V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.

Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:

I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social; (grifo nosso)

II - participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.

Parágrafo único. É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a programa de apoio à inclusão e promoção social até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida, vedada a aplicação desses recursos no pagamento de:

I - despesas com pessoal e encargos sociais;

II - serviço da dívida;

III - qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos investimentos ou ações apoiados.

Como vimos, diante do que dispõe a Constituição da República, compete à União traçar as diretrizes da Assistência Social no Brasil, fixando suas normas gerais. Nesse sentido, foi editada a Lei Federal nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993, que trata da organização desse instituto jurídico.

Transcrevemos in verbis alguns dispositivos importantes da referida norma:

Art. 8º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, observados os princípios e diretrizes estabelecidos nesta lei, fixarão suas respectivas Políticas de Assistência Social. (grifo nosso)

Art. 11. As ações das três esferas de governo na área de assistência social realizam-se de forma articulada, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e execução dos programas, em suas respectivas esferas, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. (grifo nosso)

Art. 13. Compete aos Estados:

I - destinar recursos financeiros aos Municípios, a título de participação no custeio do pagamento dos auxílios natalidade e funeral, mediante critérios estabelecidos pelos Conselhos Estaduais de Assistência Social; (grifo nosso)

II - apoiar técnica e financeiramente os serviços, os programas e os projetos de enfrentamento da pobreza em âmbito regional ou local; (grifo nosso)

III - atender, em conjunto com os Municípios, às ações assistenciais de caráter de emergência; (grifo nosso)

IV - estimular e apoiar técnica e financeiramente as associações e consórcios municipais na prestação de serviços de assistência social;

V - prestar os serviços assistenciais cujos custos ou ausência de demanda municipal justifiquem uma rede regional de serviços, desconcentrada, no âmbito do respectivo Estado. (grifo nosso)

Art. 15. Compete aos Municípios:

I - destinar recursos financeiros para custeio do pagamento dos auxílios natalidade e funeral, mediante critérios estabelecidas pelos Conselhos Municipais de Assistência Social;

II - efetuar o pagamento dos auxílios natalidade e funeral;

III - executar os projetos de enfrentamento da pobreza, incluindo a parceria com organizações da sociedade civil; (grifo nosso)

IV - atender às ações assistenciais de caráter de emergência;

V - prestar os serviços assistenciais de que trata o art. 23 desta lei.

Art. 23. Entendem-se por serviços assistenciais as atividades continuadas que visem à melhoria de vida da população e cujas ações, voltadas para as necessidades básicas, observem os objetivos, princípios e diretrizes estabelecidas nesta lei.

Parágrafo único. Na organização dos serviços da Assistência Social serão criados programas de amparo:

I – às crianças e adolescentes em situação de risco pessoal e social, em cumprimento ao disposto no art. 227 da Constituição Federal e na Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990;

II – às pessoas que vivem em situação de rua.

Art. 30. É condição para os repasses, aos Municípios, aos Estados e ao Distrito Federal, dos recursos de que trata esta lei, a efetiva instituição e funcionamento de:

I - Conselho de Assistência Social, de composição paritária entre governo e sociedade civil;

II - Fundo de Assistência Social, com orientação e controle dos respectivos Conselhos de Assistência Social; (grifo nosso)

III - Plano de Assistência Social.

Parágrafo único. É, ainda, condição para transferência de recursos do FNAS aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a comprovação orçamentária dos recursos próprios destinados à Assistência Social, alocados em seus respectivos Fundos de Assistência Social, a partir do exercício de 1999. (grifo nosso)

Da simples leitura dos dispositivos da lei se nota que a execução dos programas e atividades ligadas à Assistência Social compete primordialmente aos municípios. O Estado realiza atividades de execução "cujos custos ou ausência de demanda municipal justifiquem uma rede regional de serviços", ou para "atender às ações assistenciais de caráter de emergência", que aliás devem ser em conjunto com os municípios. Portanto, em primeiro plano, é competência do Estado dar o suporte financeiro e técnico, não a execução. Esta vontade da lei também é percebida quando menciona expressamente ser atribuição dos municípios a execução dos "projetos de enfrentamento da pobreza, incluindo a parceria com organizações da sociedade civil". Para chegar a essa conclusão basta comparar as atribuições definida aos Estados (art. 13) e Municípios (art. 15).

Com relação à alocação de recursos a serem aplicados na Assistência Social, nota-se que o inciso II do artigo 30 e o parágrafo único do referido dispositivo exigem que sejam dispostos em Fundo de Assistência Social.

Em Santa Catarina, o Fundo Estadual de Assistência Social foi criado pela Lei Complementar nº 143, de 26 de dezembro de 1995, cuja regulamentação se dá pelo Decreto nº 659, de 30 de janeiro de 1996. Transcrevemos in verbis dispositivos da lei:

Art. 3° Os recursos do FEAS são aplicados em :

I - financiamento total ou parcial de programas e projetos de assistência social desenvolvidos pela Secretaria de Estado do Desenvolvimento Social e da Família ou por órgãos conveniados;

II - pagamento pela prestação de serviços às entidades conveniadas, públicas ou privadas, para a execução de programas e projetos específicos do setor de assistência social;

III - financiamento de programas e projetos previstos nos planos municipais de assistência social, consolidados pelo Estado e aprovados pelo Conselho Estadual de Assistência Social;

IV - aquisição de material permanente e de consumo e de outros insumos necessários ao desenvolvimento dos programas;

V - construção, reforma, ampliação, aquisição ou locação de imóveis para prestação de serviços de assistência social;

VI - desenvolvimento e aperfeiçoamento dos instrumentos de gestão, planejamento, administração e controle das ações de assistência social;

VII - desenvolvimento de programas de capacitação e aperfeiçoamento de recursos humanos na área de assistência social;

VIII - participação no custeio do pagamento dos benefícios eventuais conforme o disposto no art. 13, inciso I, da Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS.

Parágrafo único. A aplicação dos recursos do FEAS depende de prévia aprovação do Conselho Estadual de Assistência Social, após regular processamento do respectivo pedido.

Art. 4° O financiamento dos benefícios, serviços, programas ou projetos de assistência social se fará com recursos da União, do Estado e dos Municípios, além daqueles que compõem o Fundo Estadual de Assistência Social - FEAS, nos termos do seu regulamento.

§ 1° - O repasse de recursos para as entidades de assistência social devidamente registradas no Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS se fará por intermédio do FEAS, de acordo com os critérios estabelecidos pelo CEAS.

§ 2° - Poderá o Governo do Estado, excepcionalmente, autorizar a aplicação dos recursos do FEAS na realização direta, por parte do Estado, dos serviços, programas ou projetos de assistência social aprovados pelo Conselho Estadual de Assistência Social.

Art. 5° O Estado, através do FEAS, efetuará repasses financeiros aos Fundos Municipais de Assistência Social, mediante contratos, convênios, acordos ou similares aprovados pelo CEAS. (grifo nosso)

Parágrafo único. É condição para o recebimento dos repasses referidos neste artigo a efetiva instituição e funcionamento, nos municípios catarinenses beneficiários, de:

I - Conselho de Assistência Social, de composição paritária entre governo e sociedade civil;

II - Fundo de Assistência Social, com orientação e controle dos respectivos Conselhos de Assistência Social;

III - Plano de Assistência Social.

Portanto, nota-se que os recursos com a Assistência Social devem ser alocados no Fundo Estadual de Assistência Social e repassados ao Fundo Municipal de Assistência Social, nos termos do artigo 5º da Lei Complementar nº 143, de 26 de dezembro de 1995.

Entretanto, o Estado de Santa Catarina, tem utilizado o instituto jurídico da descentralização orçamentária aprovado pela Lei Estadual nº 12.931, de 13 de fevereiro de 2004, cuja regulamentação se dá pelo Decreto nº 016, de 26 de janeiro de 2007. Transcrevemos in verbis dispositivos da lei:

Art. 1º Fica instituído o procedimento da descentralização de créditos orçamentários com o objetivo de racionalizar o emprego dos recursos públicos, reduzir custos operacionais e otimizar a estrutura da Administração do Estado.

§ 1º Entende-se por descentralização de créditos orçamentários o procedimento por meio do qual um órgão ou entidade transfere a outro a possibilidade de utilização dos créditos orçamentários.

§ 2º O procedimento a que se refere o caput dispensa a celebração de convênios ou instrumentos congêneres, bastando juntar em autos especificamente protocolizados a justificativa fundamentada do ordenador da despesa do órgão ou entidade que realizar a descentralização.

§ 3º Como forma de alcançar os objetivos previstos no caput, o procedimento da descentralização de créditos orçamentários poderá envolver ou ser utilizado pela Administração Pública dos três Poderes do Estado e do Ministério Público.

§ 4º A descentralização de créditos orçamentários não implica em qualquer alteração na categoria de programação nem nos respectivos valores totais aprovados pela lei orçamentária anual.

§ 5º Para ocorrer a descentralização parcial da execução orçamentária prevista no caput deste artigo, deverá haver a inserção de seqüência numérica, após o código do projeto, atividade ou operações especiais, para efeitos de controle geral. (grifo nosso)

Art. 2º Opera-se o procedimento a que se refere o artigo anterior por meio da emissão da Nota de Liberação de Crédito Orçamentário na forma do Anexo I, com o preenchimento obrigatório de todos os seus campos e simultânea comunicação, por meio do sistema informatizado de execução orçamentária, ao órgão ou entidade que executará o crédito orçamentário descentralizado.

§ 1º Mantidas as informações constantes do Anexo I e independentemente do seu formato, a nota a que se refere o caput poderá ser alterada por decreto com o objetivo de agregar informações e facilitar o seu entendimento ou a sua elaboração nos sistemas informatizados.

§ 2º É dispensada a impressão da nota a que se refere o caput, desde que indicado o seu número, ainda que em manuscrito, nos autos a que se refere o § 2º do art. 1º desta Lei e facilitada a sua visualização e impressão a qualquer momento.

Art. 3º A descentralização de créditos orçamentários deve operar-se mediante anuência dos respectivos ordenadores de despesas do órgão ou entidade que descentralizar e do órgão ou entidade que receber o crédito orçamentário descentralizado.

Art. 4º O órgão ou entidade que descentralizar o crédito orçamentário deve orientar como e em que os recursos descentralizados devem ser empregados, a fim de observar rigorosamente os objetivos e metas previstos no plano plurianual, na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária anual.

Art. 5º As despesas realizadas com os recursos orçamentários descentralizados se sujeitam à observância de todas as normas da administração pública e serão expressamente identificadas com o número da Nota de Liberação de Crédito Orçamentário na Nota de Empenho, nos relatórios exigidos pela legislação vigente, no que couber, e em relatórios específicos do órgão ou entidade que descentraliza e do órgão ou entidade que recebe o crédito orçamentário descentralizado.

Art. 6º A responsabilidade pela correta aplicação dos recursos é do ordenador da despesa que receber o crédito orçamentário descentralizado.

Parágrafo único. Os documentos comprobatórios da realização das despesas serão mantidos no órgão ou entidade que receber o crédito orçamentário descentralizado para exame dos órgãos de controle interno e externo.

Art. 7º As despesas realizadas por meio do procedimento previsto nesta Lei serão contabilizadas no órgão ou entidade que receber o crédito orçamentário descentralizado.

Art. 8º A descentralização de crédito orçamentário implica:

I - no bloqueio do valor do recurso orçamentário para o órgão ou entidade que o descentralizar;

II - na liberação financeira dos Recursos Ordinários do Tesouro do Estado diretamente ao órgão ou entidade que receber o crédito orçamentário descentralizado;

III - na obrigatoriedade de o órgão ou entidade que descentralizar o crédito orçamentário efetuar o repasse dos recursos financeiros nas épocas dos adimplementos dos compromissos assumidos pelo que receber o crédito orçamentário descentralizado se os recursos financeiros se originarem de outras fontes; e

IV - na proibição de o órgão ou entidade que receber o crédito orçamentário descentralizado dar destinação diversa aos recursos financeiros liberados.

§ 1º Serão consideradas, para fins de observância da ordem cronológica dos pagamentos, as exigibilidades financeiras relacionadas com as obrigações de despesas já contraídas pelo órgão ou entidade que receber o crédito orçamentário descentralizado.

§ 2º Os recursos a que se refere o inciso III deste artigo, de natureza vinculada, como convênios e operações de crédito, somente poderão ser descentralizados se respectivamente nos termos do ajuste e nas leis houver expressa autorização para a utilização do procedimento previsto nesta Lei.

Art. 9º Em caso de o valor do crédito orçamentário descentralizado ou parte dele não ser executado no prazo definido na Nota de Liberação de Crédito Orçamentário, o mesmo se tornará disponível para o órgão ou entidade que o descentralizou mediante a emissão da Nota de Anulação de Liberação de Crédito Orçamentário na forma do Anexo II desta Lei.

Parágrafo único. Aplica-se à Nota de Anulação de Liberação de Crédito Orçamentário o disposto no § 2º do art. 2º desta Lei.

Art. 10. A Nota de Liberação de Crédito Orçamentário mencionará o prazo em que ficará disponível o crédito orçamentário descentralizado, mas o mesmo poderá tornar-se disponível a qualquer momento para o órgão ou entidade que o descentraliza, desde que ainda não comprometido o recurso ou parte dele e com a anuência dos ordenadores de despesas dos órgãos ou entidades envolvidas mediante a emissão da Nota de Anulação de Liberação de Crédito Orçamentário.

Parágrafo único. É permitida a prorrogação de prazo mediante a emissão de outra Nota de Liberação de Crédito Orçamentário, hipótese em que será feita menção da que a antecede.

Art. 11. Relatórios sintéticos demonstrando, no mínimo, o órgão ou a entidade que descentralizar o crédito orçamentário e o que o receber, a categoria de programação e o respectivo valor integrarão a prestação de contas mensal, podendo ser publicados nas páginas eletrônicas dos respectivos órgãos ou entidades.

Art. 12. Além dos documentos previstos nesta Lei, outros poderão ser instituídos por decreto, desde que necessários à boa e regular gestão do procedimento e à transparência da execução do Orçamento Geral do Estado.

No artigo 3º da Lei é estabelecido que a descentralização de créditos orçamentários deve operar-se mediante anuência dos respectivos ordenadores de despesas do órgão ou entidade que descentralizar e do órgão ou entidade que receber o crédito orçamentário descentralizado.

Nos mesmos moldes de um convênio o fim a que se destina o repasse também deve ser fixado na descentralização de crédito, como acentua o artigo 4º da Lei em comento, afim de alinhar a aplicação do recurso ao plano plurianual, à lei de diretrizes orçamentárias e ao orçamento anual.

Para a identificação das despesas decorrentes da descentralização de crédito se fará Nota de Liberação de Crédito Orçamentário na Nota de Empenho, nos relatórios exigidos pela legislação vigente, no que couber, e em relatórios específicos do órgão ou entidade que descentraliza e do órgão ou entidade que recebe o crédito orçamentário descentralizado, como exige o seu artigo 5º.

O ordenador de despesa do órgão que recepciona o crédito descentralizado é que responde por irregularidades em sua aplicação, devendo os registros contábeis serem efetuados também no órgão que receber - artigos 6º e 7º da Lei nº 12.931/2004. As implicações decorrentes da descentralização de crédito são elencadas no artigo 8º da lei.

De forma idêntica ao recurso repassado por meio de convênio, como se verifica no artigo 9º da indigitada Lei, quando não aplicado integral ou parcialmente no prazo firmado, o recurso tornar-se-á disponível para o órgão ou entidade que o descentralizou mediante a emissão da Nota de Anulação de Liberação de Crédito Orçamentário.

É oportuno o ensejo da consulta para transcrever umas das moções de âmbito estadual fixadas na 1º Conferencia Estadual dos Direitos da Pessoa Idosa do Estado de Santa Catarina:

Moção 01

Os participantes da I Conferência Estadual dos Direitos da Pessoa Idosa de Santa Catarina, realizada nos dias 11 e 12 de abril de 2006, em Florianópolis, vêm por meio desta moção, manifestar sua indignação pela forma que vem sendo gerenciada a Política de Assistência Social no Estado de Santa Catarina, e exigem atenção para os seguintes aspectos:

- escolha de gestores qualificados para as funções de Secretário Estadual e de Gerentes para que a política pública se efetive;

- criação de Gerência Regional de Assistência Social com técnicos habilitados para a função (assistentes sociais);

- garantia de recursos financeiros para a Política Estadual de Assistência Social, para transferência aos municípios através do Fundo Estadual de Assistência Social;

- ressarcimento dos recursos do Programa de Ação Continuada (2003-2006), aos municípios;

- comprometimento do estado com o co-financiamento dos Serviços de Proteção Social Especial de Média e Alta Complexidade, e com a realização de capacitação e assessoria técnica aos municípios;

- apoio, como mediador junto ao governo federal, para a implantação dos Centros de Referência de Assistência Social – CRAS, em todos os municípios de Santa Catarina, habilitados em gestão básica e plena;

- cumprimento da legislação social (Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS; Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social – NOB/SUAS; Estatuto do Idoso, Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA, Legislação relativa às Pessoas com Deficiência – Lei nº 7.853/1989, Lei nº 10.048/2000 e Lei nº 10.098/2004 e seus respectivos Decretos de Regulamentação), com o desenvolvimento de ações de co-financiamento de programas e projetos, coerente com o previsto em Lei, e não através do uso de critérios partidários, que depreciam, degradam e inviabilizam avanços na política de assistência social. (grifo nosso)

Portanto, apesar dos reclames da sociedade civil, considerando a sistemática da descentralização de créditos orçamentários, não há impedimentos legais quanto ao repasse dos créditos orçamentários do Fundo Estadual de Assistência Social (FEAS) para as Secretarias Regionais de Estado e destas aos Fundos Municipais de Assistência Social.

Diferentemente seria se o Estado deixasse de consignar no orçamento os recursos da Assistência Social dentro do Fundo Estadual de Assistência Social, pois é exigência do parágrafo único do artigo 30 da Lei Federal nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993.

Conforme se infere das perguntas apresentadas às fls. 02, a regularidade de tal prática é o que questiona o consulente. Por isso, em razão da impossibilidade e por estarem ligados entre sí, deixo de analisar os demais questionamentos do item 2.

5 - CONCLUSÃO

Em consonância com o acima exposto e considerando:

• que o consulente está legitimado à subscrição de consultas para este Tribunal de Contas, nos termos do inciso I, do art. 103 do Regimento Interno desta Corte de Contas;

• que a consulta trata de situações em tese e de interpretação de lei, conforme determina o inciso XII, do art. 59, da Constituição do Estado de Santa Catarina, bem como o inciso XV, do art. 1º, da Lei Complementar Estadual 202/2000;

• que apesar de não vir instruída com parecer da assessoria jurídica do órgão ou entidade consulente, conforme preceitua o art. 104, V, da Resolução n. TC-06/2001 (Regimento Interno do TCE/SC), o Tribunal Pleno poderá conhecer de consulta que não atenda a esta formalidade, conforme autoriza o parágrafo 2º, do artigo 105 do referido Regimento.

  Sugere-se ao Exmo. Conselheiro Salomão Ribas Junior que submeta voto ao Egrégio Plenário sobre consulta formulada pelo Exmo. Secretário de Estado de Desenvolvimento Regional - Rio do Sul, Sr. Germano Emílio Purnhagen, nos termos deste parecer, que em síntese propõe:

  1. Conhecer da consulta por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no Regimento Interno.

  2. Responder a consulta nos seguintes termos:

  2.1. As despesas com o Programa de Descentralização e Enriquecimento da Nutrição Escolar (Prodene) não podem ser pagos com recursos da fonte 0.1.20 (Cota-parte da contribuição do salário-educação).

  2.2. A alocação dos recursos a serem aplicados na Assistência Social, por força do que dispõe o parágrafo único do artigo 30 da Lei Federal nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993, devem ser dispostos no Fundo Estadual de Assistência Social.

  COG, em 06 de março de 2007.

  GUILHERME DA COSTA SPERRY

  Coordenador de Consultas

  DE ACORDO.

  À consideração do Exmo. Sr. Conselheiro Salomão Ribas Junior, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.

  COG, em de de 2007.

  MARCELO BROGNOLI DA COSTA Consultor Geral

² Educação básica compreende a educação infantil e o ensino fundamental e médio (art. 21, inciso I, da Lei Federal 9394/96).

³ Ensino fundamental compreende da 1º à 9º série (art. 32, da Lei Federal 9394/96).