ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO CONSULTORIA GERAL

Processo n°:	CON - 06/00253015
Origem:	Prefeitura Municipal de Braço do Norte
Interessado:	Luiz Kuerten
Assunto:	Consulta
Parecer n°	COG-316/06

EMENTA. Consulta. Constitucional. Ordem Social. Criança e Adolescente. Fundo e Conselho de Direitos. Realização de Despesa. Legalidade. Aprovação prévia pelo Conselho.

O Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente, instituído em cada ente da Federação, tem por objetivo receber recursos e realizar despesas para a consecução dos fins pretendidos pelo art. 227 da Constituição da República e pela Lei nº 8.069/90 - Estatuto da Criança e do Adolescentes.

O Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente é órgão paritário, com metade de seus membros representantes do Poder Público e a outra metade da sociedade civil, instituído em cada ente da Federação, com o objetivo de proporcionar condições de implementação dos direitos e garantias das crianças e dos adolescentes, devendo, além de outras atribuições, gerir o Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente.

Os recursos do Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente devem ser empregados exclusivamente em programas, projetos e atividades de proteção sócio-educativos voltados ao atendimento da criança e do adolescente.

A definição das despesas que podem ser custeadas com recursos do Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente cabe ao seu gestor, a quem compete avaliar, no momento da autorização da despesa, se o objeto do gasto está inserido nos programas, projetos e atividades de proteção sócio-educativos voltados ao atendimento da criança e do adolescente, bem como se está em conformidade com os critérios de utilização dos recursos do Fundo fixados pelo Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente.

A subvenção social deve ser utilizada, exclusivamente, visando a prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, sendo o valor a ser repassado calculado com base em unidades de serviços efetivamente prestados ou postos à disposição dos interessados (art. 16 caput e parágrafo único, Lei nº 4.320/64).

A concessão de auxílio deve observar, além dos princípios constitucionais aplicáveis ao instituto, os seguintes pressupostos: (a) cobrir déficit de pessoa jurídica; (b) autorização em lei específica; (c) atender às condições da lei de diretrizes orçamentárias; e (d) previsão na lei orçamentária anual ou em seus créditos adicionais (art. 26, LC 101/00).

O Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente não pode conceder auxílio para entidade privada ampliar sua estrutura física, com recursos oriundos do Poder público (art. 91, parágrafo único, "a", e art. 94, § 2º, da Lei 8.069/90).

Senhor Consultor,

RELATÓRIO

O Prefeito Municipal de Braço do Norte, Sr. Luiz Kuerten, protocolizou consulta neste Tribunal de Contas, em 08/05/2006, conforme Ofício Nº 15/06, indagando sobre a possibilidade de repasse de recursos do Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente para uma organização não governamental.

O questionamento é encaminhado nos seguintes termos:

Cumprimentando-o cordialmente, vimos pelo presente até Vossa Excelência solicitar orientação quanto à legalidade de utilização de recursos do Fundo Municipal da Infância e do Adolescente, através de subvenção social e/ou auxílio, para uma Organização não Governamental cuja função é a execução do programa sócio-educativo em meio aberto para crianças e adolescentes na faixa etária de 07 a 18 anos, tendo por objetivo a ampliação de sua estrutura física.

Ressaltamos ainda que essa entidade é registrada no Conselho Municipal da Criança e do Adolescente e no Conselho Municipal de Assistência Social, prestando relevantes serviços ao Município a 18 anos.

É o relatório.

II. PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE

A consulta apresenta-se sobre matéria sujeita a exame e fiscalização desta Corte de Contas, nos termos do inciso XII, do artigo 59, da Constituição Estadual.

Vem firmada pelo Prefeito Municipal de Braço do Norte, Sr. Luiz Kuerten, o qual detém legitimidade para a subscrição de peça indagativa, consoante o disposto nos artigos 103, II e 104, III, da Resolução nº TC-06/2001, que aprovou o Regimento Interno deste Tribunal.

A consulta não veio instruída com parecer da assessoria jurídica do órgão ou entidade consulente, conforme preceitua o art. 104, V, da Resolução nº TC-06/2001 (Regimento Interno do TCE/SC). No entanto, o Tribunal Pleno poderá conhecer de consulta que não atenda a esta formalidade, conforme autoriza o parágrafo 2º do mesmo artigo.

III. MÉRITO

O consulente solicita parecer indagando sobre a possibilidade de repasse de recursos do Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente para uma organização não governamental que executa programa sócio-educativo para crianças e adolescentes, tendo por objetivo a ampliação de sua estrutura física.

Criança é a pessoa com idade até 12 (doze) anos incompletos, e adolescente aquela com idade entre 12 (doze) e 18 (dezoito) anos (art. 2º, Lei 8069/90).

Para estas pessoas a Constituição da República garante especial atenção, conforme preceitua o art. 227, in verbis:

Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.

§ 1º - O Estado promoverá programas de assistência integral à saúde da criança e do adolescente, admitida a participação de entidades não governamentais e obedecendo os seguintes preceitos:

I - aplicação de percentual dos recursos públicos destinados à saúde na assistência materno-infantil;

II - criação de programas de prevenção e atendimento especializado para os portadores de deficiência física, sensorial ou mental, bem como de integração social do adolescente portador de deficiência, mediante o treinamento para o trabalho e a convivência, e a facilitação do acesso aos bens e serviços coletivos, com a eliminação de preconceitos e obstáculos arquitetônicos.

...

§ 3º - O direito a proteção especial abrangerá os seguintes aspectos:

...

VI - estímulo do Poder Público, através de assistência jurídica, incentivos fiscais e subsídios, nos termos da lei, ao acolhimento, sob a forma de guarda, de criança ou adolescente órfão ou abandonado;

VII - programas de prevenção e atendimento especializado à criança e ao adolescente dependente de entorpecentes e drogas afins.

§ 4º - A lei punirá severamente o abuso, a violência e a exploração sexual da criança e do adolescente.

...

§ 7º - No atendimento dos direitos da criança e do adolescente levar-se-á em consideração o disposto no art. 204. (grifo nosso)

O art. 204 mencionado no § 7º do art. 227 da Constituição da República dispõe sobre as ações governamentais na área da assistência social:

Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:

I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social;

II - participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.

Parágrafo único. É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a programa de apoio à inclusão e promoção social até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida, vedada a aplicação desses recursos no pagamento de:

I - despesas com pessoal e encargos sociais;

II - serviço da dívida;

III - qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos investimentos ou ações apoiados.

Em dois outros momentos a Constituição da República confere normatização a essas pessoas:

Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:

I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;

II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;

...

Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de:

...

IV - atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a seis anos de idade;

Com o objetivo de dar efetividade a esses direitos e garantias, o governo federal editou a Lei nº 8069/90, de 13/07/1990, que dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescentes, prevendo, dentre outras matérias de elevada importância, diretrizes da política de atendimento, através de um conjunto articulado de ações governamentais e não-governamentais, da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios (art. 86, Lei 8.069/90).

As linhas de ação da política de atendimento são as mencionadas no art. 87 da Lei 8.069/90:

Art. 87. São linhas de ação da política de atendimento:

I - políticas sociais básicas;

II - políticas e programas de assistência social, em caráter supletivo, para aqueles que deles necessitem;

III - serviços especiais de prevenção e atendimento médico e psicossocial às vítimas de negligência, maus-tratos, exploração, abuso, crueldade e opressão;

IV - serviço de identificação e localização de pais, responsável, crianças e adolescentes desaparecidos;

V - proteção jurídico-social por entidades de defesa dos direitos da criança e do adolescente.

Dentre as diretrizes da política de atendimento, encontra-se a seguinte:

Art. 88. São diretrizes da política de atendimento:

...

IV - manutenção de fundos nacional, estaduais e municipais vinculados aos respectivos conselhos dos direitos da criança e do adolescente; (grifo nosso)

Depreende-se que devem existir fundos nas três esferas de governo, todos vinculados aos respectivos conselhos.

A lei federal ainda dá orientações gerais acerca do funcionamento do fundo:

Art. 260. Os contribuintes poderão deduzir do imposto devido, na declaração do Imposto sobre a Renda, o total das doações feitas aos Fundos dos Direitos da Criança e do Adolescente - nacional, estaduais ou municipais - devidamente comprovadas, obedecidos os limites estabelecidos em Decreto do Presidente da República. (Redação dada pela Lei n 8.242, de 12.10.1991)

I - limite de 10% (dez por cento) da renda bruta para pessoa física;

II - limite de 5% (cinco por cento) da renda bruta para pessoa jurídica.

§ 1º - As deduções a que se refere este artigo não estão sujeitas a outros limites estabelecidos na legislação do imposto de renda, nem excluem ou reduzem outros benefícios ou abatimentos e deduções em vigor, de maneira especial as doações a entidades de utilidade pública. (Revogado pela Lei n 9.532, de 10.12.1997)

§ 2º Os Conselhos Municipais, Estaduais e Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente fixarão critérios de utilização, através de planos de aplicação das doações subsidiadas e demais receitas, aplicando necessariamente percentual para incentivo ao acolhimento, sob a forma de guarda, de criança ou adolescente, órfãos ou abandonado, na forma do disposto no art. 227, § 3º, VI, da Constituição Federal.

§ 3º O Departamento da Receita Federal, do Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento, regulamentará a comprovação das doações feitas aos fundos, nos termos deste artigo. (Incluído pela Lei n 8.242, de 12.10.1991)

§ 4º O Ministério Público determinará em cada comarca a forma de fiscalização da aplicação, pelo Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, dos incentivos fiscais referidos neste artigo. (Incluído pela Lei n 8.242, de 12.10.1991)

Conforme preceitua o § 2º do art. 260 supracitado, cabe aos Conselhos das três esferas de governo, fixar critérios de utilização das doações subsidiadas e das demais receitas, conforme os respectivos planos de aplicação.

Em nível federal, a Lei nº 8.242/91, de 12/10/1991, criou o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente - CONANDA, cujas atribuições, dentre outras, são as seguintes:

Art. 2º Compete ao Conanda:

I - elaborar as normas gerais da política nacional de atendimento dos direitos da criança e do adolescente, fiscalizando as ações de execução, observadas as linhas de ação e as diretrizes estabelecidas nos arts. 87 e 88 da Lei n 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente);

II - zelar pela aplicação da política nacional de atendimento dos direitos da criança e do adolescente;

III - dar apoio aos Conselhos Estaduais e Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente, aos órgãos estaduais, municipais, e entidades não-governamentais para tornar efetivos os princípios, as diretrizes e os direitos estabelecidos na Lei n 8.069, de 13 de junho de 1990;

IV - avaliar a política estadual e municipal e a atuação dos Conselhos Estaduais e Municipais da Criança e do Adolescente;

...

X - gerir o fundo de que trata o art. 6º da lei e fixar os critérios para sua utilização, nos termos do art. 260 da Lei n 8.069, de 13 de julho de 1990;

O fundo a que se refere o inciso X do art. 2º, é o "Fundo Nacional para a criança e o adolescente". Portanto, cabe ao Conselho Nacional gerir o Fundo Nacional.

No âmbito estadual, encontra-se vigendo a Lei nº 12.536/02, de 19/12/2006, que dispõe sobre o Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente - CEDCA/SC. Dentre as atribuições desse Conselho, estão a de "definir a política de captação, a administração, o controle e aplicação dos recursos financeiros que venham a constituir o Fundo para a Infância e Adolescência - FIA - do Estado, acompanhando e fiscalizando sua execução; e deliberar sobre a aplicação dos recursos do Fundo para a Infância e Adolescência - FIA - destinados às entidades públicas e privadas, que deverão ser empregados exclusivamente em programas, projetos e atividades de proteção e sócio-educativos voltados ao atendimento da criança e do adolescente;" (art. 2º, X e XI).

É de se notar que, pela sua composição, o Conselho Estadual não pretende ser um órgão meramente burocrata:

Art. 3º - O Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente, constituído por dez membros titulares e igual número de representantes paritários de órgãos governamentais e entidades não governamentais mandato de dois anos, será composto da seguinte forma:

I - entidades governamentais:
a) um representante da Secretaria de Estado da Justiça e Cidadania;
b) um representante da Secretaria de Estado do Desenvolvimento Social e da Família;
c) um representante da Secretaria de Estado da Casa Civil;
d) um representante da Secretaria de Estado de Governo;
e) um representante da Secretaria de Estado da Educação e do Desporto;
f) um representante da Secretaria de Estado da Saúde;
g) um representante da Secretaria de Estado da Segurança Pública;
h) um representante da Secretaria de Estado da Fazenda;
i) um representante da Secretaria de Estado do Desenvolvimento Rural e da Agricultura; e
j) um representante da Polícia Militar;

II - entidades não governamentais:

a) dez entidades representativas da sociedade civil que desenvolvam ações voltado à promoção, à proteção, ao atendimento, ao estudo, à pesquisa e a defesa e/ou garantia dos direitos da criança e do adolescente no território catarinense, especialmente convocadas pelo Chefe do Poder Executivo.

...

Art. 6º - Junto ao Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente atuará um representante do Ministério Público, indicado pelo Procurador Geral da Justiça, para o exercício das atribuições previstas nos arts. 200 a 205, da Lei federal nº 8.069, de 13 de julho de 1990. (grifo nosso)

Simetricamente ao modelo federal, o Estado de Santa Catarina, por meio da mesma lei estadual, criou o fundo estadual:

Art. 11 - Fica instituído o Fundo para a Infância e Adolescência - FIA, vinculado ao Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente nos termos do art. 88, inciso IV, da Lei federal nº 8.069, de 13 de julho de 1990, sendo a gerência, a execução e o controle contábil do Fundo de competência da Secretaria de Estado da Justiça e Cidadania.

Art. 12 - As deliberações sobre as aplicações de recursos do FIA e a sua destinação às entidades públicas e privadas serão adotadas mediante Resoluções, aprovadas pela assembléia e publicadas no Diário Oficial do Estado, e especialmente para:

I - fixar os critérios de utilização dos recursos financeiros o percentual para incentivo ao acolhimento, sob a forma de guarda, de criança ou adolescente, órfão ou abandonado, na forma do disposto no art. 227, § 3º, inciso VI da Constituição Federal e do art. 260, da Lei federal nº 8.069, de 13 de julho de 1990;

II - autorizar os repasses previstos no plano de aplicação do FIA, de acordo com a proposta orçamentária anual e plano plurianual; e

III - estabelecer os mecanismos de acompanhamento e avaliação das ações previstas no plano de aplicação em conformidade com a política de atendimento à criança e ao adolescente.

O conselho estadual e a Secretaria de Estado da Justiça e Cidadania são os responsáveis pela gerência, execução e controle contábil do fundo estadual.

Em resumo, o Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente é gerenciado pelos respectivos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente, que são órgãos paritários, ou seja, metade de seus membros são representantes do poder público e a outra metade da sociedade civil. O objetivo do conselho é proporcionar condições de implementação dos direitos e garantias das crianças e adolescentes, especialmente, por meio do controle da política de atendimento às crianças e adolescentes, além de definir e selecionar os projetos sociais que receberão os recursos do fundo. Devem trabalhar em parceria com os Conselhos Tutelares, estes atendem individualmente crianças e adolescentes que tiveram os direitos violados, e aqueles identificam os problemas e estabelecem projetos que receberão recursos. Conforme já exposto os conselhos podem existir em âmbito nacional, estadual ou municipal.

Conforme se depreende de legislação colacionada, observa-se uma simetria entre as estruturas, nas esferas federal e estadual, tanto do conselho quanto do fundo da criança e do adolescente. A mesma sistemática também deve ser adotada perante os municípios, no entanto, em face da autonomia que estes possuem, em decorrência da Constituição da República (art. 34, VII, "c"), algum regramento diverso é admitido, desde que disponha sobre assuntos de interesse local (art. 30, I, CR).

Este Tribunal de Contas já se manifestou sobre a matéria, conforme os Prejulgados abaixo transcritos, os quais corroboram a interpretação sistemática que se faz da Constituição da República e das normas que a regulamentam:

Prejulgado 0224

As despesas a serem realizadas à conta do Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente são aquelas pertinentes à execução das suas atividades, na forma da legislação aplicável, em especial a Lei nº 8.069, de 13.06.90 (Estatuto da Criança).

Processo: CON-TC0001851/40 Parecer: COG-281/94 Origem: Prefeitura Municipal de Porto União Data da Sessão: 27/06/1994

Prejulgado 0364

Pode a Prefeitura Municipal de São Lourenço do Oeste, mediante prévia aprovação do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, utilizar recursos do Fundo para a Infância e Adolescência objetivando a operacionalização de Cursos Profissionalizantes voltados aos adolescentes.

Processo: CON-TC0159309/60 Parecer: COG-286/96 Origem: Prefeitura Municipal de São Lourenço do Oeste Relator: Auditor Evângelo Spyros Diamantaras Data da Sessão: 15/07/1996

Prejulgado 1054 - Reformado

O Conselho Tutelar, segundo a definição do Estatuto da Criança e do Adolescente, é órgão permanente e autônomo e seus membros não se classificam como servidores municipais ocupantes de cargos ou empregos públicos, como tais entendidos na legislação e na doutrina, exercendo uma função pública temporária sujeita a mandato, não se justificando provimento de cargos efetivos ou em comissão com essa finalidade.

Lei municipal deverá disciplinar o funcionamento do Conselho Tutelar e fixar a remuneração dos seus membros, podendo ser fixado valor mensal quando houver dedicação exclusiva, não sendo permitida a acumulação com a remuneração de outro cargo, emprego ou função públicos, por aplicação do art. 37, incios XVI e XVII, da Constituição Federal, podendo optar pela remuneração do cargo efetivo.

Constará da lei orçamentária municipal previsão dos recursos necessários ao funcionamento do Conselho Tutelar, nos termos do parágrafo único, do art. 134 da Lei Federal n° 8.069, de 13 de julho de 1990.

Desde que prevista na legislação local, é possível a utilização de recursos do Fundo Municipal da Criança e do Adolescente para arcar com o pagamento dos membros do Conselho Tutelar.

_____________________________________________________________

Reformado pelo Tribunal Pleno na sessão de 02.12.2002, através da decisão nº 3089/2002 exarada no processo nº PAD-02/10566680. Redação inicial: "O Conselho Tutelar, segundo a definição do Estatuto da Criança e do Adolescente, é órgão permanente e autônomo, não se podendo classificar seus membros como servidores municipais - ocupantes de cargos ou empregos públicos - como tais entendido na legislação e na doutrina, ou empregados, regidos pela legislação celetista. Lei municipal deverá disciplinar o funcionamento e eventual remuneração dos membros do Conselho Tutelar, previsto no Estatuto da Criança e do Adolescente. O exercício de funções como membro de Conselho será remunerado através de jetons ou similar, de acordo com o que estabelecer a lei municipal específica. Desde que prevista na legislação local, é possível a utilização de recursos do Fundo Municipal da Criança e do Adolescente para arcar com o pagamento dos membros do Conselho Tutelar. Ressalte-se da necessidade de constar da lei orçamentária municipal previsão dos recursos necessários ao funcionamento do Conselho Tutelar, nos termos do parágrafo único do art. 134 da Lei Federal nº 8.069, de 13 de julho de 1990".

Processo: CON-01/01221843 Parecer: COG-580/01 (Taryn L Heineck de Vasconcelos) Decisão: 2979/2001 Origem: Prefeitura Municipal de Macieira Relator: Auditor Evângelo Spyros Diamantaras Data da Sessão: 17/12/2001 Data do Diário Oficial: 18/03/2002 (grifo nosso)

Prejulgado 1681

Conforme o disposto no § 2º do art. 260 da Lei nº 8069/90 - Estatuto da Criança e do Adolescente, os critérios de utilização dos recursos do fundo, tanto daqueles oriundos de doações ou deduções do imposto de renda, quanto dos provenientes de repasses de entes públicos, devem ser fixados pelo Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente, através de plano de aplicação.

A administração dos recursos é tarefa exercida pelo órgão público designado pelo Chefe do Poder Executivo para a execução orçamentária e contábil do fundo.

O Conselho vai dizer o quanto de recursos será destinado para tal programa de atendimento e o órgão público irá proceder à liberação e ao controle dos valores dentro das normas legais e contábeis.

Processo: CON-05/00113750 Parecer: COG-516/05 (Marcelo Brognoli da Costa) Decisão: 1988/2005 Origem: Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina Relator: Conselheiro Wilson Rogério Wan-Dall Data da Sessão: 03/08/2005 Data do Diário Oficial: 30/09/2005

Portanto, para fins de resposta ao consulente adota-se o entendimento exposto nos Prejulgados deste Tribunal de Contas, cujo fundamento foi, perfunctoriamente, analisado neste parecer.

Descabe o controle prévio das despesas a serem realizadas pela Administração pública, cuja competência só esteve prevista nas Constituições da República de 1934¹ e 1946².

No entanto, o questionamento do consulente é ainda mais percuciente. Quer saber se é possível subvencionar ou auxiliar pessoa jurídica de direito privado, nominada pelo consulente como "Organização não Governamental" para ampliação de sua estrutura física.

Em primeiro lugar, cabe esclarecer, ainda que isso venha a ser uma tautologia, que "organização não governamental" é qualquer organização que não pertença ao Governo. Assim, a rigor, poder-se-ia enquadrar nesse conceito: clubes esportivos, associações de bairro, empresas, grupos de escoteiros, firmas prestadoras de serviço e outros do gênero. Porém, o uso que se faz dessa expressão é mais limitado do que a sua explicação: abrange associações de interesse público, sem fins lucrativos e que não dependam de recursos públicos.

O objetivo da subvenção ou do auxílio também é obscuro. Trata-se, segundo o consulente, de "ampliação de sua estrutura física", porém não explicita no que consiste isso: se é aquisição de imóvel, construção de prédio, elevação de andar, realização de obra de pequeno porte que aumente a área útil do empreendimento, ou outro tipo de ampliação.

É nesse contexto que se procurará responder ao consulente.

O Tribunal Pleno já teve a oportunidade de se manifestar sobre a matéria, mutatis mutandis, conforme Prejulgado 1162:

Processo: CON-02/02068366 Parecer: COG - 237/02 Decisão: 938/2002 Origem: Assembléia Legislativa do Estado de Santa Catarina Relator: Moacir Bertoli Data da Sessão: 22/05/2002 Data do Diário Oficial: 19/07/2002

A finalidade da aplicação da verba deve sempre ser considerada, em cumprimento aos princípios a que está sujeita a Administração pública.

O Prejulgado 1715 ajuda a compreender melhor a aplicação da subvenção social e o auxílio:

Prejulgado 1715

As subvenções sociais concedidas pelo Poder Público destinam-se a entidades e instituições assistenciais com fins não lucrativos, que comprovadamente desenvolvam atividades nos setores educacional, da saúde, social ou cultural e que os recursos sejam exclusivamente destinados para estas finalidades. A concessão de subvenções sociais a sindicatos de produtores rurais só será possível se forem destinadas para os fins delineados nas áreas educacional, da saúde, social ou cultural.

É possível a concessão de benefícios a sindicatos de trabalhadores rurais, mediante transferência de recursos financeiros para atender a despesas de investimentos, sob a forma de contribuições ou auxílios e, por força dos arts. 167, inciso VIII, da Constituição Federal e 26 da Lei Complementar nº 101/00, a destinação de tais recursos dependerá de específica autorização legislativa, atendimento às condições estabelecidas pela lei de diretrizes orçamentárias e de previsão orçamentária ou através de créditos adicionais, conforme os comandos da Lei Federal nº 4.320/64.

Processo: CON-05/04038508 Parecer: COG-735/05 Decisão: 2652/2005 Origem: Federação dos Trabalhadores na Agricultura do Estado de Santa Catarina Relator: Conselheiro José Carlos Pacheco Data da Sessão: 05/10/2005 Data do Diário Oficial: 18/11/2005

Do corpo do parecer que embasou a decisão acima, consta o seguinte entendimento:

"Após a breve análise sobre os convênios, cumpre-nos examinar o aspecto referente às subvenções sociais, os auxílios e contribuições, que são o objeto primordial da consulta suscitada.

É possível dizer que as subvenções representam um dos meios que a administração pública utiliza para intervir econômica e financeiramente em áreas estratégicas de interesse do governo, transferindo recursos previstos no orçamento para entidade sociais, econômicas ou mesmo públicas, visando a dois objetivos básicos junto a essas entidades: o primeiro ao financiamento de suas atividades normais (manutenção, custeio e operações - Subvenções) e o segundo à realização de investimentos (criação de bens de capital - Auxílios), ora sem qualquer exigência de retorno de bens, direitos ou capital, ora com retorno sob a forma de direito de propriedade sobre os investimentos realizados.

São através desses elementos que a administração pública se utiliza, na maioria dos casos, para operacionalizar as transferências de recursos, previstos no orçamento, para as entidades conveniadas. É fundamental aqui destacar que essas entidades beneficiadas através de tais transferências não devem ter fins lucrativos, para não afrontar normas de execução orçamentária que vetam esta prática.

Doutrinariamente, o autor anteriormente citado, afirma:

"Tecnicamente no âmbito da Contabilidade Governamental, as subvenções, especificamente, podem ser definidas como sendo despesas correspondentes a transferência de recursos de uma esfera do governo em favor do outro, ou como despesas do governo visando à cobertura de prejuízos das empresas públicas de direito privado, ou, ainda, a benefícios concedidos pelo governo a instituições sem fins lucrativos, sem contrapartida em produtos ou serviços. Já os 'auxílios' devem ser utilizados nas mesmas situações anteriores, porém, para o financiamento de investimento em bens de capital, podendo ser com ou sem contrapartida em produtos ou serviços, a depender dos termos acordados no instrumento do convênio firmado entre a administração pública e a entidade interessada." (ob. cit. p. 19).

Abordando a conceituação sob a égide da Lei Federal nº 4.320/64 que estatui normas de direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, temos:

a) Subvenções: fazem parte das transferências correntes, considerando-as como as destinadas a atender à manutenção de outras entidades de direito público ou privado, especificando a sua destinação para cobrir despesas de custeio dos entes beneficiados.

A mesma Lei classifica as subvenções em dois grupos:

1. Subvenções Sociais - aquelas que se destinam a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa e

2. Subvenções Econômicas - as que se destinam a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.

Dessa forma, de imediato, deduz-se que as subvenções visam atender, através de transferência de recursos dos cofres públicos, às despesas de custeio ou manutenção operacional das entidades de natureza filantrópica sem fins lucrativos, quando caberá as ditas subvenções sociais, e a empresas públicas de direito privado que têm como objetivo de lucro sendo, neste caso, utilizadas as subvenções econômicas. Aqui reside a principal diferença entre as subvenções sociais e as econômicas.

As subvenções sociais especificamente compreendem uma forma de incentivo financeiro do "Estado" em áreas de serviços essenciais de assistência social, cultural e educacional, tendo como premissa o princípio da economicidade, uma vez que a suplementação financeira de instituições privadas, através de subvenção, deve visar à economia de recursos públicos desde que a sua intervenção direta nessas áreas geraria maiores dispêndios.

Quanto às subvenções econômicas, visam à cobertura de déficit de manutenção das empresas públicas, de natureza autárquica ou não (entidades públicas da administração indireta, que devem estar expressamente incluídas nas despesas correntes do orçamento da União, dos Estados, dos Municípios ou do Distrito Federal. Em caso do Governo pretender subvencionar financeiramente empresas com fins lucrativos deverá fazê-lo através de autorização expressa em lei especial.

Os Ministérios da Fazenda, Planejamento, Orçamento e Gestão, através da Portaria Interministerial nº 163, de 04 de maio de 2005, conceituando os elementos de despesas para fins de composição do orçamento público, definiu os auxílios e contribuições do seguinte modo:

"41 - Contribuições - Despesas às quais não corresponda contraprestação direta em bens e serviços e não seja reembolsável pelo recebedor, bem como as destinadas a atender a despesas de manutenção de outras entidades de direito público ou privado, observado, respectivamente, o disposto nos arts. 25 e 26 da Lei Complementar nº 101, de 2000. ³"

"42 - Auxílios - Despesas destinadas a atender a despesas de investimento ou inversões financeiras de outras esferas de governo ou de entidades privadas sem fins lucrativos, observado, respectivamente, o disposto nos arts. 25 e 26 da Lei Complementar nº 101, de 2000."

Em decorrência, podemos definir que as contribuições são transferências correntes ou de capital, previstas na lei orçamentária ou especial, concedidas por entes governamentais a autarquias e fundações e a entidades sem fins lucrativos e que os auxílios são transferências utilizadas pela administração pública para promover investimento e inversões financeiras às entidades beneficiadas, sejam elas públicas ou privadas.

Verificada a matéria a nível conceitual, depreende-se que o Poder Público, ao construir um cenário incorporado em sua política pública, deve levar em conta variáveis econômicas, tecnológicas, político-legais, demográficas, geográficas, culturais e sociológicas.

A inserção do instrumento do convênio público nesse contexto, representa a forma juridicamente adequada às realidades regionais, de maneira a atingir níveis superiores de qualidade na prestação de serviços públicos, bem como de eficiência na utilização dos recursos humanos, financeiros e materiais. Esse instrumento jurídico do direito administrativo funciona, assim, como forma de compatibilização das ações da Administração com participação ativa da sociedade organizada.

É certo que os órgãos de controle, dentre eles o Tribunal de Contas, não devem perder de vista o efetivo atendimento do objeto no exame das prestações de contas dos recursos transferidos ao setor privado. Se é certo que a forma e os meios de execução são fundamentais para assegurar a regularidade na aplicação dos recursos e o atendimento aos princípios constitucionais norteadores da Administração Pública, também é fundamental que o objetivo pretendido com a destinação de recursos públicos para o setor privado seja encaminhado para gerar desenvolvimento e benefícios destinados à comunidade.

Para o caso em tela, percebe-se, de forma inequívoca, que a concessão pelo Poder Público de subvenções sociais a sindicatos de trabalhadores rurais objetivando "construir, ampliar ou reformar suas sedes sociais, adquirir móveis, promover a informatização, comprar material de expediente, etc. (...)" é expressamente vedada pelo ordenamento jurídico constitucional e infraconstitucional pátrio.

Tais subvenções poderiam ser concedidas na hipótese citada pela judiciosa informação do ilustre Assessor da Presidência do TC, Dr. Neimar Paludo, se tais entidades fossem comprovadamente instituições de caráter assistencial sem finalidade lucrativa (de modo genérico) e que desenvolvessem atividades no campo educacional, da saúde, social ou cultural, o que não se configura no caso vertente.

Outrossim, entendemos ser necessária a revogação do prejulgado nº 1454 desta e. Corte, considerando-se que, salvo melhor entendimento, é plausível a concessão de contribuições e auxílios financeiros pela Administração a tais entidades, dentro dos princípios que norteiam a Administração Pública e atendidos os pressupostos legais para a realização das referidas despesas.

Aliás, registre-se que o Colendo Plenário desta Casa já manifestou-se de maneira favorável em outras oportunidades, cujos prejulgados colacionamos:

"PREJULGADO 0411

É facultado ao Município de Campo Erê, segundo o seu peculiar interesse e dentro da livre administração de seu patrimônio, firmar convênio de cessão de máquinas e implementos agrícolas, observado o interesse público e ainda o disposto no artigo 88 da Lei Orgânica Municipal.

Em sua competência para legislar acerca de assuntos de interesse local, cabe ao município decidir sobre a concessão de auxílios a entidades associativas para a realização de eventos sociais e comunitários, observada a existência de recursos financeiros e orçamentários na forma da Lei nº 4.320/64."

(Processo nº: CON-TC0092906/75. Parecer nº: COG-168/97. Origem: Prefeitura Municipal de Campo Erê. Relator: Conselheiro Luiz Suzin Marini. Sessão: 30/04/1997).

"PREJULGADO 0909

Pode o Poder Executivo Municipal repassar auxílios financeiros às associações recreativas como forma de incentivo ao esporte local.

Necessária a prévia autorização legislativa e obediência aos ditames da Lei nº 4.320/64, relativamente à forma contábil e orçamentária.

ressalte-se a necessidade de apresentação das respectivas prestações de contas e a observância das atividades dos entes beneficiados, no que respeita ao disposto na Constituição Federal, art. 217."

(Processo nº: CON-00/03165710. Parecer nº: COG-394/00. Decisão nº: 3057/2000. Origem: Câmara Municipal de São Bento do Sul. Relator: Conselheiro Antero Nercolini. Sessão: 16/10/2000).

"PREJULGADO 1211

A transferência de recursos a entidades privadas sem fins lucrativos de caráter assistencial (social, médica ou educacional) ou cultural encontra amparo nos arts. 12 e 16 da Lei Federal nº 4.320/64 e na Lei Estadual nº 5.867/81, podendo ser efetivada mediante Subvenções Sociais para despesas de custeio (manutenção) ou mediante Auxílios quando destinadas a despesas de investimentos de entidade beneficiada.

Por exigência dos arts. 167, inc. VIII, da Constituição Federal e 26 da Lei Complementar nº 101/00, a destinação de recursos a entidades privadas dependerá de: a) específica autorização legislativa; b) atendimento às condições estabelecidas pela lei de diretrizes orçamentárias; e c) previsão orçamentária ou através de créditos adicionais.

(...)"

(Processo nº: CON-02/07890846. Parecer nº: COG-473/02. Decisão nº: 2121/2002. Origem: Secretaria de Estado de Governo. Relator: Conselheiro Luiz Suzin Marini. Sessão: 28/08/2002).

"PREJULGADO 1507

É viável ao Município a concessão de auxílio a produtor rural, sob a forma de auxílio em espécie (insumos, materiais ou serviços) ou financeiro, em valores e condições estabelecidos em legislação específica, desde que em cumprimento a programa governamental, com autorização em lei específica, previsão na Lei Orçamentária Anual - LOA, cujas condições devam estar consignadas na Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, inclusão no Plano Plurianual - PPA, em caso de duração continuada, e em atendimento às disposições da Lei Complementar Federal nº 101/2000, especialmente os arts. 15 a 17 e 26.

O empenhamento das despesas, de forma individual, por produtor rural, poderá efetivar-se sob a classificação 3.3.90.48 - Outros Auxílios Financeiros a Pessoas Físicas, de acordo com a Portaria Interministerial nº 163/2001." (Processo nº: CON-03/07521249. Parecer nº: COG-615/03 com acréscimos do voto do Relator. Decisão nº: 91/2004. Origem: Prefeitura Municipal de Iporã do Oeste. Relator: Auditor Clóvis Mattos Balsini. Sessão: 11/02/2004).

Neste sentido, é possível inferir que, as subvenções sociais concedidas pelo Poder Público destinam-se a entidades e instituições assistenciais com fins não lucrativos, que comprovadamente desenvolvam atividades nos setores educacional, da saúde, social ou cultural e que os recursos sejam exclusivamente destinados para estas finalidades.

Na hipótese de concessão de benefícios a sindicatos de trabalhadores rurais, mediante transferência de recursos financeiros para atender a despesas de investimentos, entendemos ser possível sob a forma de subvenções sociais se atendidos os requisitos anteriormente citados e contribuições e auxílios e por força do art. 167, inc. VIII, da Constituição Federal e 26 da Lei Complementar nº 101/00, a destinação de tais recursos dependerá de específica autorização legislativa, atendimento às condições estabelecidas pela lei de diretrizes orçamentárias e de previsão orçamentária ou através de créditos adicionais, conforme os comandos da Lei Federal nº 4.320/64."

Este é o teor do parecer COG-735/05, da lavra do Auditor Fiscal de Controle Externo Evaldo Ramos Moritz.

Especificamente, em relação a "ampliação de estrutura física" (fls. 2), sabe-se que qualquer modificação física no patrimônio tende a se perpetuar no tempo, fazendo com que o risco para o Poder público em repassar recurso com essa finalidade e não ver a contraprestação executada seja muito grande.

Normalmente, os repasses por subvenção ou auxílio ocorrem amparados em convênio, às vezes por contrato. Ambos os instrumentos tem prazo determinado, portanto, vai de encontro aos princípios de direito público a incorporação de patrimônio por uma das partes em decorrência do repasse de recursos por outra, haja vista que a relação jurídica entre as partes é transitória e a aquisição patrimonial, normalmente, perene.

Por fim, considerando o disposto no art. 116, § 1º, VI da Lei nº 8.666/93, abaixo transcrito, não cabe a realização de tranferência para o específico fim de ampliação de estrutura física, tendo em vista que o convênio tem prazo determinado, e a aquisição patrimonial, indeterminado.

O auxílio é tratado na contabilidade como um elemento de despesa⁴, para "despesas destinadas a atender a despesas de investimentos ou inversões financeiras de outras esferas de governo ou de entidades privadas sem fins lucrativos, observado, respectivamente, o disposto nos arts. 25 e 26 da Lei Complementar n^o 101, de 2000." (Portaria Interministerial nº 163/01).

Portanto, o auxílio é elemento de despesa, enquanto que investimentos e inversões financeiras são grupos de natureza de despesa. Aquele é espécie destes.

Investimentos, segundo a mesma Portaria 163/01, são as "despesas com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente."

Inversões financeiras, também segundo a Portaria 163/01, são as "despesas com a aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital; e com a constituição ou aumento do capital de empresas."

Os conceitos supramencionados levam ao entendimento de que as despesas mencionadas presumiriam-se autorizadas, no entanto, não é esse o entendimento correto. A Portaria 163/01 dispõe sobre normas gerais de consolidação das contas públicas no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Quando dispõe sobre investimentos e inversões financeiras apenas trata dos seus significados, não autoriza as despesas que elenca.

Não é diferente com a Lei 4.320/64:

Art. 12. A Despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas: