- ESTADO DE SANTA CATARINA
- TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
- CONSULTORIA GERAL
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| Processo n°: | REC - 06/00502252 |
| Origem: | Câmara Municipal de Galvão |
| Interessado: | João Valdemir Patinho |
| Assunto: | (Reexame - art. 80 da LC 202/2000) -LRF-03/07281850 |
| Parecer n° | COG-629/06 |
Recurso de Reexame. Verificação cumprimento Lei Responsabilidade Fiscal. Relatórios de Gestão Fiscal. Aplicação de Multa por descumprimento ao art. 29-A, § 1º, da Constituição Federal. Conhecer e negar provimento.
O limite previsto no § 1º do art. 29-A da Constituição da República, se refere à receita que ingressar na conta da Câmara (que em tese, corresponde à dotação orçamentária), ou seja, a receita efetivamente recebida pelo Poder Legislativo Municipal.
Senhora Consultora,
Tratam os autos nº 06/00464490 de Recurso de Reexame interposto pelo Sr. João Valdemir Patinho - ex-Presidente da Câmara Municipal de Galvão, contra o Acórdão nº 1663/2006 exarado no Processo nº LRF-03/07281850.
O referido Processo nº LRF-03/07281850 tratou da verificação do cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, com abrangência aos Relatórios de Gestão Fiscal dos 1º e 2º semestres de 2002 do Poder Legislativo de Galvão, empreendida por esta Corte de Contas através de sua Diretoria de Controle dos Municípios - DMU.
A Câmara Municipal de Galvão encaminhou os dados por meio informatizado à DMU que, após a devida análise, elaborou os Relatórios nºs 215/2003, referente ao 1º semestre/2002 (fls. 02 a 05), e 525/2003, referente ao 2º semestre/2002 (fls. 06 a 10) sugerindo, neste último, a audiência do Sr. João Valdemir Patinho para apresentar defesa acerca das restrições evidenciadas (fls. 09/10).
Respondendo à audiência, o ex-Presidente da Câmara de Galvão compareceu aos autos juntando suas justificativas (fls. 16 a 19).
Ato contínuo seguiram os autos para a DMU que, em seu Relatório nº 1.262/2006 (fls. 21 a 32), concluiu pela aplicação de multa ao Sr. João Valdemir Patinho em face do descumprimento ao art. 29-A, § 1º, da Constituição Federal.
O posicionamento exarado pela DMU foi acatado na íntegra pelo Ministério Público (fls. 34/35) e pelo Relator do feito (fls. 36/37).
Na Sessão Ordinária de 14/08/2006, o Processo nº LRF-03/07281850 foi levado à apreciação do Tribunal Pleno, sendo prolatado o Acórdão nº 1663/2006 (fls. 38/39), portador da seguinte dicção:
"(...)
6.1. Conhecer dos Relatórios de Instrução que tratam da análise dos dados dos Relatórios de Gestão Fiscal do 1º e 2º semestres de 2002, encaminhados a esta Corte de Contas, por meio eletrônico, pelo Poder Legislativo de Galvão, em atendimento à Instrução Normativa n. 002/2001, deste Tribunal.
6.2. Aplicar ao Sr. João Valdemir Patinho - Presidente da Câmara Municipal de Galvão em 2002, CPF n. 795.433.089-34, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar n. 202/2000 c/c o art. 109, II, do Regimento Interno, a multa no valor de R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da despesa com a folha de pagamento do Poder Legislativo, do exercício de 2002, acima do limite legal de 70% da receita da Câmara Municipal fixado pela Constituição Federal, art. 29-A, § 1º (item B-2.2.2 do Relatório DMU), fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão do Diário Oficial do Estado, para comprovar ao Tribunal o recolhimento da multa ao Tesouro do Estado, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000.
6.3. Dar ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam, bem como do Relatório DMU n. 1262/2006, à Câmara de Vereadores de Galvão e ao Sr. João Valdemir Patinho - Presidente daquele Órgão em 2002." (grifamos)
Visando à modificação da decisão supra, o Sr. João Valdemir Patinho interpôs o presente Recurso de Reexame.
É o breve Relatório.
II. ADMISSIBILIDADE
O Recorrente, na condição de agente político responsável pelos atos examinados por esta Corte de Contas no Processo nº LRF-03/07281850, possui plena legitimidade para pugnar pela reforma da decisão ora guerreada.
Considerando que o referido processo consiste em exame de verificação do cumprimento das disposições da Lei Complementar nº 101/2000, adequada foi a autuação da peça recursal por esta Corte de Contas na modalidade de "Reexame", nos termos do artigo 79 da Lei Complementar nº 202/2000.
Considerando, ainda, que o decisum atacado foi publicado no Diário Oficial do Estado em 26/09/2006 e o presente recurso protocolado neste Tribunal de Contas em 02/10/2006, verifica-se a tempestividade do mesmo, consoante o disposto no art. 80 da LC-202/00.
Destarte, restaram devidamente preenchidas as condições legais de admissibilidade do Recurso em análise.
III. DISCUSSÃO
Tenciona o Recorrente o cancelamento da multa a ele aplicada no item 6.2 do Acórdão nº 1663/2006 e, para tanto, alega:
"(...) Discordamos totalmente desta decisão, pelo fato de que a Câmara de Vereadores de Galvão não possui independência financeira e orçamentária, motivo que é óbvio que a base de cálculo da receita das Câmaras de Vereadores é exclusivamente o limite constitucional dos suprimentos, ou seja, 8% (oito por cento) da receita tributária e transferências constitucionais arrecadadas pelo município no exercício imediatamente anterior.
Portanto Senhores, a Receita Tributária e Transferências Constitucionais arrecadadas pelo município de Galvão, no exercício de 2001 foi de R$ 2.244.853,04, e, aplicando-se 8% sobre a mesma, teremos R$ 179.588,24, como base de cálculo para os limites constitucionais do Poder Legislativo. Logo, o limite da Câmara de Vereadores de Galvão para gastos com pessoal durante o exercício de 2002 era de R$ 125.711,76, ficando comprovado que há lapso deste Tribunal, pelo fato de que o gasto com pessoal em 2002 foi da ordem de R$ 71.162,42, correspondendo a 39,63% da receita base de cálculo para 2002.
Notem Senhores, que o prejulgado n. 1.017, do próprio Tribunal de Contas, assim dispõe:
"O limite total da despesa do Poder Legislativo Municipal inscrito no art. 29-A da Constituição Federal, que exclui os gastos com inativos, deve ser apurado considerando-se o montante da receita tributária e das transferências havidas no exercício financeiro anterior.(sublinhamos) (...)"
A DMU enfrentou as mesmas alegações do Recorrente nos autos principais tecendo, à época, as seguintes considerações (fls. 28/29):
"(...) Preliminarmente, constatou-se irregularidades nos dados referentes às despesas com folha de pagamento em questão, os quais foram informados pelo próprio Poder Legislativo.
Ocorre que no item A.5.4.4 do Relatório n. 4.044/2003, referente à Prestação de Contas do Prefeito atinente ao exercício de 2002, o montante da despesa com folha de pagamento foi da ordem de R$ 71.564,67, representando 76,54% da receita total do Poder (R$ 93.500,00, conforme registrado no Balanço Geral.
Adentrando no cerne da questão, o Responsável argumenta que o Poder Legislativo Municipal não possui autonomia financeira. Desse modo, o orçamento é reduzido, limitando-se a prover os gastos com pessoal e com a manutenção da Casa.
Entretanto, consoante entendimento deste Tribunal de Contas, Processo nº CON 01/01918283, Parecer nº 674/01, a 'Receita do Poder Legislativo', é aquela consignada no orçamento municipal para as dotações destinadas à Câmara, considerando as alterações orçamentárias efetuadas; ou o valor do limite estabelecido no caput do artigo 29-A da Constituição Federal (5 a 8% da receita tributária e de transferências do exercício anterior), face ao disposto no parágrafo 2º deste dispositivo, que remete ao Prefeito Municipal crime de responsabilidade, caso efetue repasse a maior do que o limite estabelecido. Desta forma, utiliza-se, dos dois parâmetros, o menor valor como base de cálculo para verificação do limite estabelecido no parágrafo 1º do artigo 29-A da Constituição Federal.
Face o exposto, permanece o apontado." (grifamos)
De acordo com os dados informados pela própria Câmara Municipal de Galvão, constantes do Relatório DMU nº 1262/06 (fls. 27 a 29), a Receita do Poder Legislativo no exercício de 2002 foi de R$ 98.000,00 e a despesa com a folha de pagamento daquele Órgão no mesmo período totalizou R$ 71.162,42.
Salienta-se que a base de cálculo de incidência desse percentual refere-se às transferências financeiras líquidas efetivamente recebidas pela Câmara, ou seja, são considerados os valores transferidos.
O Parecer COG nº 365/03 expõe com mais detalhes a maneira como deve ser calculada a despesa com a folha de pagamento do Poder Legislativo para fins de averiguação dos limites impostos pelo § 1º do art. 29-A da CF/88. Vejamos:
"(...) Em princípio, num orçamento realista, feito com base em dados e informações consistentes, não haveria sobra de recursos, que denota orçamento inadequado. Além disso, a racionalização de despesas também devem ser objeto de consideração no momento de elaboração do orçamento e não apenas no momento da sua execução.
Assim, o limite previsto no § 1º do art. 29-A da Constituição da República, se refere à receita que ingressar na conta da Câmara (que em tese, corresponde à dotação orçamentária), ou seja, a receita efetivamente recebida pelo Pode Legislativo Municipal.
Se o limite fosse as despesas realizadas, isto sim seria um estímulo às despesas desnecessárias, visando atingir patamar superior de despesas (que na visão do consulente equivale à receita, o que é incorreto), para permitir gastos maiores com pessoal.
Dessa forma, a orientação do Tribunal exarada na Decisão nº 2996/2001, citada pelo consulente, tem como em outras decisões da apostila do V Ciclo de Estudos de Controle Público da Administração Municipal é a que melhor se aperfeiçoa com os dispositivos constitucionais.
Nesse entendimento, a racionalização das despesas (que deve incluir também as despesas com pessoal) não prejudicará o Poder Legislativo e nem desistimulará a busca da economicidade e da eficiência na gestão pública.
Portanto, deve ser desconsiderado o comentário contido na publicação, a fim de que prevaleçam as decisões do Tribunal Pleno. O intuito do comentário de dedução das devoluções financeiras ao executivo foi ressaltar o caráter restritivo da norma constitucional. No entanto, não se mostra a forma mais adequada para atingir os objetivos preconizados pela Carta Magna.
Por isso, é de se manter o entendimento de que o §1º, do art. 29-A, da Constituição da República, determina que a Câmara Municipal despenda no máximo 70 % (setenta por cento) com pessoal, sendo que tal percentual deve incidir sobre a receita efetivamente recebida pela Câmara Municipal no decorrer do exercício, em conformidade com a Lei Orçamentária Anual e eventuais créditos adicionais, ou seja, antes do Poder Legislativo promover a devolução dos saldos de recursos financeiros ao Poder Executivo. (...)" (Processo nº CON - 02/07892970; Decisão nº 3273/2003; Origem: Câmara Municipal de Capinzal; Relator: Conselheiro Luiz Suzin Marini; Data Sessão: 24/09/2003; Data DOE: 28/11/2003)
O Corpo Técnico desta Corte fez remissão ao Parecer COG nº 674/01 (que originou o Prejulgado nº 1067), o qual traz os oportunos ensinamentos:
"(...) Questão 1 - Folha de pagamento de Câmara Municipal, gastos limitados a 70% de sua receita
A expressão "sua receita", no contexto em que se insere no § 1° do art. 29-A, deve significar o valor originalmente orçado, acrescido dos créditos adicionais, porventura, abertos no decorrer do exercício financeiro.
Os termos postos para resposta à consulta originária de Cunhataí (Parecer COG-450/01) adotam o valor consignado na Lei Orçamentária para a base do repasse, não devendo ser outra a que servirá para verificar a adequação dos gastos anuais com a folha de pagamento.
Há que se frisar o fato de que o valor orçado repassado na forma de duodécimos deve observar a proporção fixada na Lei Orçamentária, como dispõe o inciso III do § 2° do art. 29-A da CF, sob pena de configurar crime de responsabilidade do Prefeito.
Tal exigência, dada a coerção que carrega, fará com que o valor repassado eqüivalha ao orçado, de modo a afastar a polêmica que possa decorrer da expressão "da sua receita" que poderia indicar a efetivamente repassada ou a receita orçada. (...)"
Mais recentemente, este Tribunal emitiu seu posicionamento através do Prejulgado nº 1642, portador dos seguintes termos:
"(...)
4. Os percentuais previstos no art. 29-A, caput, da Constituição da República, introduzido pela Emenda Constitucional nº 25, representam apenas o limite máximo de despesas do Poder Legislativo, não significando que a Câmara tenha direito a receitas correspondentes ao respectivo percentual. A forma mais adequada de estabelecimento dos recursos destinados ao Poder Legislativo é a fixação de dotação no Orçamento Anual, observadas as disposições da Lei de Diretrizes Orçamentárias e atendidos a todos os limites constitucionais ou determinados pela legislação aplicável, não podendo suplantar os percentuais previstos no art. 29-A, caput, da Carta Magna.
Refoge às regras basilares de orçamentação a fixação dos recursos para o Poder Legislativo com base em percentual da receita municipal. Todavia, se a LDO estabelecer repasse em percentual, bem como as receitas que integrarão a base de cálculo para as transferências, os repasses à Câmara terão por base a receita efetivamente arrecadada pelo Município.
É dever do Chefe do Poder Executivo determinar o repasse mensal ao Poder Legislativo dos recursos financeiros correspondentes às dotações orçamentárias estabelecidas na Lei do Orçamento Anual, que deve estar em consonância com as condições previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
O repasse deve seguir a Programação Financeira e Cronograma de Execução Mensal de Desembolso prevista no art. 8º da Lei Complementar nº 101/00. Poderá caracterizar crime de responsabilidade do Chefe do Poder Executivo o repasse de valores financeiros inferiores ao previsto na Lei Orçamentária (art. 29-A, § 2º, III, da CF), considerados os valores anuais.
(...)
5. O mandamento insculpido no art. 29-A da Constituição Federal não autoriza a correção da base de cálculo que estabelece o limite de despesa da Câmara de Vereadores, considerando-se que a receita arrecadada pela municipalidade é contabilizada pelo seu valor histórico.
6. A folha de pagamento abrange exclusivamente gastos com os vencimentos e subsídios de seus servidores e Vereadores, com os descontos legais suportados pelo servidor ou Vereador (IR, contribuição previdenciária e outros), dela se excluindo os valores pagos diretamente pela Câmara, como por exemplo a parte das contribuições previdenciária e assistencial e o PASEP, os gastos com inativos, as despesas com serviços de terceiros e as sessões extraordinárias realizadas no período de recesso.
(...)
8. O valor máximo a ser gasto com a folha de pagamento da Câmara Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores, será de setenta por cento da receita do Poder Legislativo.
Caso as despesas com folha de pagamento da Câmara extrapolarem o limite máximo estabelecido no § 1º do art. 29-A da Constituição Federal (70 % de sua receita), o Poder Legislativo deverá tomar providências para reduzir os gastos, podendo adotar as medidas previstas no § 3º do art. 169 da CF, quais sejam: redução em pelo menos 20% das despesas com cargos em comissão e funções de confiança e exoneração dos servidores não-estáveis. (...)" (Processo nºCON-05/00069832; Parecer nº COG-100/05; Decisão nº 693/2005; Origem: Câmara Municipal de São Miguel do Oeste; Relator: Auditor Clóvis Mattos Balsini; Data da Sessão: 18/04/2005; Data do Diário Oficial: 20/07/2005)
A questão também foi enfrentada, reiteradas vezes, em grau de recurso nesta Corte. Vejamos algumas ementas:
"Recurso de Reexame - Art. 80, da LC n° 202/00. Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n° 101/00). Multas: despesa total do poder legislativo realizada e com folha de pagamento da Câmara de Vereadores realizada além do limite constitucional. O novo cálculo apresentado pelo recorrente, em contestação ao sustentado pelo Tribunal Pleno, não estão devidamente demonstrados. Conhecer do recurso, para negar-lhe provimento." (Processo nº REC - 03/03314800; Parecer COG nº 659/05; Acórdão nº 1856/2005; Origem: Câmara Municipal de Irani; Relator: Conselheiro Moacir Bertoli; Data Sessão: 19/09/05; Data DOE: 03/11/05)
"Recurso de Reexame. folha de pagamento do Poder Legislativo, do exercício de 2001, no patamar de 72,21% da sua receita, descumprir o limite fixado pela Constituição Federal, art. 29-A, § 1º. O Recorrente apresenta a relação da despesa orçada, com anotações manuscritas, sem esclarecimentos dos cálculos que pudessem descaracterizar a decisão recorrida, com demonstração de que a Câmara Municipal de Sombrio atendeu a exigência da Constituição Federal, art. 29, § 1.º. Conhecer do recurso, negar-lhe provimento." (Processo nº REC-03/03399287; Parecer COG nº 556/05; Acórdão nº 1706/2005; Origem: Câmara Municipal de Sombrio; Relator: Conselheiro Luiz Roberto Herbst; Data Sessão: 24/08/05; Data DOE: 19/10/05)
Constata-se, portanto, que não assiste razão ao Recorrente, tendo em vista que os valores apresentados na peça recursal para o cálculo dos limites previstos no art. 29-A, § 1º, da CF/88 não correspondem com as informações prestadas pelo próprio Poder Legislativo anteriormente.
Diante de todas as considerações acima expostas, nosso posicionamento é pela manutenção da penalidade.
2. Dar ciência deste Acórdão, do relatório e voto que o fundamentam, bem como deste Parecer COG, à Câmara Municipal de Galvão e ao Sr. João Valdemir Patinho - ex-Presidente daquele Órgão.
COG, em 11 de outubro de 2006
Anne Christine Brasil Costa
Auditora Fiscal de Controle Externo
De Acordo. Em ____/____/____
HAMILTON HOBUS HOEMKE
Coordenador
DE ACORDO.
À consideração do Exmo. Sr. Conselheiro César Filomeno Fontes, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
COG, em de de 2006
| ELÓIA ROSA DA SILVA Consultora Geral |