Processo: REC 03/00068565

ESTADO DE SANTA CATARINA

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO

CONSULTORIA GERAL

Processo n°: REC-03/00068565

Origem: Prefeitura Municipal de Itaiópolis

RESPONSÁVEL: Reginaldo José Fernandes Luiz

Assunto: Recurso (Reexame - art. 80 da LC 202/2000) DEN-00/03622711

Parecer n° COG-677/06

DENÚNCIA. RECURSO DE REEXAME. FINANCEIRO. CONTABILIDADE PÚBLICA. CRÉDITOS ADICIONAIS. TRANSPOSIÇÃO. REMANEJAMENTO E TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS. AUTORIZAÇÃO NA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL. NECESSIDADE DE LEI ESPECÍFICA. APLICAÇÃO DE MULTAS. CANCELAMENTO DE MULTA. CONHECER E DAR PROVIMENTO PARCIAL.

Senhora Consultora,

1. RELATÓRIO

Tratam os autos de Recurso de Reexame n. REC-03/00068565, interposto pelo Sr. Reginaldo José Fernandes Luiz, ex-Prefeito Municipal de Itaiópolis, em face do Acórdão n. 0749/2002 (fls. 70/71), exarado no Processo n. DEN-00/03622711.

O citado processo DEN-00/03622711, é relativo à denúncia de irregularidades praticadas na Prefeitura Municipal de Itaiópolis, no exercício de 1999, empreendida por esta Corte de Contas, através de sua Diretoria de Auditorias Especiais - DEA.

A DEA elaborou o Parecer de Admissibilidade n. 107/00 (fls. 15/16), no qual concluiu por sugerir ao Tribunal Pleno que conheça da denúncia por atender aos requisitos legais previstos na Lei Complementar n. 202/00 e no Regimento Interno. O Ministério Público junto ao TC, também, sugeriu por recomendar o exame da denúncia pelo Eg. Tribunal Pleno (Parecer MPTC n. 1480/2000, fl. 18/19).

Após os procedimentos legais, os autos foram encaminhados ao Relator Conselheiro Antero Nercolini, que se manifestou no sentido de acolher a denúncia (fls. 20/21) e submeter ao Tribunal Pleno que adote sua decisão, determinando à Diretoria de Auditorias Especiais - DEA, que proceda às auditorias junto a Prefeitura Municipal de Itaiópolis. No mesmo norte, foi a Decisão n. 3280/2000 do Tribunal Pleno (fl. 22), que conheceu da denúncia por preencher os requisitos e formalidades preconizadas nos arts. 120 e 121 do Regimento Interno do TCE/SC.

Empreendida a auditoria in loco pela DEA (em atenção a Decisão n. 3280/2000), foi elaborado o Relatório Preliminar n. 76/2001 (fls. 23/32), no qual concluiu por sugerir ao Conselheiro Relator a audiência do responsável, o Sr. Reginaldo José Fernandes Luiz. Acolhida a sugestão (fl. 34/35), o Relator Conselheiro Antero Nercolini determinou à DEA que procedesse a realização da audiência do responsável.

Devidamente notificado (fl. 38), o ex-Prefeito Municipal de Itaiópolis, o Sr. Reginaldo José Fernandes Luiz, compareceu aos autos, apresentando suas razões e juntando os documentos que entendeu necessários (fl. 43/51).

Em seqüência, os autos foram reexaminados pela DEA que elaborou o Parecer n 048/2002 (fl. 53/61). As conclusões esboçadas pelo Corpo Instrutivo foram acolhidas pelo Ministério Público, em seu Parecer MPTC n 1584/2002 (fl. 63/64). Após os trâmites legais, os autos foram encaminhados ao Relator do feito, o Sr. Conselheiro José Carlos Pacheco, que manifestou-se no acolhimento do Parecer emitido pela DEA (fls. 65/69).

Na Sessão Ordinária de 16/09/2002, o Processo n. DEN-00/03622711 foi levado à apreciação do Tribunal Pleno, sendo prolatado o Acórdão n. 0749/2002 (fls. 70/71), que acolheu na íntegra o voto do Relator, vejamos:

"VISTOS, relatados e discutidos estes autos, relativos à denúncia de irregularidades praticadas na Prefeitura Municipal de Itaiópolis no exercício de 1999.

Considerando que foi efetuada a audiência do Responsável, conforme consta na f. 37 dos presentes autos;

Considerando que as justificativas e documentos apresentados são insuficientes para elidir irregularidades apontadas pelo Órgão Instrutivo, constantes do Parecer DEA n. 048/2002;

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição do Estado e no art. 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:

6.1. Aplicar ao Sr. Reginaldo José Fernandes Luiz - ex-Prefeito Municipal de Itaiópolis, com fundamento nos arts. 70, inc. II, da Lei Complementar n. 202/00 e 109, inc. II, c/c o 307, inc. V, do Regimento Interno instituído pela Resolução n. TC-06/2001, as multas abaixo discriminadas, com base nos limites previstos no art. 239, inc. III, do Regimento Interno (Resolução n. TC-11/1991) vigente à época da ocorrência das irregularidades, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado das multas cominadas, ou interpor recurso na forma da lei, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000:

6.1.1. R$ 500,00 (quinhentos reais), em face da realização de despesas excedentes aos créditos orçamentários ou adicionais autorizados, ferindo os preceitos contidos nos arts. 167, II, da Constituição Federal, 7º, 40 e 42 e 59 c/c 75, I, 78 e 81 da Lei Federal n. 4.320/64 e 132, II, da Lei Orgânica Municipal (item 1.2 do Parecer DEA);

6.1.2. R$ 500,00 (quinhentos reais), em face da abertura de créditos suplementares sem prévia autorização legislativa, ferindo os preceitos contidos nos arts. 167, II, da Carta Federal, 7º, 40 e 42 e 59 c/c 75, I, 78 e 81 da Lei Federal n. 4.320/64 e 132, V, da Lei Orgânica Municipal (item 1.3 do Parecer DEA);

6.1.3. R$ 500,00 (quinhentos reais), em razão da transposição, remanejamento ou transferência de recursos de uma categoria de programação para outra, ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa, ferindo os preceitos contidos nos arts. 167, II, da Carta Federal, 7º, 40 e 42 e 59 c/c 75, I, 78 e 81 da Lei Federal n. 4.320/64 e 132, VI, da Lei Orgânica Municipal (item 1.4 do Parecer DEA).

6.2. Dar ciência deste Acórdão, bem como do Parecer e Voto que o fundamentam, aos Denunciantes e ao Denunciado - Sr. Reginaldo José Fernandes Luiz - ex-Prefeito Municipal de Itaiópolis".

Visando à modificação do Acórdão supra transcrito, o Sr. Reginaldo José Fernandes Luiz interpôs o presente Recurso de Reexame.

É o relatório.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1 DA ADMISSIBILIDADE

Considerando que o Processo n. DEN-00/03622711, consiste em denúncia de irregularidades (fiscalização de atos e contratos) praticadas na Prefeitura Municipal de Itaiópolis, no exercício de 1999, tem-se que o Sr. Reginaldo José Fernandes Luiz utilizou da espécie recursal adequada, em consonância com o artigo 79 da Lei Complementar n. 202/2000.

Procedendo-se ao exame do recurso, verifica-se que os pressupostos legais e regimentais no tocante à legitimidade foram atendidos, uma vez que o mesmo foi interposto pelo responsável.

, observa-se que o Recorrente interpôs o recurso dentro do prazo legal, tendo em vista que o Acórdão recorrido foi publicado no Diário Oficial do Estado n. 17.045, de 02/12/2002, e o recurso foi protocolado em 02/01/2003.

observou o prazo para interposição do recurso,

2.2 MÉRITO

Inicialmente, cumpre transcrever trechos do Parecer COG n. 050/03, emitido na consulta - CON 02/04993296, formulada pela Prefeitura Municipal de Concórdia. Em decisão n. 442/03, de 10/03/2003, publicada no Diário Oficial do Estado n. 17.168, de 05/06/2003, tendo como Relator o Conselheiro José Carlos Pacheco, este Egrégio Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina deliberou a respeito da CON 02/04993296, aprovando, ao final, o Prejulgado n. 1312.

O referido Parecer COG n. 050/03, trata de assuntos ligados à créditos suplementares e especiais, transposição, remanejamento ou transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, ou seja, exatamente, sobre o mesmo tema ora em debate no REC-03/00068565. Dessarte, em vista da importância da fundamentação encontradiça no Parecer COG n. 050/03, impende a nós, transcrever alguns de seus trechos, senão vejamos:

"O consulente solicita parecer sobre suplementação de dotação orçamentária, inclusive mediante autorização na lei orçamentária anual.

A suplementação de dotações orçamentárias é uma das classificações dos créditos adicionais, que vem tratado na Lei nº 4.320/64, arts. 40 a 46:

"Art. 40. São créditos adicionais as autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei do Orçamento.

Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:

I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;

II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica;

III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.

Art. 42. Os créditos suplementares especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo.

Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer à despesa e será precedida de exposição justificativa.

§ 1º. Consideram-se recursos, para o fim deste artigo, desde que não comprometidos:

I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;

II - os provenientes de excesso de arrecadação;

III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais autorizados em lei; e

IV - o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao Poder Executivo realizá-las.

§ 2º. Entende-se por superávit financeiro a diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações de crédito a eles vinculadas.

§ 3º. Entende-se por excesso de arrecadação, para os fins deste artigo, o saldo positivo das diferenças, acumuladas mês a mês, entre a arrecadação prevista e a realizada considerando-se, ainda, a tendência do exercício.

§ 4º. Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de excesso de arrecadação, deduzir-se-á importância dos créditos extraordinários abertos no exercício.

Art. 44. Os créditos extraordinários serão abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo.

Art. 45. Os créditos adicionais terão vigência adstrita ao exercício financeiro em que forem abertos, salvo expressa disposição legal em contrário, quanto aos especiais e extraordinários.

Art. 46. O ato que abrir crédito adicional indicará a importância, a espécie do mesmo e a classificação da despesa, até onde for possível".

O primeiro questionamento do consulente é sobre a possibilidade de suplementação de dotação orçamentária por decreto e o segundo questionamento é, caso a resposta for negativa, qual o amparo legal do impedimento.

De acordo com o art. 42, da Lei 4.320/64, os créditos suplementares são autorizados por lei e abertos por decreto. Aliado à clareza deste artigo, este Tribunal de Contas deliberou na Decisão nº 1683/2002, de 31/07/2002, CON 0102253234, publicada no Diário Oficial do Estado nº 17.001, de 27/09/2002, tendo como Relator o Conselheiro Luiz Roberto Herbst, o seguinte:

"Os créditos suplementares e especiais necessitam de autorização legislativa através de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, devendo a abertura se dar através de decreto do Executivo, mediante prévia exposição justificativa e indicação da origem dos recursos correspondentes".

O terceiro questionamento do consulente, é quanto à hipótese da lei orçamentária anual prever o remanejamento, a transferência ou a transposição de recursos. Essas expressões são encontradas no art. 167, VI, da CF:

"Art. 167. São vedados:

(...)

VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa";

A regra constitucional veda a alocação de recursos salvo prévia autorização legislativa. Resta saber se esta autorização legislativa a que se refere o art. 167, VI, pode ser concedida através da lei orçamentária anual.

Esclarecedores são os comentários de Uadi Lammêgo Bulos ao artigo supra citado:

"As três espécies arroladas no inciso - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos - lograram mais maleabilidade. Contudo, dever-se-á observar a prévia autorização legislativa se for de uma categoria de despesa para outra ou de um órgão para outro, e não de uma dotação para outra. Compreenda-se como categoria a classificação que distingue receitas e despesas entre correntes e de capital".¹

O que se percebe é que as regras contábeis do art. 167, VI, da CF, são diferentes das elencadas nos artigos 40 a 46 da Lei nº 4.320/64. Este é também o entendimento de J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis:

"Necessário observar que essas anulações não têm a mesma conotação e conceitos de remanejamentos, transposições e transferências de que trata o inciso VI, do art. 167, da Constituição do Brasil por terem objetivos completamente diferentes, ainda que possam ter como característica comum a realocação de recursos orçamentários."

Segundo se depreende dos autores supra citados, há uma diferença, ainda que sensível, entre as suplementações orçamentárias e os remanejamentos, transposições e transferências de recursos. A primeira de caráter operacional e administrativo, visa cumprir a totalidade do orçamento apenas promovendo realocações de recursos orçamentários de acordo com a política de governo, enquanto que a segunda interfere na própria política de governo, ainda que utilize o instituto das suplementações para a sua operacionalização. Nestes casos, não há como considerar autorização genérica para alterações orçamentárias substanciais no decorrer da sua execução, situação esta resguardada pelo princípio da anualidade/anterioridade determinado pelo art. 35, § 2º, III, do ADCT/CF.

Ainda no que se refere a transposição, remanejamento e transferência de recursos, a que se refere o art. 167, VI, CF, José Cretella Júnior, comenta:

"Dois aspectos diferentes devem ser considerados nesta regra jurídica constitucional: o primeiro, que acentua ser possível apenas mediante lei, a transposição, remanejamento ou transferência de recursos de uma categoria de programação para outra, o que é obvio, pois a distribuição de recursos constante da lei orçamentária em dotações específicas para determinadas unidades, já que foi feita por lei, só por lei pode ser alterada, de acordo com o princípio do paralelismo das formas; o segundo, que mostra estar implícita, na regra, a autorização para que, durante a vigência da lei orçamentária, que valide para dado exercício financeiro, possa esta ser alterada. Permite-se, desse modo, sempre por lei, que se proceda à adequação do orçamento a imprevistos que ocorram no decurso do exercício, não obstante a regra tradicional e rígida que determina a votação do orçamento no decorrer de um exercício para ser executado no subseqüente".

A lei não visa enrijecer a execução orçamentária ao que foi previsto no exercício anterior, justamente pelo fato do legislador saber que durante o transcorrer do exercício poderão ocorrer situações as quais demandariam alterações na execução orçamentária, por conta de imprevistos ocorridos, sem, contudo, alterar a política governamental. É neste sentido que a Lei nº 4.320/64, arts. 40 a 46 disciplinam a abertura de créditos adicionais no decorrer da lei orçamentária e no caso específico dos suplementares e especiais, com prévia autorização legislativa. Esta autorização legislativa, no entanto, pode ser dada na lei orçamentária anual, conforme autoriza o art. 165, § 8º, da CF e art. 7º, I, da Lei nº 4.320/64:

"Art. 165. (...)

(...)

§ 8º. A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação de despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei".

"Art. 7º. A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para:

I - abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas as disposições do artigo 43";

Em comentário aos artigos supra citados, J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis, esclarecem:

"Entretanto, a fim de evitar burocracias, a Lei 4.320, no seu art. 7º, I, e a Constituição do Brasil, pelo art. 165, § 8º, autorizam a inclusão, na lei de orçamento, de dispositivo que permite ao Executivo abrir créditos suplementares até determinado limite. Assim sendo, somente o Executivo tem competência legal para abrir créditos suplementares, através de decretos, sem, entretanto, ouvir necessariamente o Legislativo, uma vez que a competente autorização já lhe é dada em lei específica ou na própria lei de orçamento.

Ocorre, no entanto, que o limite fixado para a abertura dos créditos suplementares pode esgotar-se. Neste caso, então, o Executivo terá necessidade de pedir nova autorização ao Legislativo, ou tantas autorizações quantas forem necessárias para abertura de novos créditos suplementares.

Em síntese, a autorização concedida na lei de orçamento, para a abertura dos créditos suplementares, é válida até o limite fixado naquele instrumento, conforme o disposto no art. 7º, inciso I, desta lei".

⁴

As disposições transcritas deixam claro que a autorização para a abertura de créditos suplementares na lei orçamentária deve contar com limitador em sua importância, mas este dispositivo não é aplicável à transposição, ao remanejamento e à transferência, de que trata o art. 167, VI, da CF, por ausência de autorização legal neste sentido, diferentemente do que ocorre com a abertura de créditos adicionais, cuja autorização vem expressa no art. 165, § 8º, da CF e art. 7º, I, da Lei nº 4.320/64.

A autorização para abertura de créditos adicionais também não é aplicável às suplementações cujos recursos sejam resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias, visto que, caso houvesse autorização na lei orçamentária neste sentido seria a negação da competência do Poder Legislativo, ainda que parcialmente. Ao mesmo tempo que o Legislativo aprova lei com a previsão orçamentária, diz que, por exemplo, um terço, poderá ser modificado pelo Executivo, sem que fato superveniente venha ocorrer. Este não é o sentido da norma.

A verificação do superávit financeiro apurado no balanço patrimonial do exercício anterior, em regra, somente poderá ser apurado no final do exercício, quando a lei orçamentária já tiver sido votada. O excesso de arrecadação também é fator imprevisível na elaboração da peça orçamentária, pois depende de fatores inerentes à sua execução.

Não ocorrendo os fatos supervenientes elencados nos incisos I, II e III (somente para as operações de crédito), do § 1º, do art. 43, da Lei 4.320/64, cabe ao Poder Executivo solicitar a abertura de créditos adicionais mediante suplementação, somente por meio de processo legislativo regular.

Em resumo e respondendo conclusivamente ao consulente, os créditos suplementares e especiais necessitam de autorização legislativa através de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, devendo a abertura se dar através de decreto do Executivo, mediante prévia exposição justificativa e indicação da origem dos recursos correspondentes. Podendo haver autorização na lei orçamentária anual, conforme art. 165, § 8º, da Constituição Federal e art. 7º, I, da Lei nº 4.320/64 somente para as hipóteses de superávit financeiro do exercício anterior, excesso de arrecadação e operações de crédito, sendo irregulares as autorizações na lei orçamentária anual para as suplementações cujos recursos sejam resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias, de que trata o art. 43, III, da Lei nº 4.320/64.

A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, de que trata o art. 167, VI, da Constituição Federal, devem ocorrer mediante prévia autorização legislativa específica, sendo incabível previsão neste sentido na lei orçamentária anual".

2.2.1. -

Realização de despesas excedentes aos créditos orçamentários ou adicionais autorizados, violando os preceitos contidos nos arts. 167, II, da Constituição Federal, 7º, 40 e 42 e 59 c/c 75, I, 78 e 81 da Lei Federal n. 4.320/64 e 132, II, da Lei Orgânica Municipal (item 6.1.1. da decisão recorrida)

Alega o Recorrente, às fls. 03/04 do

, que:

"A multa imposta pelo Tribunal, deve-se a indicação pelos Analista da DEA da REALIZAÇÃO DE DESPESAS EXCEDENTES AOS CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS OU ADICIONAIS AUTORIZADOS. (...)

Conforme pode-se observar na execução orçamentária de 1999, houve ECONOMIA ORÇAMENTÁRIA, portanto, afastando-se completamente a restrição de que houve a realização de despesas excedentes aos créditos orçamentários ou adicionais autorizados. (...)

Desta forma, é cristalino afirmar que o Município não infringiu o artigo 167, II da CF, tampouco os ditames da Lei nº 4.320/64, pois na Execução Orçamentária, na forma ditada pela Lei do Orçamento, apresentou-se no exercício de 1999, com sobra de dotações orçamentárias, ou seja, foi autorizada a realização de despesas, no entanto, não foi empenhado, ao contrário da decisão do Tribunal, com base no Parecer Técnico, quando afirmou que houve REALIZAÇÃO DE DESPESAS EXCEDENTES AOS CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS OU ADICIONAIS AUTORIZADOS"

Preliminarmente, cumpre ter em vista, que a multa aplicada no item 6.1.1. da decisão recorrida deve ser sopesada, haja vista, que o Recorrente cumpriu a percentagem de 25% prevista no art. 120, § 8º, inciso I da Constituição Estadual do Estado de Santa Catarina. Ou seja, não há que se falar em realização de despesas excedentes aos créditos orçamentários ou adicionais autorizados, violando os preceitos contidos nos arts. 167, II, da Constituição Federal.

Tal fato está demonstrado no Relatório n. 48/02, à fl. 57, elaborado pelo corpo técnico. Senão vejamos:

"Em conseqüência, seguindo a cátedra exposta, o Poder Executivo de Itaiópolis, com fulcro em autorização contida no orçamento, poderia abrir créditos suplementares até o limite de 25% (vinte e cinco por cento) do montante orçado, atingindo, em espécie, R$ 2.085.000,00.

Na execução do orçamento daquele exercício, conforme demonstra o Comparativo da Despesa Autorizada com a Empenhada, constata-se que o poder público efetuou a abertura de créditos da ordem de R$ 2.115.987,74, utilizando recursos da anulação de dotações preexistentes. Destes, R$ 1.963.987,74 correspondem a créditos suplementares e R$ 152.000,00, a especiais.

Na prática, portanto, apesar de possuir autorização (indevida) para abertura de créditos suplementares, da ordem de 50% (cinqüenta por cento) do montante orçado, quando, no máximo, poderia abrir 25% (vinte e cinco por cento), a Prefeitura realizou alterações atingindo 23.55% (vinte e três ponto cinqüenta e cinco por cento) do montante orçado, estando abaixo de ambos.

Cabe, todavia, admoestação por parte desta Corte de Contas, na forma de sanção pecuniária, pela inclusão de dispositivo, em lei orçamentária municipal, colidente com princípio contido na Constituição do Estado"

(g.n.)

verbis

"Art. 120 – O plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais, estruturados em Programas Governamentais, serão estabelecidos em leis de iniciativa do Poder Executivo, precedidas da realização do Congresso Estadual do Planejamento Participativo, de acordo com o disposto em Lei Complementar.

§ 8º - A lei orçamentaria não poderá conter matéria estranha a previsão da receita e a fixação da despesa, exceto para autorizar:.

I - a abertura de créditos suplementares, até o limite de um quarto do montante das respectivas dotações orçamentárias;".

(g.n.)

Tendo em vista as considerações acima enunciadas, pode-se dizer, também, que não foi violado o art. 167, inciso II da Constituição Federal de 1988, in verbis:

"Art. 167. São vedados:

I - (...);

II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais";

No mesmo sentido do art. 167, inciso II da CF/88, dispõe o art. 59 da Lei n. 4.320/64, vejamos:

"Art. 59 - O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos".

Assim, constata-se, conforme os artigos acima transcritos, que o ordenamento jurídico brasileiro veda empenhos que excedam o limite do crédito autorizado; o que não permite concluir, que não poderão ser feitos tantos quantos forem necessários. Somente o seu somatório não poderá ultrapassar o montante da dotação.

Ademais, não há nos autos qualquer menção à despesas ou obrigações pelos quais se ultrapassou o limite orçamentário da rubrica.

Destarte, tendo em vista os apontamentos expostos acima, sugere-se ao N. Relator, cancelar a multa constante no item 6.1.1. da decisão recorrida.

2.2.2. - Abertura de créditos suplementares, sem prévia autorização legislativa, ferindo os preceitos contidos nos arts. 167, V, da Carta Federal, 7º, 40 e 42 e 59 c/c 75, I, 78 e 81 da Lei Federal n. 4.320/64 e 132, V, da Lei Orgânica Municipal (item 6.1.2. da decisão recorrida).

Alega o Recorrente, à fl. 05 do

, que:

"A presente restrição esta relacionada a ausência de LEI ESPECÍFICA para a ABERTURA DE CRÉDITOS SUPLEMENTARES.

Do quadro apresentado às fls. 3 e 4 do Parecer nº 048/02, pode-se resumir da seguinte forma:

- as autorizações para a abertura de crédito especial e o reconhecimento de despesas de exercícios anteriores, foram procedidas pelas Leis específicas nºs 06/99, 10/99, 15/99, 17/99, 22/99 e 26/99;

- as demais alterações estão relacionadas a transposições de dotações, autorizadas pela Lei do Orçamento, quando definiu o percentual de 50%, entretanto, o Poder Executivo considerou o percentual de 25% ditado pela Constituição, e procedeu a alteração na ordem 23,55%, portanto, abaixo dos dois dispositivos.

Visto que a presente restrição, também consta do item 6.1.3. do Acórdão n. 0749/2002, o que entendemos haver duplicidade de penalidades para o mesmo fato gerador, reiteramos os mesmos argumentos para o presente item, já que as suplementações para abertura de crédito especial e para o reconhecimento de despesas de exercícios anteriores, estavam respaldadas em Leis Específicas"

Primeiramente, cumpre ter em vista, que as autorizações para a abertura de crédito adicionais (suplementar), necessitam de autorização legislativa através de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, devendo a abertura se dar através de decreto do Executivo, mediante prévia exposição justificativa e indicação da origem dos recursos correspondentes.

Há, ainda, que ser observado que pode haver autorização na Lei Orçamentária Anual, conforme art. 165, § 8º, da Constituição Federal e art. 7º, I, da Lei nº 4.320/64, somente para as hipóteses de superávit financeiro do exercício anterior, excesso de arrecadação e operações de crédito, sendo irregulares as autorizações na Lei Orçamentária Anual para as suplementações cujos recursos sejam resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias, de que trata o art. 43, III, da Lei n. 4.320/64.

Nota-se, que os Decretos n. 43/99 e 50/99 (fls. 04/05) da Prefeitura Municipal de Itaiópolis, possuem como embasamento legal, a Lei Orçamentária Anual - Lei Municipal n. 35/98; e não, como quer o Recorrente, em Leis específicas nºs 06/99, 10/99, 15/99, 17/99, 22/99 e 26/99. Este fato, está comprovado à fl. 57 dos autos, que demonstra que a autorização legal para abertura de crédito suplementar (Decretos n. 43/99 e 50/99), possuem como embasamento legal, a Lei Orçamentária Anual.

Destarte, em que pese o Recorrente alegar, que "as autorizações para a abertura de crédito especial e o reconhecimento de despesas de exercícios anteriores, foram procedidas pelas Leis específicas nºs 06/99, 10/99, 15/99, 17/99, 22/99 e 26/99", na verdade, o que foi constatado nos autos, é que as autorizações para a abertura de crédito suplementar foram feitas com base em dispositivo genérico, previsto na Lei do Orçamento, violando, assim, o art. 167, inciso V, da Constituição Federal de 1988.

E como a abertura de crédito suplementar (Decretos n. 43/99 e 50/99) efetuada pelo Recorrente, são resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias (fls. 04/05), mister a existência de lei específica e de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, mediante prévia exposição justificativa e indicação da origem dos recursos correspondentes.

Nesse sentido, dispõem os Prejulgados 1312, 0670 e 1187 desta Eg. Corte de Contas, in verbis:

PREJULGADO 1312

"Os créditos suplementares e especiais necessitam de autorização legislativa através de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, devendo a abertura se dar através de decreto do Executivo, mediante prévia exposição justificativa e indicação da origem dos recursos correspondentes. Pode haver autorização na Lei Orçamentária Anual, conforme arts. 165, §8º, da Constituição Federal e 7º, I, da Lei nº 4.320/64, somente para as hipóteses de superávit financeiro do exercício anterior, excesso de arrecadação e operações de crédito, sendo irregulares as autorizações na Lei Orçamentária Anual para as suplementações cujos recursos sejam resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias, de que trata o art. 43, III, da Lei nº 4.320/64.

Processo: CON-02/04993296; Parecer: COG-050/03; Decisão: 442/2003; Origem: Prefeitura Municipal de Concórdia; Relator: Conselheiro José Carlos Pacheco; Data da Sessão:10/03/2003; Data do Diário Oficial: 05/06/2003."

(g.n)

PREJULGADO 0670

"É legítima a abertura de créditos suplementares através de decreto do executivo, desde que a lei orçamentária contenha autorização para tal.

A anulação de dotações orçamentárias com o objetivo de suplementar outras insuficientemente dotadas, deve ser sempre precedida de autorização legislativa específica.

Processo: CON-TC0449500/80; Parecer: COG-147/99; Origem: Prefeitura Municipal de Urussanga; Relator: Auditor José Carlos Pacheco; Data da Sessão: 17/05/1999."

(g.n)

PREJULGADO 1187

Processo: CON-01/02253234; Parecer: COG-344/02; Decisão: 1683/2002; Origem: Câmara Municipal de Dionísio Cerqueira; Relator: Conselheiro Luiz Roberto Herbst; Data da Sessão: 31/07/2002; Data do Diário Oficial: 27/09/2002."

(g.n)

2.2.3. - Transposição, remanejamento ou transferência de recursos de uma categoria de programação para outra, ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa, ferindo os preceitos contidos nos arts. 167, VI, da Carta Federal, 7º, 40 e 42 e 59 c/c 75, I, 78 e 81 da Lei Federal n. 4.320/64 e 132, VI, da Lei Orgânica Municipal (item 6.1.3. da decisão recorrida)

Alega o Recorrente, às fls. 05/07 do

, que:

"O que reside na presente restrição, no entender do Corpo Técnico, é a situação de constar na Lei do Orçamento autorização para o Poder Executivo, através de Decreto proceder à abertura de Créditos Adicionais Suplementares, quando no seu entender, deveria ser por LEI ESPECÍFICA.

Em consonância com o art. 165, § 8º da Constituição Federal e o art. 7º, I da Lei Federal nº 4.320/64, e adotando-se os ensinamentos do Mestre João Angélico, o Município na sua Lei do Orçamento, inseriu tal dispositivo autorizando o Poder Executivo a proceder a transposição/remanejamento de dotações até determinado limite, que na sua execução ficou em 23,55%, portanto, abaixo do percentual máximo de 25% estabelecido na legislação vigente. (...)

Desta forma, a restrição apontada como 'sem prévia autorização legislativa', não se coaduna com o estabelecido na Constituição Federal, na Lei Federal nº 4.320/64 e, por último, na Lei do Orçamento, que autorizou referidas suplementações". (...)

Inicialmente, cumpre ter em vista, que a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, de que trata o art. 167, VI, da Constituição Federal, devem ocorrer mediante prévia autorização legislativa específica, sendo incabível previsão neste sentido na Lei Orçamentária Anual.

Há, ainda, que ser observado que a anulação de dotações orçamentárias com o objetivo de suplementar outras insuficientemente dotadas, deve ser sempre precedida de autorização legislativa específica.

Nota-se, que os Decretos n. 43/99 e 50/99 (fls. 04/05) da Prefeitura Municipal de Itaiópolis, utilizaram-se de anulações de dotações orçamentárias com o objetivo de suplementar outras insuficientemente dotadas, mediante autorização genérica na Lei Orçamentária Anual - Lei Municipal n. 35/98. Porém, impende ressaltar, que a presente restrição constitui bis in idem em relação a apontada no item 2.2.2. da decisão recorrida, já que, ambas restrições originam-se do mesmo suporte fático, ou seja, abertura de créditos suplementares, sem prévia autorização legislativa. Dessarte, a presente restrição, como a anterior, deve ser tratada como uma única restrição.

Assim, tendo em vista os apontamentos expostos acima, sugere-se ao N. Relator, cancelar a multa constante no item 6.1.3. da decisão recorrida.

3. CONCLUSÃO

Ante ao exposto, sugere-se ao Relator que em seu voto propugne ao Egrégio Plenário que:

1) Conhecer do Recurso de Reexame proposto nos termos do art. 80 da Lei Complementar n. 202/2000, contra o Acórdão n. 0749/2002, na sessão ordinária do dia 16 de setembro de 2002, no processo DEN-00/03622711, e, no mérito, dar-lhe provimento parcial, para:

1.1) cancelar as multas constantes nos itens 6.1.1. e 6.1.3. da decisão recorrida;

1.2) manter os demais itens da Decisão recorrida;

2) Dar ciência deste acórdão, do relatório e do voto do Relator que o fundamentam, bem como deste Parecer COG ao Sr. Reginaldo José Fernandes Luiz, ao Município de Itaiópolis, aos denunciantes e ao Promotor de Justiça, Dr. Pedro R. Decomoin (fl. 7).

É o parecer.

À consideração superior.

COG, em 21 de novembro de 2006.

MURILO RIBEIRO DE FREITAS

Auditor Fiscal de Controle Externo

De Acordo. Em ____/____/____

HAMILTON HOBUS HOEMKE

Coordenador de Recursos

À consideração do Exmo. sr. conselheiro wilson rogério wan-dall, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.

COG, em de de 2006.

MARCELO BROGNOLI DA COSTA

Consultor Geral em exercício

¹ BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição Federal anotada. 4. ed. rev. e atual. até a Emenda Constitucional n. 35/2001 - São Paulo: Saraiva, 2002, p. 1132.

² MACHADO JR., J. Teixeira. e Heraldo da Costa Reis. A lei 4.320 comentada. 30. ed. rev. atual. Rio de Janeiro, IBAM, 2000/2001, p. 110.

³ CRETELLA JR., José. Comentários à Constituição Brasileira de 1988. - Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1993, p. 3821.

⁴ MACHADO JR., J. Teixeira. e Heraldo da Costa Reis. A lei 4.320 comentada .... op. cit., p. 107.

Processo n°:	REC-03/00068565
Origem:	Prefeitura Municipal de Itaiópolis
RESPONSÁVEL:	Reginaldo José Fernandes Luiz
Assunto:	Recurso (Reexame - art. 80 da LC 202/2000) DEN-00/03622711
Parecer n°	COG-677/06