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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
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| Processo n°: |
CON - 01/02036560 |
| Origem: |
FEDERAÇÃO CATARINENSE DE MUNICÍPIOS - FECAM |
| Interessado: |
Alcides Mantovani |
| Assunto: |
Consulta |
| Parecer n° |
COG-080/07 |
Consulta. Financeiro. Orçamentário. Fundos Municipais. Contabilização.
Nos termos do §3º do art. 105 do Regimento Interno desta Corte de Contas, remeter ao Consulente cópia do Parecer APRE nº 015/03 e do Prejulgado n. 1411 (originário do Processo n. CON- 01/02051011), que reza os seguintes termos:
"Ao Município assiste competência para instituir fundos especiais mediante prévia autorização legislativa (arts. 18 e 167, XI, da Constituição Federal), bem como extingui-los.
Os fundos especiais não são considerados entidades públicas descentralizadas por não possuírem personalidade jurídica própria. Devem ser organizados com orçamentos próprios, integrados à Lei Orçamentária Anual (art. 165, §5º, I, da Constituição Federal) e, em decorrência, exercerem autonomia financeira e orçamentária, realizando os seus registros contábeis e a sua execução orçamentária (art. 71 da Lei Federal n. 4.320/64). Sujeitam-se à prestação de contas de gestão junto ao órgão ou entidade a que são vinculados, ao controle interno e ao controle externo.
Excepcionalmente, para os fundos especiais que realizam operações de menor complexidade e que possuam movimentação de recursos financeiros e orçamentários em montante não elevado, a critério do titular do órgão ou entidade ao qual seja vinculado, e desde que inexista dispositivo legal ou regulamentar em contrário no âmbito municipal (art. 74 da Lei Federal nº 4.320/64), pode-se admitir que integrem o orçamento fiscal do Ente, na condição de unidades orçamentárias. Neste caso, a execução orçamentária e movimentação financeira desses fundos serão realizadas diretamente pelos órgãos ou entidades aos quais são vinculados.
Qualquer que seja a sua forma de estruturação, os fundos devem manter controles orçamentários, contábeis e extra-contábeis, de modo a permitir a verificação da comprovação da origem dos recursos recebidos e de sua aplicação nas finalidades previstas em lei, a cargo dos órgãos e entidades repassadores dos recursos, do controle interno, do controle externo, e até mesmo pela sociedade civil.
Para o fundo que detenha autonomia financeira e orçamentária, a transferência de recursos financeiros pelo órgão ou entidade (secretaria, autarquia, fundação) a que estiver vinculado se dá por meio das contas denominadas "Transferências Financeiras Concedidas", integrantes das "Contas de Interferências" do Passivo Financeiro, pelo fluxo extra-orçamentário, nos termos da Portaria Interministerial nº 163/01 e da Portaria nº 339/01-STN/MF. Neste caso, o registro do recebimento dos recursos financeiros pelo fundo far-se-á nas contas de "Transferências Financeiras Recebidas", integrantes das "Contas de Interferência" do Ativo Financeiro. A aplicação desses recursos pelo fundo se fará mediante empenhamento, no fluxo orçamentário."
Senhor Consultor,
Tratam os autos de consulta enviada pelo Presidente da Federação Catarinense dos Municípios (FECAM) em 2001, Sr. Alcides Mantovani, também à época Prefeito Municipal de Zortéa, onde requer posicionamento desta Corte de Contas sobre contabilização de fundos municipais.
Consta das fls. 02/03, a seguinte consulta:
"...
1. É correto encaminhar o planejamento para 2002, contemplando as receitas e despesas dos fundos dentro do orçamento geral da Unidade em que estão vinculados, adequando os sistemas de contabilidade de forma a permitir destacar nos balancetes e Balanço a movimentação financeira de cada fundo e até mesmo extrair da contabilidade central, balancetes e balanço de cada um dos fundos, permitindo assim que o Tribunal de Contas aprecie as contas dos seus gestores quando este não for o Prefeito?
2. Mantido o entendimento do Tribunal de que os fundos sejam operacionalizados como Entidades, com orçamento e contabilidade apartada, como se darão as Transferências Financeiras da Unidade Central para os fundos? Através de contas de resultado que representem as variações passivas e ativas financeiras correspondentes ou através de contas do grupo "Realizável"?
3. Sendo entendimento que as Transferências Financeiras se realizem por conta do Grupo "Realizável", como se dará o encerramento desta conta no Balanço do Fundo?
..."
3 - PRELIMINARES DE ADMISSIBILIDADE
A matéria consultada encontra guarida no inciso XII, do art. 59, da Constituição do Estado de Santa Catarina, bem como no inciso XV, do art. 1º da Lei Estadual Complementar 202/2000, dado que se trata de situação em tese e de interpretação de lei, sobre matéria de competência deste Tribunal.
O consulente, à época da formulação da consulta, encontrava-se na condição de Presidente da Federação Catarinense de Municípios (FECAM) e Prefeito Municipal de Zortéa, portanto, legitimado a encaminhar consultas de acordo com o disposto nos arts. 103, II e 104, III, do Regimento Interno desta Corte, o que permite, destarte, o conhecimento da peça indagatória pelo ínclito Plenário e o encaminhamento da resposta ao consulente.
Observa-se que a consulta não veio instruída com parecer da assessoria jurídica do órgão ou entidade consulente, conforme preceitua o art. 104, V, da Resolução nº TC-06/2001 (Regimento Interno do TCE/SC), contudo, o Tribunal Pleno poderá conhecer de consulta que não atenda a esta formalidade, conforme autoriza o parágrafo 2º, do artigo 105 do referido Regimento.
Em razão do teor da matéria ser estritamente contábil, gerando repercussão diretamente na área de atuação da Diretoria de Controle dos Municípios (DMU), a Consultoria Geral em 18 de fevereiro de 2002 encaminhou o parecer COG-056/02 solicitando orientação do órgão de controle.
Em razão da complexidade da matéria e de posicionamentos divergentes, somente em 13 de junho de 2006 foi juntada aos autos a informação nº 191/2006 da Diretoria de Controle dos Municípios (fls. 18/20), cuja lavra é do titular da 5ª Inspetoria do referido órgão, Sr. Rafael Antônio K. Reginatto. De acordo com Reginatto, a decisão nº 2501, de 30 de julho de 2003, responde integralmente aos questionamentos do consulente.
Alerta bem o parecerista da Diretoria de Controle dos Municípios - DMU quanto ao trâmite nesta Corte de Contas do processo CON - 06/00019250, onde o Tribunal de Contas do Estado é instado a se manifestar sobre fundos municipais.
Nesse processo o Dr. Marcelo Brognoli, no que tange ao assunto da consulta ora em estudo, assim se pronunciou no parecer COG-343/06, de 15 de agosto de 2006:
"O processo supra epigrafado, oriundo da Federação Catarinense de Municípios, traz à discussão desta Corte de Contas dois assuntos de grande repercussão e interesse das administrações públicas municipais.
O primeiro reporta aos procedimentos contábeis dos fundos, se deve constituir-se em uma unidade gestora com autonomia financeira e orçamentária ou, de forma diversa, uma unidade eminentemente contábil, integrada ao orçamento da Administração direta ou indireta, conforme o caso.
O segundo assunto, gerador de grande polêmica, centra-se na prestabilidade da reserva de contingência, mais especificamente se pode ela ser empregada nas alterações e adequações decorrentes de falha de previsão orçamentária, compreendendo-se tal ocorrência como riscos e eventos fiscais imprevistos.
Considerando o exame das preliminares de admissibilidade procedido no parecer COG-024/2006, da lavra do Auditor Fiscal de Controle Externo Hamilton Hobus Hoemke, passa-se ao exame de mérito, que se dará em tópicos distintos, para melhor didática.
Fundos Municipais - unidade orçamentária ou unidade gestora
Para bem centrar a questão posta na consulta em relação aos fundos municipais, necessário se faz transcrever as decisões 2501/2003 e 1471/2004, eis seus termos:
Decisão nº 2501, de 30/07/2003
6.2.1. Ao Município assiste competência para instituir fundos especiais mediante prévia autorização legislativa (arts. 18 e 167, XI, da Constituição Federal), bem como extingui-los;
6.2.2. Os fundos especiais não são considerados entidades públicas descentralizadas por não possuírem personalidade jurídica própria. Devem ser organizados com orçamentos próprios, integrados à Lei Orçamentária Anual (art. 165, §5º, I, da Constituição Federal) e, em decorrência, exercerem autonomia financeira e orçamentária, realizando os seus registros contábeis e a sua execução orçamentária (art. 71 da Lei Federal n. 4.320/64). Sujeitam-se à prestação de contas de gestão junto ao órgão ou entidade a que são vinculados, ao controle interno e ao controle externo;
6.2.3. Excepcionalmente, para os fundos especiais que realizam operações de menor complexidade e que possuam movimentação de recursos financeiros e orçamentários em montante não elevado, a critério do titular do órgão ou entidade ao qual seja vinculado, e desde que inexista dispositivo legal ou regulamentar em contrário no âmbito municipal (art. 74 da Lei Federal n. 4.320/64), pode-se admitir que integrem o orçamento fiscal do Ente, na condição de unidades orçamentárias. Neste caso, a execução orçamentária e movimentação financeira desses fundos serão realizadas diretamente pelos órgãos ou entidades aos quais são vinculados;
6.2.4. Qualquer que seja a sua forma de estruturação, os fundos devem manter controles orçamentários, contábeis e extra-contábeis, de modo a permitir a verificação da comprovação da origem dos recursos recebidos e de sua aplicação nas finalidades previstas em lei, a cargo dos órgãos e entidades repassadores dos recursos, do controle interno, do controle externo, e até mesmo pela sociedade civil;
6.2.5. Para o fundo que detenha autonomia financeira e orçamentária, a transferência de recursos financeiros pelo órgão ou entidade (secretaria, autarquia, fundação) a que estiver vinculado se dá por meio das contas denominadas "Transferências Financeiras Concedidas", integrantes das "Contas de Interferências" do Passivo Financeiro, pelo fluxo extra-orçamentário, nos termos da Portaria Interministerial n. 163/01 e da Portaria n. 339/01-STN/MF. Neste caso, o registro do recebimento dos recursos financeiros pelo fundo far-se-á nas contas de "Transferências Financeiras Recebidas", integrantes das "Contas de Interferência" do Ativo Financeiro. A aplicação desses recursos pelo fundo se fará mediante empenhamento, no fluxo orçamentário.
Decisão 1471, de 21/06/2004
6.2.1. Os municípios podem instituir fundos visando melhor atender às necessidades da comunidade local. Para alguns fundos, há discricionariedade do Poder Público Municipal em sua criação, enquanto outros têm suas instituições determinadas por lei de esfera superior (estadual ou federal), ou exigidas pelos entes, órgãos ou entidades repassadores de recursos aos municípios, através de convênios, programas, etc.;
6.2.2. Nos termos dos arts. 33 da Lei Federal n. 8.080/90 e 4º da Lei Federal n. 8.142/90 e do item III, 1, do Capítulo III, da Norma de Assistência à Saúde, - NOAS/SUS 01/2002, devem os Municípios manter em atividade os Fundos Municipais de Saúde, com orçamento e contabilidade próprios, no intuito de receberem recursos repassados através do Sistema Único de Saúde - SUS.
6.3. Dar ciência desta Decisão, do Relatório e Voto do Relator que a fundamentam, bem como do Parecer COG n. 152/2004, à Secretaria de Estado da Saúde.
A polêmica instalada decorre, como se vê, da posição manifestada na decisão nº 1471/2004, que afastou da autonomia municipal a opção de manter o fundo como unidade do orçamento fiscal do ente, estabelecendo em sua legislação os casos em que conformariam uma unidade gestora independente.
A necessidade de se constituir um fundo e realizar os registros específicos visa assegurar com mais clareza o quanto de recursos ingressou para aplicação em determinado fim, como e onde foram aplicados; esse o caso dos gastos com a saúde, com a infância e a adolescência e com a educação, dentre outros.
Gerir recursos por meio de um fundo permite maior transparência à gestão, pois todas as movimentações financeiras, todos os registros contábeis são mais facilmente executados e controlados já que se encontram restritos a uma conta e a um orçamento próprio, ainda que constituído como unidade orçamentária integrada ao orçamento geral do ente.
Teleologicamente, tanto uma unidade gestora descentralizada, quanto uma unidade orçamentária cumprem o propósito da transparência.
Sob essa ótica, portanto, não há diferença para a efetivação do controle, a eficiência deste é igualmente atingida pelos dois modos de constituição de um fundo, seja ele meramente contábil ou uma unidade gestora descentralizada.
Passando a examinar a relação custo benefício, a economicidade dos procedimentos, nitidamente se verifica a vantajosidade de um fundo meramente contábil, integrado ao orçamento geral do ente, posto que a execução orçamentária e a movimentação financeira são realizados diretamente pelos órgãos ou entidades aos quais se encontram vinculados.
Há que se destacar que a prerrogativa consignada na decisão 2501/2003, não opera no caso dos fundos que gerem recursos de Regimes Próprios de Previdência dos Servidores Públicos, pois esses, por força da Lei nº 9.717/1998 e da Portaria MPS 916/2003 devem se constituir em uma unidade contábil.
Para melhor compreensão dessa particularidade que afeta os fundos criados em razão de regime de previdência e os aspectos atinentes à contabilidade cita-se o entendimento da Dra. Diana Vaz de Lima, comentando o princípio da entidade:
O Princípio da Entidade afirma que o patrimônio deve revestir-se do atributo de autonomia em relação a todos os outros patrimônios existentes, pertencendo a uma entidade, no sentido de sujeito suscetível à aquisição de direitos e obrigações. A entidade poderá ser desde uma pessoa física até qualquer tipo de sociedade, instituição ou mesmo conjunto de pessoas, independentemente de sua finalidade, que pode ou não incluir o lucro.
A legislação previdenciária estabelece que fica facultada à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a constituição de fundos integrados de bens, direitos e ativos com finalidade previdenciária, com a existência de conta de fundo distinta da conta do Tesouro da unidade federativa (Lei 9.717/1998, art. 6º, inciso II). A EC 41/2003 inclui, no § 20 do art. 40 da Constituição Federal de 1988, a vedação da "existência de mais de um regime próprio de previdência social para os servidores titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora do respectivo regime em cada ente estatal, ressalvado o disposto no art. 142, § 3º, X".
Assim, objetivando atender a esses dispositivos legais, os RPPS podem ser constituídos sob a forma de fundo especial ou de autarquia ou fundação pública.
- Fundo especial - Constitui fundo especial o produto de receita especificada que por lei se vincula à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação. Assim, o fundo especial sempre é identificado a partir do orçamento, por meio de vinculação de receita à despesa, conforme desenho do Manual de Procedimentos das Receitas Públicas. O fundo especial somente será considerado uma entidade quando designação de agentes específicos para a gestão do fundo e prestação de contas específicas (art. 70 da Lei 4.320/1964). Para cumprir a exigência da legislação previdenciária, a entidade fundo especial deverá ser vinculada à unidade gestora do RPPS.
- Autarquia - É uma entidade administrativa autônoma, criada por lei, com personalidade jurídica de direito público, patrimônio próprio e atribuições estatais específicas para realizar os fins que a lei lhe atribuir.
- Fundação Pública - É uma entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, com autonomia administrativa, patrimônio próprio, e funcionamento custeado basicamente por recursos do Poder Público, ainda que sob forma de prestação de serviços, criada por lei para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público.
Outra norma que exige para os fundos do regime próprio de previdência dos servidores públicos a escrituração contábil específica é a Orientação Normativa nº 03, de 12 de agosto de 2004, da Secretaria de Previdência Social, eis seus termos:
SEÇÃO III
DA SEPARAÇÃO DA CONTA PREVIDENCIÁRIA
Art. 15. As disponibilidades de caixa do regime próprio, ainda que vinculadas a fundos específicos, devem ser depositadas em contas separadas das demais disponibilidades do ente federativo.
SEÇÃO IV
DA ESCRITURAÇÃO CONTÁBIL
Art. 16. O regime próprio deverá realizar escrituração contábil distinta da mantida pelo tesouro do ente federativo, inclusive quanto às rubricas destacadas no orçamento para pagamento de benefícios.
Pelo exposto, a exceção dos fundos de Regime Próprio de Previdência dos Servidores, os demais fundos, a critério do Município, podem funcionar como unidade orçamentária integrante do orçamento fiscal do ente.
..."
Em razão do parecer acima transcrito, achou-se melhor aguardar a manifestação do Tribunal Pleno, o que até a presente data não ocorreu. De qualquer sorte o encaminhamento do prejulgado nº 1411, conforme aduz a Diretoria de Controle dos Municípios (DMU), supre as indagações do consulente.
5 - CONCLUSÃO
Em consonância com o acima exposto e considerando:
- que o consulente está legitimado à subscrição de consultas para este Tribunal de Contas, nos termos dos incisos II, do art. 103, e III, do art. 104, do Regimento Interno desta Corte de Contas;
- que a consulta trata de situações em tese e de interpretação de lei, conforme determina o inciso XII, do art. 59, da Constituição do Estado de Santa Catarina, bem como o inciso XV, do art. 1º, da Lei Complementar Estadual 202/2000;
- que apesar de não vir instruída com parecer da assessoria jurídica do órgão ou entidade consulente, conforme preceitua o art. 104, V, da Resolução n. TC-06/2001 (Regimento Interno do TCE/SC), o Tribunal Pleno poderá conhecer de consulta que não atenda a esta formalidade, conforme autoriza o parágrafo 2º, do artigo 105 do referido Regimento.
Sugere-se ao Exma. Auditora Sabrina Nunes Iocken que submeta voto ao Egrégio Plenário sobre consulta formulada pelo Exmo. Presidente da Federação Catarinense dos Municípios (FECAM) em 2001, Sr. Alcides Mantovani, também à época Prefeito Municipal de Zortéa, nos termos deste parecer, que em síntese propõe:
1. Conhecer da consulta por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no Regimento Interno.
2. Responder a consulta nos seguintes termos:
2.1. Conhecer da presente Consulta por preencher os requisitos e formalidades preconizados no Regimento Interno deste Tribunal.
2.2. Nos termos do §3º do art. 105 do Regimento Interno desta Corte de Contas, remeter ao Consulente cópia do Parecer APRE nº 015/03 e do Prejulgado n. 1411 (originário do Processo n. CON- 01/02051011), que reza os seguintes termos:
"Ao Município assiste competência para instituir fundos especiais mediante prévia autorização legislativa (arts. 18 e 167, XI, da Constituição Federal), bem como extingui-los.
Os fundos especiais não são considerados entidades públicas descentralizadas por não possuírem personalidade jurídica própria. Devem ser organizados com orçamentos próprios, integrados à Lei Orçamentária Anual (art. 165, §5º, I, da Constituição Federal) e, em decorrência, exercerem autonomia financeira e orçamentária, realizando os seus registros contábeis e a sua execução orçamentária (art. 71 da Lei Federal n. 4.320/64). Sujeitam-se à prestação de contas de gestão junto ao órgão ou entidade a que são vinculados, ao controle interno e ao controle externo.
Excepcionalmente, para os fundos especiais que realizam operações de menor complexidade e que possuam movimentação de recursos financeiros e orçamentários em montante não elevado, a critério do titular do órgão ou entidade ao qual seja vinculado, e desde que inexista dispositivo legal ou regulamentar em contrário no âmbito municipal (art. 74 da Lei Federal nº 4.320/64), pode-se admitir que integrem o orçamento fiscal do Ente, na condição de unidades orçamentárias. Neste caso, a execução orçamentária e movimentação financeira desses fundos serão realizadas diretamente pelos órgãos ou entidades aos quais são vinculados.
Qualquer que seja a sua forma de estruturação, os fundos devem manter controles orçamentários, contábeis e extra-contábeis, de modo a permitir a verificação da comprovação da origem dos recursos recebidos e de sua aplicação nas finalidades previstas em lei, a cargo dos órgãos e entidades repassadores dos recursos, do controle interno, do controle externo, e até mesmo pela sociedade civil.
Para o fundo que detenha autonomia financeira e orçamentária, a transferência de recursos financeiros pelo órgão ou entidade (secretaria, autarquia, fundação) a que estiver vinculado se dá por meio das contas denominadas "Transferências Financeiras Concedidas", integrantes das "Contas de Interferências" do Passivo Financeiro, pelo fluxo extra-orçamentário, nos termos da Portaria Interministerial nº 163/01 e da Portaria nº 339/01-STN/MF. Neste caso, o registro do recebimento dos recursos financeiros pelo fundo far-se-á nas contas de "Transferências Financeiras Recebidas", integrantes das "Contas de Interferência" do Ativo Financeiro. A aplicação desses recursos pelo fundo se fará mediante empenhamento, no fluxo orçamentário."
COG, em 28 de fevereiro de 2007
GUILHERME DA COSTA SPERRY
Coordenador de Consultas
DE ACORDO.
À consideração do Exmo. Sra. Relatora Sabrina Nunes Iocken, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
COG, em de de 2007
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MARCELO BROGNOLI DA COSTA Consultor Geral |
1
Parecer nº COG-024/2006, fls. 07 - 11.2
Despachos de fls. 11 e verso.
3
Fls. 12 - 14.
4
Fls. 15 - 19.