- ESTADO DE SANTA CATARINA
- TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
- CONSULTORIA GERAL
| |
|
| Processo n°: | REC - 03/05754351 |
| Origem: | Câmara Municipal de Gaspar |
| Interessado: | Odilon Luiz Ascoli |
| Assunto: | Recurso (Recurso de Reconsideração - art. 77 da LC 202/2000) -PCA-01/00513921 |
| Parecer n° | COG-589/06 |
RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO. CONSTITUCIONAL. PRINCÍPIOS DA SIMETRIA E DA LEGALIDADE. PREJULGADOS 11, 12 e 954. NÃO PROVIDO.
São ilegítimos os pagamentos aos vereadores de reunião extraordinária realizada durante o período legislativo ordinário.
Senhor Consultor,
Tratam os presentes autos de Recurso de Reconsideração interposto pelo Sr. Odilon Luiz Ascoli, ex- Presidente da Câmara de Vereadores de Gaspar, contra Acórdão n.º 0517/2003, proferido pelo Tribunal Pleno desta Corte de Contas, em sessão ordinária realizada no dia 16 de abril de 2003, nos autos do processo n.º PCA 01/00513921 (fls. 228/229).
O processo iniciou-se com a auditoria realizada pela Diretoria de Controle dos Municípios - DMU, sobre os documentos encaminhados pelo Órgão, referentes à prestação de contas do exercício financeiro de 2000 (fls. 02/28), que resultou na elaboração do Relatório n.º 351/2002 (fls. 29/37), através do qual foram apontadas irregularidades, sugerindo o Corpo Técnico ao Conselheiro Relator, que fosse procedida a Citação do Responsável para apresentação de defesa.
A citação foi determinada no Despacho de fls. 39.
Atendendo à citação, o Responsável apresentou suas alegações de defesa e juntou documentos nas fls. 42/199.
Analisando as razões de defesa, a DMU emitiu novo Relatório n.º 014/2003 (fls. 200/219), onde concluiu pela permanência das irregularidades anteriormente apontadas e não justificadas pela defesa do Responsável.
Os autos foram submetidos à manifestação do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, que emitiu o Parecer n.º 0158/2003 (fls. 221/223), acompanhando, na íntegra, a análise procedida pelo Corpo Técnico.
Levado perante o Tribunal Pleno desta Corte de Contas, o caso foi decidido pelos Conselheiros no Acórdão n.º 0517/2003, de fls. 228/229, no sentido de:
Inconformado com o Acórdão proferido pelo Tribunal Pleno, o Sr. Odilon Luiz Ascoli interpôs o presente Recurso de Reconsideração.
É o Relatório.
II. ADMISSIBILIDADE
O Acórdão recorrido foi prolatado em processo de Prestação de Contas de Administrador, por isso, o Recurso de Reconsideração mostra-se como instrumento idôneo para atacá-lo, nos termos do artigo 77 da Lei Complementar (LC) 202/2000 e artigo 136 do Regimento Interno (R.I.) do TC/SC.
No que tange à legitimidade, constata-se pelo exame dos autos, que o recorrente é parte legítima para interpor o presente recurso na qualidade de responsável, pois, ocupava à época o cargo de Presidente da Câmara Municipal de Gaspar, atendendo, assim, o disposto no § 1.º, alínea "a", do artigo 133, do R.I.
O Recorrente interpôs Recurso de Reconsideração no intuito de ver reformado o Acórdão deste Tribunal em seus itens 6.1.1 e 6.1.2. que julgou irregulares as contas anuais de 2000 da Câmara Municipal de Gaspar e imputou ao Responsável débito de R$ 25.846,07, em virtude do pagamento de sessões extraordinárias realizadas fora do recesso parlamentar, e aplicou multa de R$ 1.000,00 por ofensa ao disposto no art. 26 da Lei 8.666/93.
O Recorrente alega que, sete dias após o julgamento de suas contas, este Eg. Tribunal de Contas considerou sanada a restrição quanto ao pagamento de despesas de sessões extraordinárias realizadas no período ordinário, tendo em vista orientação do prórpio TCE emitida no 2º Ciclo de Estudos de Controle Público da Administração Estadual.
Aduz ainda que o pagamento das sessões extraordinárias têm amparo nos §§ 4º e 5º, do art. 21, da Lei Orgânica do Município - LOM, no Decreto Legislativo 04/96, na Resolução da Câmara 07/90 e no seu Regimento Interno.
A questão ventilada neste item já foi tratada nos Prejulgados 11 e 12, respectivamente, de 14 e 21 de maio de 1990, onde havia autorização para pagamento das sessões extraordinárias "desde que observadas as normas locais que regem a matéria, as quais consequentemente deverão estar ajustadas à norma constitucional".
Desde logo, pois, conclui-se que o pagamento das sessões pressupunha dois requisitos:
1. existência de norma local;
2. uniformidade entre a norma local e o texto constitucional.
Em 2000, a Constituição da República estabelecia em seu artigo 57, § 7.º que "na sessão legislativa extraordinária, o Congresso Nacional somente deliberará sobre a matéria para a qual foi convocado, vedado o pagamento de parcela indenizatória em valor superior ao subsídio mensal"5.
No caso, o dispositivo constitucional estava autorizando o pagamento das sessões realizadas durante a sessão legislativa extraordinária, ou seja, durante o recesso parlamentar. A Constituição não permitia o pagamento de parcela indenizatória durante a sessão legislativa ordinária, por isso, as Constituições Estaduais e as Leis Orgânicas municipais não poderiam dispor de forma diferente.
Tal entendimento decorre da aplicação de princípio da simetria, segundo o qual, as regras do processo legislativo estabelecidas na Constituição da República devem ser acompanhadas pelos demais entes políticos.
Sobre o tema, já se manifestou o Supremo Tribunal Federal.
Retornando à questão do pagamento das sessões legislativas, esta Corte de Contas, manifestou-se, novamente, em parecer da Douta Consultoria Geral (COG-404/00), da lavra do Dr. Marcelo Brognoli da Costa, onde concluiu:
Destarte, somente quando conjugadas tais situações é que se autoriza o pagamento da sessão legislativa extraordinária, reuniões realizadas fora do recesso não assumem esse caráter e não se permite uma retribuição pecuniária além do subsídio mensal. Se realizada no recesso mas a matéria não for de interesse público relevante ou tratar caso de urgência, também é indevido qualquer pagamento que extrapole o subsídio mensal.
Em sessão realizada no dia 20 de dezembro de 2000 este Eg. Tribunal respondeu a consulta do Presidente da Câmara Municipal de Blumenau quanto à legalidade de dispositivo da Lei n° 5.497, aprovada pela Câmara Municipal de Blumenau em 29 de junho de 2000, que "fixa subsídios dos vereadores para a legislatura 2001 a 2004", cujo artigo 3° e parágrafo único estabeleciam o pagamento de parcela indenizatória para as reuniões extraordinárias convocadas nos períodos legislativos ordinários. No caso, foi manifestado entendimento contrário ao esposado pelo Recorrente, quando, respondendo à consulta formalizada nos autos n.º CON 00/05094267, prolatou o Prejulgado 954:
Eventuais convocações da Câmara de Vereadores que se façam para o trato de matérias ordinárias ou fora do período de recesso parlamentar serão pagas exclusivamente por subsídio, sendo vedado o pagamento de outras parcelas em decorrência de tais convocações.
O entendimento consubstanciado neste Prejulgado leva a conclusão de que sequer é possível a edição de lei que fixe a referida percela indenizatória.
Por tais motivos, o pagamento de indenização pela sessão extraordinária realizada fora do período de recesso ofende frontalmente o texto constitucional.
De fato, o Prejulgado 954 não trouxe, substancialmente, novo entendimento sobre a matéria, pois, o pagamento das sessões em tela somente seria legítimo se a norma local estivesse em consonância com o disposto no artigo 57, § 7.º da Constituição da República, ou seja, se estabelecesse o referido pagamento somente para os períodos de recesso.
Entretanto, observa-se que a Lei Orgânica do Município estabelece em seus §§ 4º e 5º, do art. 21, apenas a possibilidade de convocação extraordinária.
Art. 21...
§4º- A convocação extraordinária da Câmara Municipal far-se-á pelo seu Presidente, pelo Prefeito, ou a requerimento da maioria dos vereadores em caso de urgência ou de interesse público relevante.
§5º- Na sessão legislativa extraordinária, a Câmara somente deliberará sobre a matéria para a qual foi convocada.
Nesse caso, a interpretação da LOM deve ser no mesmo sentido do texto constitucional, assim sendo, autorizando, apenas, o pagamento das sessões realizadas durante a sessão legislativa extraordinária.
Quanto ao Regimento Interno da Câmara, a Resolução 07/90 e ao Decreto Legislativo 04/96, não podem ser considerados válidos frente à LOM e à Constituição da República, pois não são leis em sentido estrito, e se fossem, seriam ilegais e inconstitucionais.
Ademais, a Câmara Municipal, como órgão da Administração Pública Direta, está vinculada ao princípio da legalidade7 e não poderia dispor de parcelas indenizatórias sem previsão legal.
Ao contrário dos particulares, que podem fazer tudo que a lei não proíbe, a Administração Pública só pode fazer aquilo que a lei determina, e nos limites estabelecidos pela norma8. Nesse sentido, é a doutrina de Celso Antônio Bandeira de Mello:
E concluo com o administrativista:
Por isso, conclui-se que a indenização paga aos vereadores em virtude de sessões extraordinárias realizadas fora do período de recesso não tem, sequer, respaldo legal, devendo-se manter a imposição de débito aplicada no item 6.1.1 do Acórdão recorrido.
O Recorrente aduz que a falta de processo de dispensa de licitação não resultou em prejuízo ao erário pois a renovação do contrato se deu no mesmo valor em UFIR's (Unidade Fiscal de Referência) do contrato anterior, equivalentes a 1.810,06 UFIR's.
Traz à colação, ainda, a necessidade da Câmara de Vereadores continuar seus trabalhos e o fato de não haver em Gaspar outro imóvel semelhante, nem melhor, ao locado, cujo acesso é facilitado por sua localização central.
Da análise dos documentos juntados pelo Responsável, ora Recorrente, nas fls. 168/192 dos autos do processo originário, verifica-se a existência de papéis relativos ao processo de dispensa de licitação, realizados em 1996, para aluguel de um imóvel para sede da Câmara de Vereadores.
Findo o procedimento, fora considerada vencedora a proposta da empresa Paca Empreendimetos Imobiliários Ltda, efetivando-se o contrato de locação em 03/05/1996.
O referido contrato venceu em 02/05/1998, e foi renovado apenas em 03/05/2000, através de termo aditivo, sem que, para tanto, houvesse novo processo de dispensa de licitação.
De fato, o inciso X, art. 24, da Lei 8.666/93, permite à Administração Pública realizar contrato de locação de bem imóvel com dispensa de licitação desde que destinado ao atendimento das finalidades precípuas da Administração, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia.
Para tanto, é necessário o cumprimento do disposto no art. 26, da Lei 8.666/93.
Por isso, a Administração deve motivar a prática da dispensa diante de circunstâncias concretas e, ainda sim, buscar mais de uma proposta, de modo a prestigiar o princípio da igualdade e da economicidade, conforme lição de Jessé Torres Pereira Júnior.
A realização do processo de dispensa de licitação, exigido pela Lei 8.666/93, é condição de validade do contrato dela advindo porque o procedimento estabecelecido na Lei 8.666/93 caracteriza ato administrativo formal, impondo-se o estrito cumprimento da Lei.
Assim que, na lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, os requisitos procedimentais, enquanto pressupostos de validade do ato administrativo, "são os atos que devem, por imposição normativa, preceder a um determinado ato. Consistem em outros atos jurídicos, produzidos pela própria Administração ou por um particular, sem os quais um certo ato não pode ser praticado".12
No caso concreto, a conformidade do contrato de locação com a lei, depende do regular cumprimento das fases anteriores a sua assinatura, quais sejam, a realização de novo processo de dispensa de licitação para assinatura de novo contrato de aluguel.
Interpretar a lei de forma diferente seria possibilitar à Administração Pública a realização de infinitos termos aditivos, presumindo, sem qualquer elemento fático, a existência das mesmas circunstâncias de mercado que tornaram possível a assinatura do contrato originário.
Também não se pode concluir que a manutenção do valor do aluguel em UFIR's resulte, necessariamente, em vantagem econômica para o erário. Em primeiro lugar, porque a UFIR, instituída pela Lei 8.383/91, sofria reajustes de acordo com o IPCA e vinha aumentando sua expressão monetária em moeda corrente13.
De acordo com a tabela juntada pelo Recorrente nas fls. 31, o valor da UFIR subiu de R$ 0,8287 em 03/05/1996, quando foi assinado o contrato de locação, para R$ 1,0641 em 03/05/2000, data do termo aditivo14. Dessa forma, houve um aumento de R$ 1.500 para R$ 1.926,08 no valor do aluguel.
Em segundo, porque o valor dos aluguéis de imóveis sofrem a influência de outras variáveis, tais como, a construção de outros prédios, a política de juros do Banco Central, e quaisquer outras circunstâncias capazes de alterar a relação entre a oferta e a procura. Nesse contexto econômico, é até possível a redução do valor do aluguel.
Todavia, a análise de todas essas condições somente pode ser verificada se houver nova avaliação do mercado, que deve ser feita através de um novo processo administrativo de dispensa de licitação, pautado pelo art. 26 e parágrafo único, da Lei 8.666/93.
Retornando, brevemente, à análise dos requisitos procedimentais, verifica-se nas fls. 187 dos autos do processo originário, que nem mesmo os documentos relativos ao primeiro contrato de locação cumpriram os requisitos do art. 26 da Lei 8.666/93, pois consta apenas a publicação no mural oficial da Câmara Municipal.
Ademais, a dispensa ou inexigibilidade de licitação deve observar as formalidades legais sob pena de incorrer em crime previsto do art. 89 da Lei 8.666/93.
Ante o exposto, deve-se manter a multa imposta no item 6.1.2 do Acórdão recorrido.
Por fim, constata-se na hipótese dos autos, que a dispensa ou inexigibilidade de licitação sem as formalidades legais decorreu de renovação de contrato realizada em 03 de março de 2000, não estando, por isso, atingida pela prescrição da pretensão punitiva, nos termos do art. 109, III, do Código Penal.
Por isso, e atendendo ao disposto no art. 102 da Lei 8.666/93, deve ser remetida cópia dos autos ao Ministério Público Estadual, para as providências que entender de Direito.
Ante o exposto, sugere-se ao Exma. Sra. Relatora do processo que em seu Voto proponha ao Egrégio Plenário o que segue:
1. Conhecer do Recurso de Reconsideração, nos termos do art. 77 da Lei Complementar n. 202/2000, interposto contra o Acórdão n.º 0517/2003, exarado na Sessão Ordinária de 16/04/2003, nos autos do Processo n.º PCA-01/00513921, e, no mérito, negar-lhe provimento, mantendo os termos da decisão recorrida.
2. Dar ciência deste Acórdão, do relatório e voto que o fundamentam, bem como deste Parecer COG, ao Sr. Odilon Luiz Ascoli, ex-Presidente da Câmara Municipal de Gaspar.
3. Remeter cópia dos autos ao Ministério Público Estadual, para as providências que entender de Direito.
Consultor Geral 2
Autos do Processo n.º REC 0305754351. 3
Reformado pelo Tribunal Pleno em sessão realizada em 02/12/2002, por meio da decisão nº 3089/02, proferida nos autos nº PAD-02/10566680. 4
Os Prejulgados 11 e 12 foram revogados pelo Tribunal Pleno em sessão de 02 de dezembro de 2002, através da decisão nº 3089/2002 exarada no processo n.º PAD-02/10566680. 5
Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 19, de 04/06/98, alterado pelas Emendas n.º 32, de 11/09/01, e n.º 50, de 14/02/06. 6
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 1353/RN. Re. Min. Maurício Corrêa. Data da decisão: 20/03/03, www.stf.gov.br, consulta em 19/10/06. 7
Constituição da República, Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
8
Idem, Art. 5.º, II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei; 9
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 19.ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2005. P. 93. 10
Idem. P. 90. 11
PEREIRA JÚNIOR, Jessé Torres. Comentários à Lei das Licitações e Contratações da Administração Pública. 5ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. P. 315. 12
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 19ª ed. São Paulo: Malheiros, 2005. P. 376/377. 13
A UFIR foi extinta em 27/10/2000, pela Medida Provisória nº 2.095. 14
Autos do Processo REC 03/05754351, fls. 28/29.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE. CONCESSÃO DE VANTAGENS PECUNIÁRIAS A SERVIDORES PÚBLICOS. SIMETRIA. VÍCIO DE INICIATIVA. 1. As regras de processo legislativo previstas na Carta Federal aplicam-se aos Estados-membros, inclusive para criar ou revisar as respectivas Constituições. Incidência do princípio da simetria a limitar o Poder Constituinte Estadual decorrente. 2. Compete exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis, lato sensu, que cuidem do regime jurídico e da remuneração dos servidores públicos (CF artigo 61, § 1º, II, "a" e "c" c/c artigos 2º e 25). Precedentes. Inconstitucionalidade do § 4º do artigo 28 da Constituição do Estado do Rio Grande do Norte. Ação procedente.6 (grifei)
Atente-se então para o fato de que o pagamento de sessões legislativas (isto é, períodos) extraordinárias só se legitimará quando:
São ilegítimos os pagamentos aos vereadores de reunião extraordinária realizada durante o período legislativo ordinário, através de verba indenizatória fixada em lei municipal. (grifei)
Ao contrário dos particulares, os quais podem fazer tudo o que a lei não proíbe, a Administração só pode fazer o que a lei antecipadamente autorize. Donde, administrar é prover aos interesses públicos, assim caracterizados em lei, fazendo-o na conformidade dos meios e formas nela estabelecidos ou particularizados segundo suas disposições. Segue-se que a atividade administrativa consiste na produção de decisões e comportamentos que, na formação escalonada do Direito, agregam níveis maiores de concreção ao que já se contém abstratamente nas leis.9
Assim, o princípio da legalidade é o da completa submissão da Administração às leis. Esta deve tão-somente obedecê-las, cumpri-las, pô-las em prática. Daí que a atividade de todos os seus agentes, desde o que lhe ocupa a cúspide, isto é, o Presidente da República, até o mais modesto dos servidores, só pode ser a de dóceis, reverentes, obsequiosos cumpridores das disposições gerais fixadas pelo Poder Legislativo, pois esta é a posição que lhes compete no Direito brasileiro.10
2. Item 6.1.2: multa no valor de R$ 1.000,00, em face do pagamento de despesas com o aluguel das dependência da Câmara Municipal, no montante de R$ 22.324,66, contratado mediante dispensa de licitação a que se refere o art. 24, X, da Lei Federal n. 8.666/93, sem que fosse atendidos os requisitos dispostos no art. 26 da mesma lei
Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo único do art. 8o desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos.
Parágrafo único. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto neste artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos:
I - caracterização da situação emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, quando for o caso;
II - razão da escolha do fornecedor ou executante;
III - justificativa do preço.
Assim, a Lei nº 8.666/93 terá engendrado modo de obrigar a Administração a promover, mesmo em hipótese de dispensa de licitação, um levantamento sobre as condições do mercado que, nada obstante seu informalismo e rapidez, servirá ao princípio da licitação e criará vinculação a razões de fato, dedusidas expressamente e cujo eventual falseamento poderá conduzir à invalidade da aquisição, por vício de motivo ou desvio de finalidade, a par de responsabilização do agente que as afirmou.11 (grifei)
Art. 4º...
Parágrafo Único. O procedimento licitatório previsto nesta lei caracteriza ato administrativo formal, seja ele praticado em qualquer esfera da Administração Pública.
Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo único do art. 8o desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos. (grifei)
Art. 89. Dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses previstas em lei, ou deixar de observar as formalidades pertinentes à dispensa ou à inexigibilidade:
Pena - detenção, de 3 (três) a 5 (cinco) anos, e multa.
Parágrafo único. Na mesma pena incorre aquele que, tendo comprovadamente concorrido para a consumação da ilegalidade, beneficiou-se da dispensa ou inexigibilidade ilegal, para celebrar contrato com o Poder Público.
Art. 102. Quando em autos ou documentos de que conhecerem, os magistrados, os membros dos Tribunais ou Conselhos de Contas ou os titulares dos órgãos integrantes do sistema de controle interno de qualquer dos Poderes verificarem a existência dos crimes definidos nesta Lei, remeterão ao Ministério Público as cópias e os documentos necessários ao oferecimento da denúncia.
IV. CONCLUSÃO
COG, em 02 de outubro de 2006
CLAUTON SILVA RUPERTI
De Acordo. Em ____/ 03 /2007
DE ACORDO.
À consideração da Exma. Sra. Relatora Sabrina Nunes Iocken, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
COG, em de março de 2007
MARCELO BROGNOLI DA COSTA
1
Autos do Processo n.º PCA01/00513921.