- ESTADO DE SANTA CATARINA
- TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
- CONSULTORIA GERAL
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| Processo n°: | REC - 02/10486066 |
| Origem: | Companhia Integrada de Desenvolvimento Agrícola de Santa Catarina |
| Interessado: | Antonio Reinaldo Torezan |
| Assunto: | Recurso (Recurso de Reconsideração - art. 77 da LC 202/2000) do processo no. PCA-6097105/91 |
| Parecer n° | COG - 561/06 |
RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO. ADMINISTRATIVO. MULTA. NATUREZA PERSONALÍSSIMA. AUSÊNCIA DO NEXO CAUSAL. NÃO CABIMENTO.
A multa, como sanção personalíssima, não pode ser aplicada ao atual gestor de empresa pública quando o dano decorreu de uma conduta praticada na gestão anterior.
Senhora Consultora,
Tratam os presentes autos de Recurso de Reconsideração interposto pelo Sr. Antônio Reinaldo Torezan, ex- Presidente da Companhia Integrada de Desenvolvimento Agrícola de Santa Catarina - CIDASC, contra Acórdão n.º 0587/2002, proferido pelo Tribunal Pleno desta Corte de Contas, em sessão do dia 31 de julho de 2002, nos autos do processo n.º PCA 6097105/91 (fls.733/734).
O processo iniciou-se com a auditoria realizada pela Diretoria de Controle da Administração Estadual - DCE, sobre os documentos encaminhados pela Unidade, referentes à prestação de contas do exercício de 1998 (fls. 02/13), que resultou na elaboração do Relatório n.º 209/99-04 (fls. 51/85), através do qual foram apontadas irregularidades, sugerindo o Corpo Técnico ao Relator, que fosse procedida a Citação do Responsável para apresentação de defesa.
Atendendo à citação, o Responsável apresentou justificativas e juntou documentos (fls. 93/523).
Analisando as razões de defesa, a DCE emitiu novo Relatório de n.º 58/01 (fls. 525/556), onde concluiu-se pela permanência de uma série de irregularidades não sanadas pelas justificativas e documentos juntados aos autos pelo Responsável.
Os autos foram submetidos à manifestação do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, que emitiu o Parecer n.º 749/2001 (fls. 558/560), acompanhando, em parte, a análise procedida pelo Corpo Técnico.
Encaminhados os autos à apreciação do Relator foi definida por Despacho a responsabilidade individual do Sr. Antônio Reinaldo Torezan e determinada a Citação do mesmo para apresentar defesa ou recolher a quantia devida. (fls. 561/563)
Devidamente Citado, o Responsável apresentou suas razões de defesa (fls. 565/706), após, o quê, foi elaborado novo Relatório n.º 30/02 sugerindo a irregularidade das contas do Sr. Antônio Reinado Torezan e a sua condenação a pagamento e a imposição de multas(fls. 708/717).
Manifestando-se acerca do caso, o Ministério Público emitiu Parecer n.º 983/2002 (fls. 718/721).
Levado perante o Tribunal Pleno desta Corte de Contas, o caso foi decidido pelos Conselheiros no Acórdão n.º 0587/2002, de fls. 733/734, no sentido de:
Inconformando-se com o Acórdão proferido pelo Tribunal Pleno, o Sr. Antônio Reinaldo Torezan, interpôs o presente Recurso de Reconsideração.
É o Relatório.
II. ADMISSIBILIDADE
O Acórdão recorrido foi prolatado em processo de Prestação de Contas de Administrador, por isso, o Recurso de Reconsideração mostra-se como instrumento idôneo para atacá-lo, nos termos do artigo 77 da Lei Complementar (LC) 202/2000 e artigo 136 do Regimento Interno (R.I.) do TC/SC.
No que tange à legitimidade, constata-se pelo exame dos autos, que o recorrente é parte legítima para interpor o presente recurso na qualidade de responsável, pois, ocupava à época o cargo de Presidente da CIDASC, atendendo, assim, o disposto no § 1.º, alínea "a", do artigo 133, do R.I.
III. MÉRITO
O Recorrente interpôs Recurso de Reconsideração com intuito de ver reformado o Acórdão deste Tribunal em seus itens 6.2.1 e 6.2.2, que tratam, respectivamente, de multa por irregularidade no pagamento de multa à Delegacia Federal do Ministério da Agricultura e multa por irregularidade no acúmulo de remuneração (honorários da Diretoria), representando na mesma pessoa empregador e empregado.
III. I Item 6.2.1: multa por irregularidade no pagamento de multa à Delegacia Federal do Ministério da Agricultura.
Alega o Recorrente, em síntese, que a multa paga à Delegacia Federal do Ministério da Agricultura foi notificada à CIDASC em 16 de janeiro de 1998, antes de sua gestão, que se iniciou em 31 de março de 1998.
Em 15 de maio do mesmo ano, após ser vencido em recurso administrativo contra a penalidade em tela, o Recorrente determinou o pagamento da mesma tendo em vista o risco de inscrição em dívida ativa e a conseqüente inscrição no CADIN, com prejuízo à continuidade do Convênio entre o CIDASC e o Ministério da Agricultura, e obtenção de certidões negativas de débitos.
Da análise do Ofício de fls. 426/427 constata-se que a aplicação da multa foi
referente a juros de mora e multa incidentes sobre os 15% da arrecadação de Taxas de Classificação cobradas nos meses de dez/96, jan/fev/mar e abril/97 e recolhidos aos cofres da União fora dos prazos devidos, ferindo o disposto no Decreto-Lei 1.899/81 e legislação complementar.
O montante total da penalidade aplicada foi equivalente a 2.776,10 UFIRs, referentes a:
Correção Monetária 139,43
Juros 164,80
Multa 2.471,87
O adimplemento das obrigações se dá com o pagameto na data, no lugar e pela forma pactuada entre as partes. No caso, não poderia ser diferente. Ao firmar o Convênio de Classificação de Produtos de Origem Vegetal e de Defesa Sanitária Animal e Vegetal com Ministério da Agricultura, a CIDASC submeteu-se aos termos do acordo, não podendo descumpri-lo unilateralmente.
Assim, com pagamento fora da data acertada entre as partes, a CIDASC tornou-se inadimplente, incidindo em mora conforme o artigo 394 do Código Civil:
Art. 394. Considera-se em mora o devedor que não efetuar o pagamento e o credor que não quiser recebê-lo no tempo, lugar e forma que a lei ou a convenção estabelecer. (grifei)
Como dever geral de qualquer obrigação, o simples descumprimento dos termos, gera para o inadimplente a responsabilidade pela indenização com a conseqüente obrigação de pagar juros e correção monetária.
Nesse sentido, é o disposto no artigo 395 do Código Civil:
Art. 395. Responde o devedor pelos prejuízos a que sua mora der causa, mais juros, atualização dos valores monetários segundo índices oficiais regularmente estabelecidos, e honorários de advogado. (grifei)
No caso, o atraso da CIDASC gerou ainda o dever de pagar multa, regulamentada no artigo 7.º do Decreto-Lei 1.899/813:
Situação análoga já foi objeto de análise pelo Tribunal Pleno onde as multas foram pagas pela administração com ação regressiva contra o servidor que praticou o fato gerador da multa.
Ante o exposto, sugere-se ao Exmo. Sr. Conselheiro Relator do processo que em seu Voto proponha ao Egrégio Plenário o que segue:
1. Conhecer do Recurso de Reconsideração, nos termos do art. 77 da Lei Complementar n. 202/2000, interposto contra o Acórdão n. 0587/2002, exarado na Sessão Ordinária de 31/07/2002 nos autos do Processo n.º PCA-6097105/91, e, no mérito, dar-lhe provimento parcial para:
1.1. Cancelar a multa constante do item 6.2.1 do Acórdão recorrido;
1.2. Manter os demais termos do Acórdão recorrido.
2. Dar ciência deste Acórdão, do relatório e voto que o fundamentam, bem como deste Parecer COG, ao Sr. Antônio Reinaldo Torezan, ex-Presidente da Companhia Integrada de Desenvolvimento Agrícola de Santa Catarina - CIDASC.
Art 7º Observado, no que couber, o Decreto-lei nº 1.736, de 20 de dezembro de 1979, e legislação complementar, os débitos decorrentes das taxas, não liquidados até o vencimento, serão corrigidos monetariamente, na data do efetivo pagamento, e acrescidos de:
I -... ; II - multa de mora, de trinta por cento, reduzindo-se para quinze por cento se o débito for pago até o último dia útil de mês-calendário subseqüente ao do seu vencimento. (grifei)
Entretanto, constata-se pela análise dos documentos de fls. 427/436, que a multa aplicada pela Delegacia Federal do Ministério da Agricultura à CIDASC ocorreu na administração do Sr. Raul Furlan. A CIDASC foi comunicada através do ofício 323/98 (fls. 427) em 28 de janeiro de 1998 (fls. 429), sendo que o próprio Sr. Raul Furlan, então Presidente, remeteu Ofício n.º 100/98 (fls. 432/433) à Delegacia Federal requerendo a dispensa da multa e dos juros impostos.
Segundo alega o Recorrente (fls. 02), sua gestão começou em 31 de março de 1998, ou seja, após os fatos que deram ensejo à imposição de multa por parte da Delegacia Federal, não podendo, por isso, prosperar a multa contra ele imposta por esta Eg. Corte de Contas
Nesse ponto, as razões do Recorrente devem prosperar.
Uma questão, é a multa imposta à CIDASC pela Delegacia Federal do Ministério da Agricultura devido ao atraso no cumprimento de uma cláusula do convênio, a outra, é a apuração da responsabilidade.
Colhe-se da Teoria da Responsabilidade Civil os requisitos necessários para imposição de responsabilidade, quais sejam:
A) conduta caraterizada por uma ação ou uma omissão;
B) dano;
C) nexo causal entre a conduta e o dano; e
D) culpa.
Tratando do nexo causal, leciona Venosa:
No caso, a multa imposta à CIDASC decorreu de uma ação praticada pela gestão anterior, sendo, o Recorrente, agora responsabilizado pelo seu pagamento.
Quando o Recorrente assumiu a Presidência da Companhia, a situação já estava em curso, não lhe restando outra alternativa que não fosse o pagamento da dívida antes de sua inscrição em dívida ativa.
Ademais, multa aplicada é uma sanção de natureza personalíssima, ou seja, ela não pode passar da pessoa do Recorrente, não podendo, sequer, atingir seus herdeiros. Nesse caso, a multa, não poderia ser aplicada ao Recorrente porque sua conduta não se liga ao fato gerador, tampouco, o dano produzido aos cofres da CIDASC decorreu de culpa sua.
A multa deve, ainda, se subsumir ao Direito Administrativo em seu aspecto sancionador. Nesse contexto, Celso Antônio Bandeira de Mello relaciona entre os princípios básicos que devem orientar as sanções administrativas, o princípio da exigência de voluntariedade para incursão na infração, assim definindo-o:
O Direito propõe-se a oferecer às pessoas uma garantia de segurança, assentada na previsibilidade de que certas condutas podem ou devem ser praticadas e suscitam dados efeitos, ao passo que outras não podem sê-lo, acarretando conseqüências diversas, gravosas para quem nelas incorrer. Donde, é de meridiana evidência que descaberia qualificar alguém como incurso em infração quando inexista a possibilidade de prévia ciência e prévia eleição, in concreto, do comportamento que o livraria da incidência na infração e, pois, na sujeição às sanções para tal caso previstas. Note-se que aqui não se está a falar de dolo ou culpa, mas de coisa diversa: meramente do animus de praticar dada conduta.5 (grifei)
No caso, a imposição de multa penaliza o Recorrente por um comportamento que não foi seu. Não houve desídia de sua parte, tampouco livre escolha em atrasar o cumprimento da obrigação contraída pela CIDASC perante o Ministério da Agricultura.
PREJULGADO N.º 16786
É de inteira responsabilidade da Prefeitura o pagamento de multas advindas de infrações de trânsito cometidas por servidores quando da condução de veículos de propriedade do Município.
Está o Poder Público obrigado a propor ação regressiva contra servidores públicos, devendo a Administração regulamentar o assunto através de instrumento adequado.
Reiteradas infrações deliberadas dos responsáveis pelo cometimento de multas de trânsito devem ser passíveis de sanção, podendo até dar ensejo a dispensa por justa causa ou até fundamentar suspensão contratual. (grifei)
Ante o exposto, não seria razoável impor ao Recorrente uma sanção personalíssima pelo simples fato de ser o ordenador de uma despesa passível de inscrição em dívida ativa decorrente do descumprimento de convênio praticado em gestão anterior a sua, razão pela qual sugere-se o cancelamento da multa.
III. II Item 6.2.2: multa pelo acúmulo irregular de remunerações (honorários à Diretoria).
O Recorrente aduz, em síntese, que não existe acúmulo de remunerações com pagamento a maior, pois os Diretores receberam de forma compensada com o salário fixo e o teto de Diretor estabelecido na Resolução CPF n.º P-010/95, mais o adicional por tempo de serviço calculado sobre os honorários da Diretoria. Tudo conforme a Lei Complementar 100/93.
Com fundamento no artigo 34, inciso IV, da Lei Estadual 9.831/95, o Conselho de Política Financeira editou a Resolução n.º P-010/95 (fls. 683), tratando dos honorários dos Diretores da CIDASC:
1. Honorários Básicos R$ 3.580,28
2. Gratificação de Representação R$ 1.074,08
HONORÁRIOS (TOTAL) R$ 4.654,36
Todavia, analisando os documentos de fls. 486/488 constata-se que três Diretores vinham percebendo salários como empregados da empresa. A remuneração era composta da seguinte forma:
1. Salário fixo + grat. Incorporada7 + salário fixo 50%acordo98;
2. Honorários do mês relativo a diferença entre o salário de empregado e os honorários de diretor; e
3. Adicional por tempo de serviço calculado sobre os honorários de diretor: dois triênios de 3% e cinco triênios de 6%, somando R$ 1.675,56.
Da maneira como foi elaborada, a forma de pagamento está viciada, pois demostra nas mesmas pessoas a figura de empregadores e de empregados, na medida em que o adicional por tempo de serviço é calculado com base nos honorários de Diretor.
Ao assumir o cargo de Diretor, o empregado deve ter suspenso o seu contrato de trabalho e passar a receber a remuneração como Diretor. Sobre essa matéria já foi, inclusive, proferida decisão em processo de consulta pelo Tribunal Pleno desta Corte de Contas:
PREJULGADO 1739 8
1. O empregado da Empresa Estatal, que for chamado a exercer cargo ou função de confiança ou for escolhido para exercer mandato de Diretor, terá o seu contrato de trabalho suspenso durante esse período, não ocorrendo nessa hipótese recolhimento do FGTS-Fundo de Garantia por Tempo de Serviço, em face das disposições do art. 471 da CLT.
2. ... 3. ... 4. ... 5. ...
O Tribunal Superior do Trabalho também já enfrentou situações semelhantes, editando inclusive enunciado sobre a matéria:
Enunciado n.º 269
DIRETOR ELEITO. CÔMPUTO DO PERÍODO COMO TEMPO DE SERVIÇO. O empregado eleito para ocupar cargo de diretor tem o respectivo contrato de trabalho suspenso, não se computando o tempo de serviço desse período, salvo se permanecer a subordinação jurídica inerente à relação de emprego.
Não é juridicamente possível que uma mesma pessoa seja ao mesmo tempo diretor e perceba os proventos de empregado com o adicional por tempo de serviço calculado sobre os honorários de Diretor.
Por isso, o empregado eleito Diretor deve optar por uma das remunerações, não podendo compor seus proventos com as vantagens do cargo de empregado, somado aos benefícios pecuniários da Diretoria.
Ademais, conforme se constata pelo Ofício n.º 0016/88 (fls. 693), com as conclusões do Conselho de Política Financeira acerca dos procedimentos relativos ao adicional por tempo de serviço dos diretores das empresas estatais, o mesmo deve ser calculado tendo como parâmetro a remuneração efetivamente percebida, senão vejamos:
1.º - Empregado de empresa estatal estadual, aleito diretor e que precebe ATS - Adicional por Tempo de Serviço, deverá ter esse adicional calculado sobre a sua remuneração efetivamente percebida, mês a mês. Isto é, os honorários de Diretor, quando Diretor, sobre os salários de empregado, quando voltar a essa função. (grifei em negrito; original sublinhado)
Ao calcular o adicional por tempo de serviço sobre os honorários de Diretor os beneficiados colheram apenas os aspectos positivos no vínculo travado com a CIDASC, recebendo os vencimentos como empregado, mais a diferença entre o seu salário e os honorários de Diretor, bem como o adicional por tempo de serviço calculado sobre esses honorários.
Assim, o empregado eleito Diretor que optar em perceber remuneração como empregado, deve ter o adicional por tempo de serviço calculado sobre os seus vencimentos, enquanto empregado.
Tal entendimento vem ao encontro da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, principalmente no que tange ao princípio da publicidade inculpido na cabeça do artigo 37, porque torna mais fácil a leitura dos demonstrativos de pagamento dos empregados das empresas estatais dando melhor transparência na análise dos documentos públicos.
Além disso, evita o acúmulo de remunerações proibido pelos incisos XVI e XVII do artigo 37 do referido texto constitucional. Cito:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI:
a) a de dois cargos de professor;
Ante o exposto, deve ser mantida a multa imposta no item 6.2.2 do Acórdão recorrido.
IV. CONCLUSÃO
COG, em 28 de setembro de 2006
CLAUTON SILVA RUPERTI
De Acordo. Em ____/____/____
DE ACORDO.
À consideração do Exmo. Sr. Conselheiro Wilson Rogério Wan-Dall, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
COG, em de de 2006
| ELÓIA ROSA DA SILVA Consultora Geral |
4 VENOSA, Silvio de Salvo. Direito Civil - Responsabilidade Civil. v.4, 6.ª ed. São Paulo: Atlas, 2006, p. 42.
5 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 19.ªed. São Paulo: Malheiros, 2005. P. 791.
6 Processo nº CON-05/01005480, Relator Conselheiro Salomão Ribas Júnior, Parecer COG-484/05, Data da Sessão: 01/08/2005.
7 Um dos Diretores não percebiam a gratificação incorporada, mas tinham este valor compensado nos honorários do mês.
8 Processo nº CON-05/00173060, Relator Conselheiro Moacir Bertoli, Parecer GCMB-2005/00648, Data da Sessão: 21/11/2005.