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PROCESSO	PCA - 03/00449879
UNIDADE	Câmara Municipal de São Bento do Sul
INTERESSADO	Sr. José Kormann - Presidente da Câmara
RESPONSÁVEL	Sr. Edimar Geraldo Salomon - Presidente da Câmara no Exercício de 2002
ASSUNTO	Prestação de Contas do Presidente da Câmara de Vereadores referente ao exercício financeiro de 2002 - Reinstrução
RELATÓRIO N°	417/2007

INTRODUÇÃO

A Câmara Municipal de Vereadores de São Bento do Sul está sujeita ao regime de fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial deste Tribunal de Contas, nos termos do artigo 31 da Constituição Federal, artigo 113 da Constituição Estadual, artigos 7º a 9º da Lei Complementar n.º 202, de 15/12/2000, e artigos 1º a 4º da Resolução TC - 07/99, de 13/12/99, que alteraram os artigos 22 e 25 da Resolução N.º TC - 16/94.

Em atendimento às disposições dos artigos 22 e 25 da Resolução N.º TC - 16/94, a Câmara Municipal de Vereadores encaminhou para exame, por meio documental, o Balanço Anual do exercício financeiro de 2002, autuado como Prestação de Contas de Administrador (Processo n.º PCA - 03/00449879), bem como mensalmente, por meio magnético, as informações dos registros contábeis e de execução orçamentária.

A análise das contas em questão procedeu-se através de exame de consistência dos documentos e informações acima mencionados, bem como verificação dos aspectos constitucionais e legais que norteiam a Administração Pública Municipal, com abrangência e particularidades próprias da metodologia aplicada, sendo as irregularidades constatadas integrantes do Relatório n. 139/2005, para o qual, atendendo despacho do Relator do Processo, esta Diretoria procedeu à citação do Sr. Edimar Geraldo Salomon, pelo Ofício n.º 4.016/2005, para no prazo estabelecido, apresentar alegações de defesa, na forma do artigo 17, II, da Resolução TC - 06/2001 - Regimento Interno do Tribunal de Contas.

O Sr. Edimar Geraldo Salomon, através do expediente datado de 04/05/2005, protocolado neste Tribunal sob n.º 8768, em 05/05/2005, apresentou justificativas sobre as restrições anotadas no Relatório supracitado.

II - DA REINSTRUÇÃO

Procedida a reinstrução, à vista dos esclarecimentos prestados e dos documentos remetidos, apurou-se o que segue:

1 - EXAME DO BALANÇO ANUAL

1.1 - Remessa de Documentos

1.1.1 - Ausência de remessa dos Relatórios de Controle Interno, referente ao período de janeiro à dezembro de 2002, em desacordo com o artigo 5º, §§ 5º e 6º da Resolução TC-16/94, com redação dada pela Resolução TC-15/96

A Unidade deixou de remeter a este Tribunal os Relatórios de Controle Interno por meio documental, com análise circunstanciada dos dados apresentados, evidenciando as possíveis falhas, irregularidades ou ilegalidades constatadas no exercício, conforme determina o artigo 5º, §§ 5º e 6º da Resolução TC-16/94, com redação dada pela Resolução TC-15/96, a seguir transcrito:

"Art. 5^o - A remessa de informações e demonstrativos contábeis ao Tribunal, pelos responsáveis pelas unidades gestoras, no âmbito do Estado e dos Municípios, será feita por meios informatizado e documental, com periodicidade mensal e anual, ressalvadas as exceções previstas nesta Resolução."

[...]

§ 5º - A remessa de informações e demonstrativos contábeis ao Tribunal de Contas far-se-á acompanhar de relatório de controle interno, por meio documental, com análise circunstanciada dos dados apresentados, evidenciando as possíveis falhas, irregularidades ou ilegalidades constatadas, bem como as medidas implementadas para a sua regularização.

§ 6º - O relatório referido no parágrafo anterior será assinado pelo titular do serviço de auditoria, se existente, ou pelo titular do setor de contabilidade."

(Relatório n.º 139/2005, da Prestação de Contas do Presidente da Câmara de Vereadores referente ao ano de 2002 - Citação, item A.1.1)

O responsável apresentou as seguintes justificativas:

"Não tem condições o Responsável de contraditar o fato argüido. O que sabe dizer é que, tendo sido eleito por seus pares para o mandato de Presidente da Câmara Municipal no biênio 2001-2002, procurou agir em todos os momentos, de um lado, pautado pela boa consciência de homem público, e de outro lado sempre que a decisão requeria conhecimentos de Direito, de Contabilidade Pública ou de Administração Pública - mediante o conselho dos cooperadores da Câmara Municipal, quer contratados, quer integrantes do quadro.

Diz o Decreto-Lei 200/1967, nos §§ 2º e 3º do art. 10, o seguinte:

§ 2º. Em cada órgão da Administração Federal, os serviços que compõem a estrutura central de direção devem permanecer liberados das rotinas de execução e das tarefas de mera formalização de atos administrativos, para que possam concentrar-se nas atividades de planejamento, supervisão, coordenação e controle.

§ 3º. A administração casuística, assim entendida a decisão de casos individuais, compete, em princípio, ao nível de execução, especialmente aos serviços de natureza local, que estão em contato com os fatos e com o público.

Como desempenhava função político-institucional, o Presidente da Câmara deveria estar desincumbido das rotinas de execução, especialmente das rotinas de execução contábil, incluídas aí as remessas de documentos ao TCE/SC. Tal tarefa incumbia aos seus subordinados e somente a eles.

Se os relatórios de controle interno não foram enviados é porque algum colaborador deixou de cumprir com suas obrigações. Poder-se-ia dizer que a culpa in eligendo é do Presidente da Câmara, no entanto, nosso Sistema Jurídico prevê a sanção administrativa ao infrator ou àquele que mantenha, com o infrator ou com o comportamento violador, um mínimo liame.

Tendo em vista que a função do Presidente da Câmara é política e que o envio dos relatórios questionados é atribuição de outro, que não seja o Responsável pelas contas e considerando ainda que não se pode supor a onisciência do Gestor com relação à atividade administrativa, é mister dar por sanada a restrição.

Mesmo que assim não o fosse, sejamos justos e coerentes, sem rigorismos extremados, se for entendido a falta do encaminhamento dos documentos, como falha, apesar das contas estarem rigorosamente dentro dos ditames legais, que seja então considerada, dentro do princípio da proporcionalidade, uma irregularidade administrativa pois não houve nenhum dano ao erário público.

O principio da proporcionalidade quer significar que o Estado não deve agir com demasia, tampouco de modo insuficiente na consecução dos seus objetivos.

Neste sentido, vale a pena trazer-mos a baila ensinamento do Egrégio Tribunal de Justiça de nosso Estado de Santa Catarina:

"...as exigências legais hão de ser interpretadas por critérios presididos pela razoabilidade e não se pode perder de mente que a lei é feita para o homem, com vistas a situações típicas que prevê, merecendo ser modelada, conforme o caso, segundo as peculiaridades de casos atípícos' (Rangel Dinamarco)" (TJSC - Ap. cív. n. 43.563, de Chapecó, rel. Des. Newton Trisotto, julgada em 27.3.96).

Não podemos perder de vista também, que a falha eventualmente cometida (irregularidade administrativa), é de toda insignificante dentro do contexto da tomada de contas, ainda mais levando-se em consideração, que o resultado desta eventual falha, passou pelo crivo deste Egrégio Tribunal e não causou nenhum prejuízo ao erário público.

Neste aspecto, buscando ajuda no direito penal, temos a lição de MAURíCIO ANTÔNIO RIBEIRO LOPES, que se amolda como uma luva a situação exposta:

"O princípio da insignificância foi cunhado pela primeira vez por Claus Roxin em 1964 que voltou a repeti-lo partindo do velho adágio latino minima no curat praetor, como manifestação contrária ao uso excessico da sanção criminal. Por ele, devem ser tidas como atípicas as ações ou omissões que afetam muito infimamente a um bem jurídico-penal. A irrelevante lesão do bem jurídico protegido não justifica a imposição de uma pena, devendo excluir-se a tipicidade em caso de danos de pouca importância. (..) Ainda aqui porém convém advertir para a sua grande imprecisão, o que pode atingir gravemente a segurança jurídica. (...) Assim, a irrelevância ou insignificância de determinada conduta deve se aferida não apenas em relação a importância do bem juridicamente atingido, mas especialmente em relação ao grau de sua intensidade, isto é, pela extensão da lesão produzida" (Princípios Políticos do Direito Penal, 2a ed., SP: RT, 1999, p. 89/90).

Esse entendimento justifica-se porque resta certo que o crime é o fato típico e antijurídico, sendo a culpabilidade apenas pressuposto para a imposição da pena. O tipo, por sua vez, é composto de três elementos, a saber, a ação, o resultado e o nexo causal; o terceiro ligando o segundo ao primeiro. Assim, a existência de crime, e de eventual sanção que lhe é conseqüência, requer a configuração de um resultado, que, em verdade, significa a lesão a bem juridicamente protegido pelo ordenamento. Logo, ausente o resultado, não há conduta típica, sendo esse o cerne do princípio citado.

Neste sentido, colhe-se dos julgados do Superior Tribunal de justiça:

"PRINCIPIO DA INSIGNIFICÂNCIA - O principio insignificância, não obstante a divergência doutrinna, quanto à sua natureza jurídica (excludente de tipicidade, ou excludente de culpabilidade) significa a irrelevância jurídica do resultado, afetando, materialmente, a estrutura do delito' (STJ — REsp 167925 — MG — 6ª T. — ReI. Min. Luiz Vicente Cernicchiano — DJU 01.02.1999 — p. 242).

O Supremo Federal também já se pronunciou:

"JUSTA CAUSA. INSIGNIFICÂNCIA DO ATO APONTADO COMO DELITUOSO. Uma vez verificada a insignificância jurídica do ato apontado como delituoso, impõe-se o trancamento da ação penal por falta de justa causa. A isto direcionam os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Consubstancia ato insignificante a contratação isolada de mão-de-obra, visando à atividade de gari, por município, considerado período diminuto, vindo o pedido formulado em reclamação trabalhista a ser julgado improcedente, ante a nulidade da relação jurídica por ausência do concurso público" (HC-77003 / PE, ReI. Min. Marco Aurélio, j. 16.06.1998, DJ 11.09.1998, p. 5).

Por fim, é de salutar importância, que se repita o ensinamento de ADILSON ABREU DALLARI, constante de sua obra "Responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores", in verbis:

"É preciso considerar que quem esta sendo julgado é um mandatário, é um homem que recebeu a confiança do povo para desempenhar um mandato. É um princípio geral do Direito Penal o "in dubio pro reo", isto é, na dúvida não se condena. Com maior vigor deve ser aplicado ao caso de mandatários políticos que recebem um voto de confiança de toda uma população".

Da reinstrução:

O Senhor Edimar Geraldo Salomon, alega que a remessa dos Relatórios de Controle Interno era atribuição de outros, e ainda, mesmo sendo o Responsável pelas Contas, também, não poderia estar ciente de todas as ocorrências na Câmara.

Todavia, na qualidade de Ordenador das Despesas, é o Presidente da Câmara de Vereadores o responsável direto por todos os atos administrativos praticados no âmbito de sua gestão, com exceção das atividades expressamente delegadas a outros servidores da Unidade, que não é o caso em apreço.

E, neste sentido, a Lei Orgânica do Município no Capítulo que trata "Das Responsabilidades do Presidente da Câmara" é bem incisivo:

"Artigo 19 - Ao Presidente da Câmara compete:

I - (...)

II - dirigir, executar e disciplinar os trabalhos legislativos e administrativos da Câmara;"

Assim, não há como pretender esquivar-se de sua obrigação, cabendo-lhe, no caso de imputação de sanção, se assim entender, buscar regressivamente a indenização de quem efetivamente deu causa, razão pela qual mantém-se a restrição.

2 - EXAME DOS DADOS MENSAIS REMETIDOS POR MEIO MAGNÉTICO - ACP

2.1 - Registros contábeis e execução orçamentária

2.1.1- Realização de despesas no valor de R$ 7.800,00, com contratação de profissional e Assessoria Contábil para o exercício das atividades inerentes à contabilidade da Câmara, caracterizando burla ao concurso público, conforme dispõe o artigo 37, II, da Constituição Federal

Na análise procedida junto ao Sistema ACP, constatou-se que a Câmara Municipal de São Bento do Sul - SC contratou o Senhor Roberto Trummer e a PUBLICVILLE CONTABILIDADE E ASSESSORAMENTO LTDA, para a execução das atividades inerentes à contabilidade da Unidade no exercício de 2002.

Inquestionável é a interpretação de que o cargo sob comento possui as peculiaridades de continuidade e imprescindibilidade, devendo, pois, fazer parte do Quadro de Pessoal do Ente, como de caráter efetivo, e, assim, ser provido por concurso público, ex vi do disposto no artigo 37, II, da Constituição Federal.

E, mesmo na hipótese de inexistir, no referido Quadro de Pessoal, o cargo em questão, deveria pois a Unidade efetuar a contratação de pessoal em caráter excepcional e temporário, até que reste promovida a necessária inclusão, seguida da imediata realização de concurso público, conforme determina o artigo 37, II, da Constituição Federal.

Segue, abaixo, o entendimento firmado acerca da matéria:

"CONTADOR - 2. NATUREZA PERMANENTE - CONCURSO PÚBLICO.

Consulta. Impossibilidade de contratação mediante licitação de servidor do Executivo para atuar como técnico em contabilidade no Legislativo, mesmo havendo compatibilidade de horários. Tal cargo tem natureza permanente, e deve ser inserido no quadro pessoal do Legislativo, preenchido mediante concurso público." (grifo nosso)

(TCPR. Origem: Município de Ubiratã. Interessado: Presidente da Câmara. Decisão: 7341/97 - Resolução 24/06/97. Relator: Conselheiro Rafael Latauro. SS em 24/06/97).

"EMENTA: Consulta. Associação de Municípios. Câmara Municipal. I – Contabilidade Contador do Município. Realização da contabilidade da Câmara. Contratação de terceiros. 1. O Contador da Prefeitura não pode responsabilizar-se pela contabilidade da Câmara, face à vedação de acumulação de cargos (art. 37, XVI e XVII, da CF) e independência dos Poderes. 2. Em caráter excepcional, até que seja criado cargo efetivo de contador e provido nos termos da lei, a contabilidade da Câmara pode ficar sob a responsabilidade de profissional devidamente habilitado e em situação de regularidade perante o Conselho Regional de Contabilidade ocupante de cargo comissionado de Contador. 3. Só é admissível a contratação de Contador externo aos quadros da Edilidade quando inexistir cargo efetivo ou houver vacância ou afastamento temporário do Contador ocupante de cargo efetivo, caracterizando circunstância excepcional e emergencial, devidamente justificada. A contratação deverá ser por tempo determinado, até que seja criado ou provido cargo efetivo de Contador." (grifo nosso)

(TCSC - Processo n. CON-00/00193054, Parecer n. 320/00, Decisão de12/02/01)

Relaciona-se, a seguir, as despesas efetuadas no exercício de 2002 com a contratação em questão:

Empenho n. Credor/histórico Data Valor

30 ROBERTO TRUMMER 22/02/2002 1.300,00

VALOR REFERENTE ASSESSORAMENTO CONTABIL REF. AOS MESES JANEIRO E

FEVEREIRO/02.

119 PUBLICVILLE CONTABILIDADE E ASSESSORAMENTO LTDA 23/05/2002 650,00

VALOR REFERENTE AO ASSESSORAMENTO CONTABIL REF. AO MES MAIO/02.

163 PUBLICVILLE CONTABILIDADE E ASSESSORAMENTO LTDA 25/06/2002 650,00

VALOR REFERENTE ASSESSORAMENTO CONTABIL REF. AO MES JUNHO/02.

188 PUBLICVILLE CONTABILIDADE E ASSESSORAMENTO LTDA 25/07/2002 650,00

VALOR REFERENTE AO ASSESSORAMENTO CONTABIL REF. AO MES JULHO/02.

216 PUBLICVILLE CONTABILIDADE E ASSESSORAMENTO LTDA 23/08/2002 650,00

VALOR REFERENTE ASSESSORAMENTO CONTABIL REF. AO MES AGOSTO/02.

247 PUBLICVILLE CONTABILIDADE E ASSESSORAMENTO LTDA 24/09/2002 650,00

VALOR REFERENTE ASSESSORAMENTO CONTABIL REF. AO MES SETEMBRO/02.

269 PUBLICVILLE CONTABILIDADE E ASSESSORAMENTO LTDA 23/10/2002 650,00

VALOR REFERENTE ASSESSORAMENTO CONTABIL REF. AO MES OUTUBRO/02.

287 PUBLICVILLE CONTABILIDADE E ASSESSORAMENTO LTDA 25/11/2002 650,00

VALOR REFERENTE ASSESSORAMENTO CONTABIL REF. AO MES NOVEMBRO/02.

318 PUBLICVILLE CONTABILIDADE E ASSESSORAMENTO LTDA 18/12/2002 650,00

VALOR REFERENTE ASSESSORAMENTO CONTABIL REF. AO MES DEZEMBRO/02.

63 PUBLICVILLE CONTABILIDADE E ASSESSORAMENTO LTDA 25/03/2002 650,00

VALOR REFERENTE A ASSESSORAMENTO CONTABIL REF. AO MES MARCO/02.

91 PUBLICVILLE CONTABILIDADE E ASSESSORAMENTO LTDA 25/04/2002 650,00

VALOR REFERENTE A ASSESSORAMENTO CONTABIL REF. AO MES ABRIL/02.

Quantidade total de empenhos: 11 Valor Total dos Empenhos: 7.800,00

(Relatório n.º 139/2005, da Prestação de Contas do Presidente da Câmara de Vereadores referente ao ano de 2002 - Citação, item B.1.1)

O responsável apresentou as seguintes justificativas:

"Quando da análise das contas em questão ficou constatado que a Câmara Municipal contratou o Sr. Roberto Trummer e a Publicville Contabilidade e Assessoramento Ltda., para a execução das atividades inerentes à contabilidade da Unidade no exercício de 2.002.

A interpretação dada pelo corpo instrutivo é de que as funções de contador possuem características de continuidade e imprescindibilidade, devendo, desta forma fazerem parte do quadro de pessoal do ente, em caráter efetivo, vindo a ser provido por concurso público à luz do disposto no artigo 37, II, da Constituição Federal.

Segundo a análise do Ilustre Analista de Controle Externo, a contratação administrativa dos serviços técnicos especializados de contabilidade, mesmo sendo inexistente cargo de contador é medida inconstitucional. Baseia-se em decisão anterior do Tribunal Pleno do TCE/SC, n⁰ CON-00/00193054, Parecer n. 320/00 e em outra decisão análoga do TCE do PR. A argüição, portanto, está construída sob duplo fundamento, ou seja, (1) inconstitucionalidade da contratação administrativa e (2) decisão análoga e antecedente do TCE/SC.

Sem razão o Ilustre Analista de Controle Externo quanto à analise fático-jurídica. Vejamos porquê:

Quanto a Suposta Inconstitucionalidade da Contratação Administrativa dos Serviços Técnicos Profissionais de Contabilidade

Quanto ao primeiro argumento, o Relatório interpreta o inciso II do art. 37 da CR/88 além de seus termos. O que ordena o dispositivo é que a investidura de cargo ou emprego público seja precedida de concurso público. Não diz que as necessidades da Administração devam ser supridas única e exclusivamente através de investidura em cargo ou emprego publico.

A CR/88 traçou inúmeras políticas públicas a serem executadas pelo Estado Brasileiro. Tais políticas públicas serão levadas a cabo pelas Administrações Públicas dos Entes Federados e a atividade administrativa a destas Administrações deverá seguir um Regime Jurídico Administrativo próprio, que tem seu comando constitucional específico esculpido no art. 37 da CR/88. Pois bem, tal atividade administrativa será desenvolvida pelos agentes públicos, gênero este dividido em:

- Agentes Políticos — aqueles que ingressam nos quadros da Administração por mandato político ou carreiras de Estado.

- Agentes Administrativos — detentores de cargos em comissão, cargos efetivos ou empregos públicos.

- Agentes Honoríficos - aqueles que não mantém vínculo laboral com a Administração, mas meramente um vínculo de honorabilidade, fruto da experiência democrática direta. Exemplo: conselheiros, jurados e mesários.

- Agentes Delegados - aqueles que não ingressam nos quadros da Administração, mas recebem uma parcela de atribuições, por extensão da atividade administrativa.

Corno se vê acima, os agentes públicos tanto podem ingressar nos Quadros da Administração, como operar a atividade administrativa de fora destes quadros, como ocorre com os agentes honoríficos e delegados. Ocorre que, em face dos direitos do trabalhador constantes do art. 70 da CR/88 e tendo em vista que 25% da força de trabalho formal em nosso país é ligada a uma pessoa administrativa da União, de um Estado ou Distrito Federal ou de um município, aprouve ao legislador constituinte instituir regras específicas para os agentes públicos que tivessem vínculo laboral com a Administração.

Dentre estas regras está a do inciso II do art. 37, citada pelo Ilustre Analista de Controle Externo responsável pelo Relatório 119/2005. Diz o dispositivo que QUANDO houver o vínculo laboral, quer por cargo ou emprego, a investidura no posto de trabalho deverá ser precedida de concurso público.

Não podemos atribuir ao texto legal mais do que ele, em sua dicção, ordena. Uma coisa é fato: o inciso II mencionado não condiciona que os serviços prestados às Administrações Públicas o sejam apenas através de um vínculo laboral.

Administração Pública pode descentralizar suas atividades através do transpasse, à órbita privada, por contrato administrativo de parcela de suas atividades materiais:

Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada.

§ 1º - A descentralização será posta em prática em três planos principais:

c) da Administração Federal para a Órbita privada. mediante contratos ou concessões.

Regulamentando a alínea "c" acima, o legislador fez constar do mesmo artigo o § 7º, que prevê:

§ 7º - Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e controle e com objetivo de impedir o crescimento desmensurado da máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da realização material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execução.

Como se vê acima, a preocupação é não fazer crescer, desmensuradamente, a máquina administrativa das Administrações Públicas, podendo, para isso, repassar à órbita privada a execução material de tarefas executivas - dentre as quais obviamente se inclui a contabilidade - mediante contrato, devendo o gestor, tão somente, certificar-se de que há na órbita privada ente preparado para desempenhar os encargos da execução.

E justamente o caso em tela, pois, não obstante a inexistência de cargo público, o Responsável escolheu a via da contratação administrativa, discricionariedade esta que, baseada no dispositivo acima, lhe competia.

É sabido que o TCE/SC quer uma contabilidade pública eficiente, partindo de contabilistas que busquem a especialização na escrituração contábil pública e não apenas "quebra galhos" que ficam ligando para os órgãos do Tribunal de Contas a cada mínima dificuldade (decorrente de falta de conhecimento). Tal intento correto, corretíssimo. No entanto, não se pode subestimar o setor dos profissionais contabilistas, achando que nunca os mesmos vão ofertas às Administrações Públicas um serviço diferenciado. Isto não é verdade! Dos quadros do próprio TCE/SC já saíram excelentes contabilistas que hoje prestam serviços às Administrações Municipais.

Obrigar uma pequena Câmara Municipal a prover o cargo efetivo de contador não vai, como regra, fazer crescer o profissionalismo da função de contabilista público. Poderá ocorrer, também, a acomodação de certos servidores públicos efetivos e estáveis, com prejuízos à eficiência no serviço público, num fenômeno que já é muito conhecido das Administrações Públicas Brasileiras.

Deve-se, sim, exigir uma contabilidade pública eficiente, deixando ao Gestor a tarefa de julgar segundo a realidade local se o provimento do cargo é mais adequado do que a contratação administrativa ou o inverso.

Modernamente a regra do art. 10 do DL 200/67 foi reforçada pelo art. 20, III do Decreto 2.487/98, abaixo transcrito:

Art. 20. O plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional das entidades candidatas á qualificação como Agências Executivas contemplará, sem prejuízo de outros, os seguintes conteúdos:

III - a política, os objetivos e as metas de terceirização de atividades mediante contratação de serviços e estabelecimentos de convênio, observadas as diretrizes governamentais;

O Decreto 2.487/1998, que dispõe sobre a qualificação de autarquias e fundações como Agências Executivas, estabelece critérios e procedimentos para a elaboração, acompanhamento e avaliação dos contratos de gestão e dos planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional das entidades qualificadas e dá outras providências, enuncia textualmente a terceirização, mostrando que esta não é fenômeno de passado e nem é incompatível com a CR/88.

Tanto a Administração Pública pode contratar serviços profissionais autônomos, que a Lei 8.666/93, em seu art. 1º os enuncia exemplificativamente e os arts. 28 e 30 exigem como condição de habilitação, a documentação típica de um profissional autônomo, a saber, a cédula de identidade e o registro profissional:

Art. 13. Para os fins desta Lei consideram-se serviços técnicos profissionais especializados os trabalhos relativos a:

I - estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou executivos;

II - pareceres, perícias e avaliações em geral;

III - assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tributárias:

IV - fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras ou serviços;

V - patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;

VI - treinamento e aperfeiçoamento de pessoal;

VII - restauração de obras de arte e bens de valor histórico.

Art. 28. A documentação relativa à habilitação jurídica, conforme o caso, consistirá em:

1- cédula de identidade;

Art. 30. A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a:

1 - registro ou inscrição na entidade profissional competente;

Se a parte contratada numa contratação administrativa depende, para a sua habilitação, de carteira de identidade como documento de habilitação jurídica, é porque se pressupõe a contratação do Ente Público com a pessoa física do profissional. Como tal contratação não é labora, à moda da CLT, por expressa menção do art. 37, II, da CR/88, que exige prévio concurso público para realização do vínculo de emprego; então, é certo concluir que há contratação de pessoas naturais para prestação de serviços profissionais, tanto como há a contratação de sociedades de profissionais ou sociedades civis para prestação dos mesmos serviços.

Da Juridicidade da Contratação Administrativa de profissionais de Contabilidade

Para que não se diga que dentre os serviços previstos no art. 13 da Lei 8.666/93 a contabilidade não está presente é mister relembrar o conceito de serviços para os fins da Lei de Licitações e Contratos Administrativos, previsto no inciso lI do art. 60:

Art. 60. Para os fins desta Lei considera-se:

II - Serviço - toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais;

Como se vê acima, estão contidos no vocábulo serviço os trabalhos técnicos-profissionais. Para Marçal Justen Filho (Comentário à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 8ª. Edição, Dialética, São Paulo, 2.001, pág. 130), o serviço técnico é aquele assim qualificável segundo o conhecimento técnico-científico. Ademais, para o mesmo autor, "há profissionalidade quando o serviço adquire uma identidade própria que o torna distinto perante outras espécies de atuação humana, exigindo uma habilitação específica para a sua prestação".

Os trabalhos de Contabilidade, assim previstos no art. 25 do Decreto-Lei n⁰ 9.295/1946, abaixo transcrito, são exclusivos dos profissionais com habilitação específica no CRC — Conselho Regional de Contabilidade — como quer o art. 12 do mesmo Decreto-Lei, igualmente transcrito abaixo:

Art. 25. São considerados trabalhos técnicos de contabilidade:

a) organização e execução de serviços de contabilidade em geral;

b) escrituração dos livros de contabilidade obrigatórios bem como de todos os necessários no conjunto da organização contábil e levantamento dos respectivos balanços e demonstrações;

c) perícias judiciais ou extra-judiciais, revisão de balanços e de contas em geral, verificação de haveres, revisão permanente ou periódica de escritas, regulações judiciais ou extra-judiciais de avarias grossas ou comuns, assistência aos Conselhos Fiscais das sociedades anônimas e quaisquer outras atribuições de natureza técnica, conferida por lei aos profissionais de contabilidade.

Art. 12. Os profissionais a que se refere este Decreto-1ei somente poderão exercer a profissão depois de regularmente registrados no órgão competente do Ministério da Educação e Saúde e no Conselho Regional de Contabilidade a que estiverem sujeitos.

Parágrafo único. O exercício da profissão, sem o registro a que alude este artigo, será considerado como infração do presente Decreto-lei.

Assim, trabalhos contábeis são serviços, são técnicos e são profissionais. Ademais, a absorção de tais serviços pela via do contrato administrativo é perfeitamente lícita. Concorda com tal licitude a Profa Maria Sylvia Zanella Di Pietro, em sua obra ímpar denominada "Parcerias na Administração Pública, onde argüi, no capítulo denominado "Terceirização no âmbito da Administração Pública" (Ed. Atlas, São Paulo, 1.997, pág. 118):

O que é perfeitamente possível no âmbito da Administração Pública é a terceirização como contrato de prestação de serviços. (...)

Na atual Constituição, o inciso XXI do art. 37 dá o fundamento para a contratação de serviços, ao incluí-los expressamente entre os contratos dependentes de licitação. (...)

Não há dúvida, portanto, de que é perfeitamente possível a terceirização dos serviços indicados na Lei 8.666/1993.

A nobre Professora Titular de Direito Administrativo da USP cita especificamente a contabilidade como serviço sujeito à terceirização válida:

O que é possível como forma de terceirização válida, é o contrato que tenha por objeto a prestação de serviço, à semelhança do que ocorre com a empreitada, em que o contratante quer o resultado, por exemplo, o serviço de limpeza, de transportes, de vigilância, de contabilidade e outros que não constituam a atividade-fim (...,) (grifo nosso)

Para finalizar a discussão quanto a possibilidade de contratar os serviços profissionais contábeis em vez de, criar o cargo público, transcrevemos abaixo o art. 24 do Decreto-Lei n^. 9.295/1946:

Art. 24. Somente poderão ser admitidos à execução de serviços públicos de contabilidade, inclusive à organização dos mesmos, por contrato particular, sob qualquer modalidade, o profissional ou pessoas jurídicas que provem quitação de suas anuidades e de outras contribuições a que estejam sujeitos.

Esta regra é direcionada às Administrações Públicas, proibindo-as de contratar os contabilistas que não estiverem em dia com as anuidades do Conselho Profissional. Ora, se não existem palavras inúteis na lei — e não existem — e se é vigente o art. 24 do Decreto-Lei n⁰ 9.295/1946 — e é vigente — então devemos admitir que é perfeitamente cabível a contratação de profissionais contabilistas por contrato administrativo.

Quanto a Decisão Análoga e Antecedente do TCE/SC

Argüiu o Ilustre Analista de Controle Interno, como fundamento do entendimento de que é ilícita a contratação administrativa de profissional contabilista, que há decisão análoga do TCE de SC e do PR, transcrevendo as mesmas.

Não obstante a importância da decisão referida e até mesmo de seu caráter normativo (art. 1º, §3º da LC 202/2000), temos de investigar qual a força cogente da norma criada a partir do prejulgamento de tese e, em segundo lugar, se tal prejulgamento é cabível ao caso em tela.

Primeiramente e mister alegar que a força normativa dos prejulgados dos tribunais de contas é a força dos regulamentos e nunca a força da lei stricto sensu. Isto decorre do art. 4º da Lei de Introdução ao Código Civil, que menciona:

Art. 4º - Quando a lei for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais de direito.

Assim, na omissão da lei stricto sensu, aplicar-se-á a analogia, os costumes e os princípios gerais do direito, mas nunca um regulamento. Este, segundo o art. 84, IV, da CR/88, servirá para regrar a fiel execução da lei e nunca para substituí-la.

Portanto, na omissão da lei os prejulgados de tribunais de contas são inócuos e na presença expressa da lei os prejulgados servem para dar às leis fiel execução e nunca para se opor às mesmas.

Pois bem, ainda que a decisão aparelhada dissesse que a contratação administrativa de contabilista é ilegal - o que não diz — ainda assim a sua força normativa (regulamentar) estaria anulada pela expressa disposição legal em contrário, abundantemente referida acima, que afirma ser possível ao Gestor contratar serviços técnicos profissionais e, entre eles, o serviço contábil."

Da reinstrução:

Inicialmente, é oportuno salientar que as funções de contadoria além da sua necessidade permanente, por se tratar de um serviço contínuo na administração pública, reveste-se ainda de grande responsabilidade, pois, cabe a esta função originar não apenas fatos administrativos, mas também a emissão de atos administrativos, ou seja, tomando por exemplo, a elaboração e montagem de todos os registros e demonstrativos contábeis, controle na aplicação do orçamento, dentre outras atribuições consideradas inconcebíveis que sejam repassadas a terceiros, mesmo tratando-se de atividades-meio.

Com relação as justificativas apresentadas, ainda que o Responsável buscasse extensivamente contrariar o entendimento desta Corte, na prática as providências tomadas no sentido de atender as orientações deste Tribunal demonstram o contrário, senão vejamos.

Quando da análise da Prestação de Contas deste Poder Legislativo referente ao exercício de 2001, a situação em tela também foi objeto de anotação e levada a conhecimento do Responsável em setembro de 2003 por meio do Relatório de Citação.

Posteriormente, em sessão Plenária, datada de 19/04/2004, o Tribunal Pleno, diante da razões apresentadas pelo Relator em relação ao fato ora questionado, decidiu apenas recomendar à Câmara Municipal de São Bento do Sul a adoção de providências visando à correção da restrição apontada pelo Órgão Instrutivo.

Ainda que o Responsável não tenha se manifestado a respeito, esta instrução constatou que a Câmara de São Bento do Sul, antecedendo a Decisão desta Corte, tão logo tomou conhecimento da situação irregular através do Relatório de Citação referente o exercício de 2001, editou em dezembro de 2003 a Lei n. 70/03, alterando a Lei n. 703/2000, do quadro de Pessoal da Câmara Municipal, no sentido de incluir o Cargo de Contador, até então inexistente. Passo seguinte, em março de 2004, mediante concurso público, foi efetivado no referido cargo a Sra. Auristela Bauer Kolenez.

Diante do exposto, esta instrução ao manter a restrição na íntegra, e ainda, considerando a decisão referente as Contas do exercício de 2001, entende que a mesma não deva ser levada a Conclusão deste Relatório, em razão das imediatas providências legais e administrativas da Câmara Municipal, que resultaram na regularização da situação até então questionada.

2.1.2- Despesas com terceirização para substituição de servidores, no montante de R$ 7.800,00, classificadas em Outras Despesas Correntes (Grupo de Natureza3), quando deveriam ser classificadas em Pessoal e Encargos (Grupo de Natureza 1), elemento de despesa 34, visto constituírem gastos de pessoal do Ente, por força do disposto no art. 18, § 1º da Lei Complementar 101/2000 - LRF, e em desacordo ao disposto na Portaria STN/SOF n. 163/2001

Na análise dos dados remetidos magneticamente, verificou-se que a Unidade classificou as despesas relacionadas no item precedente, em Outras Despesas Correntes (Grupo de Natureza 3), entretanto, sendo as referidas despesas consideradas Terceirização de mão-de-obra em substituição de servidores, deveriam, por conta da determinação contida no art. 18, § 1º da Lei Complementar 101/2000 - LRF, terem sido classificadas em Pessoal em Encargos (Grupo de Natureza 1) elemento de despesa 34 - Outras Despesas de Pessoal. A referida contabilização vem também em desacordo ao disposto na Portaria STN/SOF n. 163/2001, que define as normas gerais para a classificação da despesa pública.

(Relatório n.º 139/2005, da Prestação de Contas do Presidente da Câmara de Vereadores referente ao ano de 2002 - Citação, item B.1.2)

Embora não haver manifestação para este item, o apontamento em questão integrou o Relatório de Citação no sentido levar a conhecimento e recomendar a adoção de providências para a correta classificação das despesas de acordo com as normas vigentes.

CONCLUSÃO

À vista do exposto no presente Relatório de Reinstrução, referente à Prestação de Contas Anuais da Câmara Municipal de São Bento do Sul, com abrangência ao exercício de 2002, autuado sob o n.º PCA 03/00449879, entende a Diretoria de Controle dos Municípios – DMU, com fulcro nos artigos 59 e 113 da Constituição do Estado c/c o artigo 1º, inciso III da Lei Complementar n.º 202/2000, que possa o Tribunal Pleno, decidir por:

1 – JULGAR REGULARES COM RESSALVA as contas anuais referentes aos atos de gestão do exercício de 2002, realizados pelo Sr. Edimar Geraldo Salomon - Presidente da Câmara Municipal de São Bento do Sul, CPF 483.702.239-15, residente à Rua João Klein, n. 80 - Centro - CEP 90290-00, nos termos da Lei Complementar n.º 202/2000, artigo 18, inciso II, c/c o artigo 20, face à restrição relacionada abaixo:

1.1 - Ausência de remessa dos Relatórios de Controle Interno, referente ao período de janeiro à dezembro de 2002, em desacordo com o artigo 5º, §§ 5º e 6º da Resolução TC-16/94, com redação dada pela Resolução TC-15/96. (item 1.1.1, deste Relatório).

2 – DAR CIÊNCIA da decisão com remessa de cópia do Relatório de Reinstrução n.º 417/2007 e do Voto que o fundamentam ao responsável, Sr. Edimar Geraldo Salomon e ao interessado, Sr. José Kormann - atual Presidente da Câmara Municipal.

É o Relatório.

DMU/DCM 4, em 20/03/2007

Oldair Schroeder

Auditor Fiscal de Controle Externo

Visto em 20/03/2007

Nilsom Zanatto

Auditor Fiscal de Controle Externo

Chefe da Divisão 4

DE ACORDO

Em 20/03/2007

Paulo César Salum

Coordenador de Controle

Inspetoria 2

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA DIRETORIA DE CONTROLE DOS MUNICÍPIOS - DMU Rua Bulcão Viana, 90, Centro – Florianópolis – Santa Catarina Fone: (48) 3221 - 3764 Fax: (48) 3221-3730 Home-page: www.tce.sc.gov.br

PROCESSO	PCA - 03/00449879
UNIDADE	Câmara Municipal de São Bento do Sul
ASSUNTO	Prestação de Contas do Presidente da Câmara de Vereadores referente ao exercício financeiro de 2002

ÓRGÃO INSTRUTIVO

Parecer - Remessa

Ao Senhor (Conselheiro ou Auditor) Relator, ouvida a Douta Procuradoria, submetemos à consideração o Processo em epígrafe.

TC/DMU, em ....../03/2007

GERALDO JOSÉ GOMES

Diretor de Controle dos Municípios