PROCESSO Nº	AOR - 06/00451836
UNIDADE GESTORA	SECRETARIA DE ESTADO DE Comunicação
INTERESSADO	Ricardo Fabris
RESPONSÁVEL	Derly Massaud de Anunciação
ASSUNTO	Auditoria "in loco" de Despesas com Publicidade Oficial, referente ao período de novembro de 2005 a junho de 2006
Relatório de auditoria	TCE/DCE/INSP 3/DIV 9 - nº 134/2006

Sr. Coordenador,

1 INTRODUÇÃO

Em cumprimento ao que determina a Constituição Estadual, art. 59, IV, a Lei Complementar n. 202/2000 - art. 25 e o Regimento Interno deste Tribunal (Resolução n. TC-06/2001) - art. 46, a unidade Gestora acima identificada foi auditada pela Diretoria de Controle da Administração Estadual – DCE, deste Tribunal de Contas, com base no plano estabelecido no Memo n.º 113/2006, fls. 02, autorizado pela Presidência desta Casa em 08/08/2006, e ofício n. TCE/DCE/AUD. 11.023/2006, de 14/08/2006, fls. 13.

A auditoria foi executada entre os dias 14/08 a 01/09, do ano em curso e abrangeu a verificação das despesas com a publicidade oficial do Governo do Estado, referente ao período de novembro de 2005 a junho de 2006.

Na análise dos documentos apresentados pela Unidade Gestora, foram considerados os aspectos constantes da legislação vigente sobre a matéria.

1.1 publicidade

A Lei Complementar n. 284, de 28 de fevereiro de 2005, revogou a Lei Complementar n. 243, de 30 de janeiro de 2003, e estabeleceu novo modelo de gestão para a Administração Pública Estadual e dispõe sobre a nova estrutura organizacional do Poder Executivo, onde a Secretaria de estado da informação foi transformada em Secretaria de Estado de Comunicação, sendo suas competências definidas no art. 44:

I - desenvolver e coordenar os serviços de imprensa, relações públicas, comunicação e informações das atividades governamentais;

II - coordenar e articular o processo de uniformização dos diversos setores de comunicação e informações da Administração Direta e Indireta;

III - celebrar contratos, convênios, acordos e outros atos bilaterais ou multilaterais vinculados ao desempenho da sua competência; e

IV - apoiar e orientar as Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional nos serviços de imprensa, relações públicas, comunicação e informação das atividades governamentais nas respectivas regiões.

Conforme demonstra o quadro abaixo a Secretaria de Estado de Comunicação até junho de 2006 empenhou um montante de R$ 16.513.996,01, com despesas de publicidade.

Despesa	Exercício/2005	Empenhadas até 30/06/06
Total R$	42.377.552,15	20.370.623,43

Analisando o quadro acima, referente às despesas com publicidade e propaganda realizadas pela Secretaria de estado de comunicação, constata-se que até o mes junho de 2006, a Secretaria de estado de comunicação, empenhou gastos com publicidade, no montante de R$ 20.370.623,43, representando um percentual de 48,07 %, do exercício de 2005.

No período de novembro de 2005 a junho de 2006, foram realizadas as seguintes campanhas institucionais do Governo do Estado de Santa Catarina.

1.2 RELAÇÃO DAS CAMPANHAS INSTITUCIONAIS DO GOVERNO DO ESTADO - REALIZADAS DE NOVEMBRO DE 2005 A JUNHO DE 2006

CAMPANHAS

O Governo de Santa Catarina Informa/Realizações -I

O Governo de Santa Catarina Informa/Realizações - II

O Melhor Lugar do Mundo

Seja Esperto no Trânsito

Verão Seguro/2006

Desenvolvimento Sustentável

Vai vem Santur

Maus Tratos

Obesidade Infantil

Carnaval/2006

Volta às Aulas/2006

Campanha Tecnológica

Balanço Regionais

2 ANÁLISE

2.1 CAMPANHAS DAS AÇÕES GOVERNAMENTAIS

A regra jurídica constitucional enuncia a publicidade (arts. 37, "caput", da CF e 16, "caput", da CE), como princípio consubstancial para evitar a clandestinidade, corrupção ou parcialidade, exigindo a divulgação dos atos administrativos para conhecimento público e início de seus efeitos legais. Determina (§ 1º do art. 37 da C.F e § 6º do art. 16, da C.E.), que a publicidade oficial apresente obrigatoriamente caráter informativo, educativo ou de orientação social, não podendo conter nomes, imagens, expressões ou símbolos que caracterizem promoção pessoal do agente público.

Em reforço a este entendimento e com o objetivo de coibir o uso político da propaganda, a Constituição Estadual/89, em seu art. 180, é ainda mais específica restringindo o uso dos meios de comunicação aos seguintes casos:

1. Notas e avisos oficiais de esclarecimento;

2. Campanhas educativas de interesse público;

3. Campanhas de racionalização e racionamento do uso de serviços públicos e de utilidade pública.

As campanhas " Realizações - I e II" e "Balanço Regional", anexas às fls. 14 a 33, ferem os preceitos constitucionais acima citados, pois referem-se a anúncios veiculados maciçamente em jornais, revistas, emissoras de televisão e rádio com o objetivo de promover a ação governamental em diversas áreas.

O teor da mensagem publicitária procura transmitir à população, a idéia de um Governo realizador e descentralizador, que através de suas obras e ações, procura garantir uma melhor qualidade de vida aos catarinenses. Como pode ser observado, pouco informam de concreto, orientam ou educam a população, como determina a Carta Magna Estadual.

Tais anúncios trazem ainda a "logomarca" do Governo Luiz Henrique da Silveira/Eduardo Pinho Moreira, bem como, fotos, placas, imagens, e as expressões "Obras da descentralização - Você tem o Direito de Saber, nós temos o Dever de Informar" e " Balanço Regional - O governo do Estado investe em infra- estrutura, saúde e educação de qualidade na região de Blumenau", que fazem alusão às pessoas que compõe o Governo, como responsáveis pelas obras e realizações que melhoram a vida do povo catarinense.

Sobre o assunto, Hely L. Meirelles, in Direito Administrativo Brasileiro, 18ª edição - "Sob a pena de lesar os princípios da impessoalidade, finalidade e moralidade a publicidade não poderá caracterizar a promoção pessoal do agente público" .

A este respeito é a orientação de José Cretella Júnior, in Comentários à Constituição Brasileira de 1988.

Publicidade - O conteúdo deste parágrafo é absoluta novidade, tendo extraordinário alcance, no que diz respeito à moralidade e aos cofres públicos. Atinge os políticos que ocupam os cargos públicos e os que pretendem ocupá-los, dirigindo-se ainda aos políticos, e eventuais candidatos a postos no Legislativo e no Executivo. Verbas públicas vultosíssimas eram empregadas pelos governantes, em promoções de caráter puramente pessoal. Agora, os atos, os programas, as obras, os serviços e as campanhas dos órgãos públicos podem e devem ser objeto da mais divulgação, desde que a publicidade tenha natureza educativa, ou informativa ou de orientação social.

Neste mesmo sentido é a doutrina de Elcias Ferreira da Costa, in Comentários Breves à Constituição Federal.

Propaganda eleitoral indireta (art. 37, § 1º). O presente parágrafo é de elevado sentido moralizador, pondo termo ao abuso cometido por muitos Governantes de Estado e pelo próprio Presidente da República e Prefeitos Municipais, de aplicarem elevadas somas em programas de rádio e televisão em rede nacional, exaltando e promovendo a própria pessoa do governante, a pretexto de divulgar realizações feitas com o dinheiro público, no exercício da função para a qual já é bem remunerado. Patente a propaganda de sentido eleitoral que subjaz nesse tipo de publicidade.

No "caput" do artigo 37 da CF, aparece como um dos princípios basilares da atividade pública, no qual o administrador está obrigado a publicar seus atos administrativos de efeitos externos (Contratos, Nomeações, Exonerações, Editais de Licitação, Balancetes, etc.) como forma de validar a ação administrativa. Ainda no art. 37, "caput", da CF – "A administração pública direta e indireta, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também os seguintes: (...)"

O Mestre Hely Lopes Meirelles, in Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros Editores Ltda., assim define o Princípio da Publicidade: "Publicidade é a divulgação oficial do ato para conhecimento público e início de seus efeitos externos. Daí porque as leis, atos e contratos administrativos, que produzem conseqüências jurídicas fora do órgão que os emitem, exigem publicidade para adquirirem validade universal, isto é, perante as partes e terceiros."

A respeito dos veículos de comunicação a serem utilizados em cumprimento ao dispositivo constitucional, Diógenes Gasparini, in Direito Administrativo, Saraiva, 1989, faz a seguinte exposição:

A publicidade, para surtir os efeitos jurídicos desejados, é a do órgão oficial, não se considerando para esse fim, como publicada, a mera notícia, veiculada pela imprensa falada, escrita ou televisada, do ato praticado pela Administração Pública. Órgão oficial é o jornal, público ou particular, destinado à publicação dos atos estatais. Alcança-se o mesmo resultado através da afixação dos atos na sede do respectivo órgão emanador, em local de fácil acesso ao público, se não houver órgão oficial de divulgação. (...)

A diferença entre o "caput" do art. 37 e o § 1º da CF, reside no fato de que neste último, a publicidade (publicação) ocorre por vontade discricionária do Administrador, e não por uma exigência legal, como ocorre com os atos administrativos com conseqüências jurídicas.

Nesse sentido são direcionados os ensinamentos do Ilustre Prof. Cretella Jr., in Comentários à Constituição Brasileira de 1988, Rio de Janeiro: Forense Universidade, 1991, sobre o conteúdo deste parágrafo:

Publicidade. O conteúdo deste parágrafo é absoluta novidade, tendo extraordinário alcance, no que diz respeito à moralidade e aos cofres públicos. Atinge os políticos que ocupam cargos públicos e os que pretendem ocupá-los, dirigindo-se ainda aos políticos, e eventuais candidatos a postos no Legislativo e no Executivo. Verbas públicas vultosíssimas eram empregadas pelos governantes, em promoções de caráter puramente pessoal. Agora, os atos, os programas, as obras, os serviços e as campanhas dos órgãos públicos podem e devem ser objetos da mais ampla divulgação, desde que a publicidade tenha natureza educativa, ou informativa ou de orientação social.

Atos – no dispositivo constitucional, tem acepção corrente de "realizações dos órgãos públicos", como inaugurações, comemorações, reuniões, convenções, com o objetivo político de promoção de interessados na divulgação. Qualquer ato público pode servir de promoção pessoal ao político interessado. (grifou-se)

Programas – São planos de governo, ou promessas de planos, publicados na imprensa e divulgados na televisão (...)

Obras – O direito positivo conceitua obra como "toda construção, reforma ou ampliação, realizada por execução direta ou indireta (art. 5º, I, do Decreto-lei nº 2.300/86 (...) Serviços – São todas as atividades destinadas a obter determinadas utilidades de interesse para a administração, tais como demolições, fabricações, consertos, instalações (...) (art. 5º, II, do Decreto-lei nº 2.300/86) Campanhas – São esforços conjugados para a divulgação de realizações. A publicidade das campanhas realizadas pelos órgãos públicos, a partir de 5 de outubro de 1998, deverão ter caráter educativo, informativo ou de orientação social.

Neste parágrafo (§ 1º) o Legislador constitucional deixou evidente sua preocupação com o uso da publicidade governamental, traçando limites à sua realização: "A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos."

Em decorrência desta disposição, a publicidade que se espera do Administrador está ligada aos objetivos sociais de informação, educação e orientação social, priorizados pelo Governo. Como exemplo, (cita-se a veiculação da "Campanha de Conscientização tais como "Seja Esperto no Trânsito, Se Beber Não Dirija, O Melhor Lugar do Mundo, Verão/2006, Desenvolvimento Sustentável, Vai Vem Santur, Maus tratos, Obesidade Infantil, Campanha Tecnológica e Volta às Aulas/2006, anexas às fls. 34 a 38, cujo objetivos são: reduzir o percentual de acidentes no trânsito, Incentivo ao turismo de Santa Catarina, evitar a dengue, evitar o sol das 10h às 16h, usar protetor, informar sobre o carnaval de Santa Catarina, prevenção da Obesidade infantil, Microbaciais, construindo qualidade de vida no meio rural. Tais campanhas não são uma exigência legal, mas vem atender a uma necessidade social. Pois, conforme Dicionário de Comunicação, Editora CODECRI, Rio de Janeiro, 1978, Campanha é: "Série de reportagens, artigos, notas e outros tipos de matérias, publicadas por um órgão de imprensa, visando a determinados objetivos políticos, promocionais, de esclarecimento público, etc.

Sobre os limites, traçados pela norma constitucional federal à publicidade do Governo, apresenta-se parte da Tese apresentada pela Auditora Judith Martins Costa, no 16º Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, realizado no Recife em 1991:

(...) Assim sendo, quando terá a divulgação caráter educativo? Quando servir à educação ou formação da comunidade. Por exemplo, a que esclarece sobre perigos de doenças, campanhas pelo aleitamento materno, ou, ainda, sobre os equipamentos públicos, entre outras de semelhante caráter.

Terá caráter informativo quando a sua finalidade for a de informar a população, exemplificativamente, sobre serviços que é posto à disposição, ou uma obra que lhe será de utilidade, ou uma campanha realizada em benefício da própria comunidade.

Terá por fim, o sentido de orientação social quando o seu objetivo for o de orientar ou conscientizar a população acerca de fatos e/ou valores relevantes a comunidade. Assim, v.g. a cidadania, liberdades públicas, o direito de voto, o patriotismo.

Não satisfeito com o estabelecido no § 1º, do art. 37, da CF e repetido no § 6º, do art. 16 da CE, o legislador catarinense ao traçar as determinações relativas à Comunicação Social, excepcionou o uso dos meios de comunicação por parte da Administração Pública Estadual aos seguintes casos:

Art. 180 – O uso, pelo Poder Público Estadual, dos meios de comunicação social se restringirá à publicidade obrigatória de seus atos oficiais e à divulgação de:

I – Notas e avisos oficiais de esclarecimento;

II – Campanhas educativas de interesse público;

III – Campanhas de racionalização e racionamento do uso de serviços públicos e de utilidade pública.

Ante o exposto, entende-se que a publicidade exigida do ente público, em cumprimento ao princípio constitucional, está circunscrita à publicação de atos oficiais (de efeitos externos) na imprensa oficial e em jornais de grande circulação. Os demais casos, publicação de atos, programas, campanhas, obras e serviços em jornal, revista, rádio e televisão devem ter obrigatoriamente o objetivo específico de informar, educar ou orientar a população, dela não podendo constar nomes, símbolos, imagens e expressões que caracterizem promoção pessoal de autoridades públicos.

Para não deixar qualquer sombra de dúvidas a este respeito cita-se parte dos textos apresentados pelas Campanhas desenvolvidas pelo Governo Estadual, anexos, às fls. 14 a 33, "Realizações I e II e Balanço Regional", citadas abaixo que apresentam clara discrepância ao mandamento constitucional:

BALANÇO REGIONAL

O GOVERNO DO ESTADO INVESTE EM INFRA-ESTRUTURA DE QUALIDADE NA REGIÃO DE BLUMENAU.

E faz isto com obras e ações fundamentais nos 9 municípios da Regional - Blumenau, Gaspar, Indaial, Timbó, Rodeio, Benedito Novo, Doutor Pedrinho, Rio dos Cedros e Pomerode. Entre os destaques, estão a pavimentação da rodovia SC 418, entre Blumenau e Pomerode, e do contorno viário de Gaspar; a melhoria e ampliação da rede de fornecimento de energia elétrica, incluindo a nova subestação em Indaial, e os 70% dos recursos para a construção do Parque Vila Germânica que são de responsabilidade do Governo do Estado.

O GOVERNO DO ESTADO INVESTE EM SAÚDE DE QUALIDADE NA REGIÃO DE BLUMENAU.

Foram investidos mais de R$ 22 milhões em hospitais, como o Santo Antônio, de Blumenau, o Dom Bosco, de Rio dos Cedros, e o Beatriz Ramos, de Indaial; em postos de saúde e na aquisição de equipamentos, e toda a região passou a contar com o SAMU, o Serviço de Atendimento Móvel de Urgência.

O GOVERNO DO ESTADO INVESTE EM EDUCAÇÃO DE QUALIDADE NA REGIÃO DE BLUMENAU.

Mais de R$ 28 milhões foram investidos em programas educacionais, ampliações, reformas e construções de escolas, ginásios e quadras cobertas; do total, R$ 9,5 milhões foram destinados ao pagamento de bolsas de estudo (artigo 170), democratizando o acesso ao ensino superior.

- REALIZAÇÕES - I e II

- O GOVERNO DE SANTA CATARINA INFORMA:

- 855 KM DE PAVIMENTAÇÃO DE RODOVIAS.

Em apenas 3 anos, Santa Catarina ganhou mais 28 caminhos para crescer. Foram 16 novos trechos implantados e concluídos, além de outros 12 recuperados, num total de 728 Km de pavimentação. Somando com as obras de pavimentação dos acessos de 35 municípios, são mais de 855 Km de asfalto levando o desenvolvimento para todas as regiões do Estado. Confira a relação destas obras:

SC 283 - trecho BR 153/Concórdia/ SC 465 - Reabilitação trecho Caibi/Mondaí - Reabilitação.

SC 301 - trecho Alto da Serra Dona Francisca/São Bento do Sul - Reabilitação.

SC 302 - trecho Caçador/Matos Costa - Implantação/ trecho Caçador / Lebon Régis - Reabilitação/ trecho Matos Costa/Porto União - Implantação/trecho Lebon Régis/BR 116 - Reabilitação.

SC 303 - trecho Caçador/Videira - Reabilitação.

SC 425- trecho BR 470/Otacílio Costa/BR 282 - Reabilitação.

SC 427- trecho BR 282/Rio Rufino - Implantação

SC 431- trecho São Bonifácio/BR 282 - Implantação/trecho Gravatal/São Martinho - Reabilitação.

SC 448- trecho Forquilinha/Meleiro - Reabilitação

SC 450- trecho Praia Grande/BR 101 - Reabilitação.

SC 451- trecho BR 153/Caçador - Reabilitação.

SC455- trecho de aceso ao Seminário de Campos Novos - Implantação.

SC 458- trecho Capinzal/Tupitinga/BR 470 - Implantação/trecho Anita Garibaldi/Lajeado dos Portões - Implantação/trecho Lajeado dos Portões/Campo Belo do Sul - Implantação.

SC 465- trecho Lindóia do Sul/SC 283 - Reabilitação.

SC 469- trecho Saltinho/Serra Alta - Implantação/trecho Campo Erê/Saltinho - Implantação.

SC 474- trecho Massaranduba/São José do Itaperiú - implantação

SC 483- trecho Morro Gande/Meleiro - Implantação

Via Expressa Sul - Florianópolis - Implantação

AC 101 A: Via Expressa de Acesso a Penha, via Beto Carrero World - Implantação.

ITG 070 - trecho Itapiranga/Linha Becker - Implantação

Além de beneficiar quem usa as estradas catarinenses, estas obras também promovem mais empregos, auxiliam a produção do nosso Estado e permitem o crescimento equilibrado das nossas cidades. Assim, Santa Catarina cresce a toda velocidade.

- CRIAÇÃO DE CENTROS DE SAÚDE ESPECIALIZADOS E AQUISIÇÃO DE EQUIPAMENTOS.

Antes da Descentralização, muitos catarinenses precisavam viajar longas distâncias para conseguir realizar tratamentos complexos (de câncer e de coração) ou exames especializados (tomografias e ressonância magnética). Agora, a distância até o tratamento está cada vez menor. Confira algumas das realizações do Governo:

- O instituto de Cardiologia, na Capital, foi reequipado, num total de R$ 3 milhões em investimentos, e agora realiza exames complexos como cintilografias e hemodinâmicas.

- Quarenta consultórios odontológicos foram implantados e reformados.

- Tubarão voltou a contar com uma Unidade Coletora de Sangue.

- Santa Catarina passou a contar com serviço regionalizado de saúde auditiva.

- Em Lages, o Hospital Infantil Seara do Bem passou a contar com uma ala de ancologia.

- Blumenau recebeu um Centro Integrado de Terapia Intensiva Adulta, Pediátrica e Neonatal.

- No Hospital Regional de São José, foi implantado o tratamento de câncer de tiróide Iodoterapia.

- Uma nova Unidade de Radioterapia foi instalada em Criciúma, em parceria com a União, facilitando o acesso de pacientes aos tratamentos.

- A maternidade do Hospital Regional de São José foi modernizada, com a aquisição de 224 novos equipamentos.

- O maior centro catarinense de refências em e tos de câncer, o , foi a uma sede ampla e moderna.

- A implantação do serviço de telemedicina, em Quilombo, ajuda na realização de diagnósticos precisos, sem necessidade de deslocamento de pacientes.

- Xanxerê agora é referência regional em cardiologia, com o Centro Cardiológico do Hospital São Paulo.

- Com obras e ações como estas, o Governo está descentralizando a Saúde e levando um melhor atendimento para todo o Estado.

- INSTALAÇÃO DE 11 CENTRAIS DE POLÍCIA EM TODO O ESTADO.

Cada vez mais municípios passam a contar com delegacias de polícia e outras unidades do sistema de segurança pública. Contam, ainda, com novos profissionais e equipamentos para prestar um bom atendimento quando o assunto é segurança. Veja outros exemplos:

- Foram admitidos, através de concurso, 1.400 policiais, repondo os quadros das Policias Civil e Militar.

- As Policias Civil e Militar foram reaparelhadas, com aquisição de mais de 800 viaturas, além de outros importantes equipamentos, como coletes a prova de balas e armas.

- Foram abertas, em todo o Estado, 2.400 novas vagas no sistema prisional.

- Em 3 anos, o número de municípios com unidades do Corpo de Bombeiros passou de 37 para 76.

- Na Capital, foi instalada a Companhia Operacional da Polícia Militar no maciço do Morro da Cruz, facilitando a realização de ações preventivas de combate à criminalidade.

- 123 delegacias foram construídas ou reformadas.

- Os turistas que chegam ao Estado têm atendimento especializado.

- Em Florianópolis, eles contam com a Delegacia do Turista.

- A criação do Instituto Geral de Perícia (IGP) está contribuindo para a modernização do sistema de segurança pública no Estado.

- Mais municípios passaram a contar com unidades do Instituto Médico Legal (IML). O de Lages está sendo equipado e o de Balneário Camburiú já está em funcionamento.

- O trabalho tem sido a principal ferramenta de ressocialização de detentos no Estado. São bons exemplos as atividades e oficinas realizadas na Penitenciária de São Pedro de Alcântara.

- Em três anos, o Governo já investiu mais de R$ 60 milhões no setor, contribuindo para levar mais segurança para todas as regiões do Estado.

O material publicitário em análise apresenta mensagens de caráter genérico a respeito da atuação do Governo do Estado, não informando o cidadão e contribuinte catarinense de forma clara e objetiva, como determina a Lei. Como pode-se observar, o material faz clara referência a um Governo trabalhador, comprometido e interessado em melhorar a vida dos catarinenses, realizando obras e projetos nas principais áreas da ação governamental. A mensagem principal está diretamente ligada à boa imagem do Governo, que procura sensibilizar a população no reconhecimento da sua perfeita atuação.

A Constituição, entretanto, impõe que os anúncios tenham mensagens de caráter educativo, informativo e de orientação social, não autorizando a realização de propaganda das ações do Governo, nem mesmo a simples prestação de contas das obras realizadas.

Para informar a população da realização de obras e projetos de interesse da coletividade, o Poder Público não precisa recorrer a amplas campanhas, maciçamente divulgadas em horário nobre, ou através de encartes especiais dos principais jornais do Estado, como ocorreu com os anúncios ora analisados.

Deve-se destacar que o Governo pode e deve por força constitucional (art. 37, § 1º, da CF e art. 180, da CE), divulgar informações de relevante importância e interesse público, a exemplo dos horários de atendimento de postos de saúde, datas de inaugurações de ginásios de esporte, pontes, estradas, alterações no trânsito, locais e datas de matrículas.

Em reforço a este posicionamento, pode-se citar os ensinamentos dos professores Ribeiro Bastos e Gandra Martins, in Comentário à Constituição do Brasil, Saraiva, 1992, sobre a publicidade governamental:

As Constituições anteriores não cuidaram deste tema. Não havia, pois, uma proibição constitucional que impedisse a realização, sob o falso manto de uma publicidade necessária para os atos, programas, obras, serviços e campanhas de órgãos públicos, de uma verdadeira promoção pessoal das autoridades componentes do Governo. Verbas enormes eram gastas com tal sorte de publicidade indevida. O texto constitucional em vigor não proibiu, é óbvio, toda e qualquer publicidade, mesmo porque para certos atos administrativos ela é indispensável.

Procurou, no entanto, discriminar a publicidade consentida condicionando-a a satisfação de determinados objetivos e impedindo a existência de certos elementos que a seguir se examinarão.

Em primeiro lugar a publicidade há de ter caráter educativo, informativo e de orientação social. Sem dúvida nenhuma há pontos em que a coletividade pode receber uma informação ou mesmo uma educação relativa a questões atinentes à ordem, à saúde e ao bem-estar público.

Portanto, a matéria veiculada há de ter caráter eminentemente objetiva e voltada para o atendimento da sua finalidade, sem com isto estar simultaneamente promovendo o governo ou alguma de suas autoridades. (grifou-se)

Neste mesmo sentido, cita-se as considerações apresentadas pela Auditora Substituta de Conselheiro do TCE/RS, (Publicidade e Ação Adm. – Uma Interpretação do art. 37, § 1º, da Constituição Federal – Tese nº 18) no 16º Congresso dos Tribunais de Contas:

Em suma, entende-se, pois, não ser lícito à Administração Pública divulgar, através de publicação na imprensa, suas obras, serviços, atos ou campanhas quando as mesmas não tiverem caráter educativo, informativo ou de orientação social, nem de forma explícita, nem implicitamente, através de subterfúgios ou de eufemismo, como as aludidas "prestações de contas" ou compra de espaço, para preenchimento posterior com notícias que na verdade, visam mais beneficiar o agente público. E, em qualquer hipótese, isto é, mesmo quando tal divulgação for lícita, por conformar-se aos limites constitucionais acima expostos, não deverá conter a peça divulgatória, nenhum nome, símbolo, imagem, marca ou logotipo de agentes políticos, partidos políticos ou instituições públicas que caracterizem promoção pessoal (...). (grifou-se)

Oportuno transcrever excerto do editorial de O Estado de São Paulo de 19 de abril de 1988, que enfoca com muita propriedade a desnecessidade da propaganda, quando o governo é profícuo, in verbis:

Gastar dinheiro proveniente da arrecadação dos tributos tomados na marra a um contribuinte exaurido para sacudi-lo longe com falecias desse calibre indica um estado de espírito singular. Quando o governo acerta a mão, não carece de que se diga que vai bem, obrigado. O reconhecimento de que é competente se impõe à imensa maioria do que se beneficiam das providências que ele toma. Quando, contudo, mete os pés pelas mãos e se deixa arrastar pelos ínvios caminhos da incapaz, etc. ... qualquer veleidade para induzir a sociedade a formula desadministração, não há força de imaginação que, por intermédio da propaganda, lhe sustente bons ibopes, aptos a exibir popularidade e prestígio. Bater no peito e exclamar "eu faço" ou "eu fiz" adianta nada; o que convém é deixar ao povo a liberdade de reconhecer: "ele faz" ou "ele fez".

Pois o que se faz ou se fez pelo povo contém evidências que dispensam o reforço desse tipo de ajuda providencial, que custa caro e não resolve. Ninguém se iluda a sociedade não se guia por leis masoquistas para rejeitar a autoridade que desempenha seus deveres demonstrando capacidade, espírito público, coragem para decidir o que é correto, descortino, isenção, zelo pela rés pública. Mas se a autoridade for tudo o que se acaba de indicar, porém de sinal contrário, isto é, o julgamento errôneo jamais ultrapassará as fronteiras do puro e simples devaneio.

Cabe ainda destacar, que pelo princípio constitucional da economicidade, cabe ao administrador público prover de forma racional e eficiente os recursos do contribuinte, visando sempre o bem comum e a finalidade pública das despesas por ele geradas.

A respeito do princípio da legalidade, Diogo de F. Morais Neto, in Curso de Direito Administrativo, ed. Forense, 1976, tece o seguinte comentário: "A administração, ao agir, deve observar o aspecto objetivo do princípio da legalidade, isto é, sujeitar-se ao ordenamento jurídico. Os elementos do ato praticado, seja unilateral ou bilateral, deverão estar presentes e conformados com os padrões legais."

Neste sentido leciona Diogenes Gasparini, in Direito Administrativo, 1989:

O princípio da legalidade, resumido na proposição suporta a lei que fizeste, significa estar a Administração Pública, em toda a sua atividade, presa aos mandamentos da lei, deles não se podendo afastar, sob pena de invalidade do ato e responsabilidade de seu autor. Qualquer ação estatal, sem o correspondente calço legal ou que exceda ao âmbito demarcado pela lei, é injurídica e expõe-se à anulação. Seu campo de ação, como se vê, é bem maior que o do particular. De fato, este pode fazer tudo que a lei permite e tudo que a lei não proíbe; aquela só pode fazer o que a lei autorizar e, ainda assim, quando e como autoriza. Vale dizer, se a lei nada dispuser, não pode a Administração Pública agir, salvo situações excepcionais (grave perturbação da ordem, guerra).

3 conclusão

3.1. Ante o exposto, sugere-se que seja procedida a AUDIÊNCIA, nos termos do artigo 29, § 1º, da Lei Complementar nº 202/2000, ao Sr. Derly Massaud de Anunciação, ex-Secretário de Estado de Comunicação, CPF nº 130645500-63, Residente na Rua Frei Caneca, 46, Agronômica, Fpolis, CEP - 88025-320, para apresentação de justificativas, em observância ao princípio do contraditório e da ampla defesa, a respeito das irregularidades constantes do presente relatório, sujeitas à aplicação de multas, previstas na Lei Orgânica do Tribunal, face a realização de propagandas, sem caráter informativo, educativo ou de orientação social, como determina o § 1º do art. 37 da C.F e art. 180 e § 6º do art. 16, da C.E, item 2.1, deste relatório.

É o relatório.

DCE/ 3º Insp./Div.09, em 30/08/2006