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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA DIRETORIA DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO ESTADUAL INSPETORIA 2 DIVISÃO 6 |
| PROCESSO Nº |
DEN 02/06350104 |
| UNIDADE |
POLICIA MILITAR DO ESTADO DE SANTA CATARINA |
| INTERESSADO |
SR. LUIZ MANOEL CARDOSO |
| RESPONSÁVEIS |
SRS.WALMOR BACKES E SÉRGIO WALLNER, EX-COMANDANTES-GERAIS DA PMSC |
| ASSUNTO |
DENÚNCIA |
| RELATÓRIO DE INSTRUÇÃO |
TCE/DCE/INSP. 2/DIV 6 Nº 038/07 |
Senhor Coordenador,
1 - INTRODUÇÃO
Tratam os Autos de Denúncia decorrente da manifestação do Egrégio Plenário deste Tribunal, em sessão de 26.06.02 (f. 91) – Decisão n. 1226/2002, que determinou a adoção de providências para a apuração dos fatos denunciados.
O decisum foi proferido em razão das irregularidades informadas em 29.04.02, quando o Processo mereceu apreciação da Diretoria de Controle da Administração Estadual, através do Relatório de Admissibilidade n. 343/02, de 27.05.02 (fs. 83 a 85).
Assim sendo, realizou-se a Inspeção in loco, entre 08 e 18.03.05, tendo sido expedida a Requisição n. 001/05, de 08.03.05, folhas 103 e 104, solicitando documentos relacionados à Instrução do feito.
Parte dos documentos e informações solicitadas, foram encaminhadas por meio do Ofício n. 004/DP-5/05, de 08.04.05, e, complementarmente, pelo Ofício n. 703/05, de 17.08.05, folhas 110 e 663, respectivamente.
Os trabalhos foram confiados aos Auditores Marcelo Henrique Pereira (Coordenador) e Sidnei Silva, da então Diretoria de Denúncias e Representações - DDR, conforme Oficio: OF.TCE/DDR Nº 2.379/05, de 08 de março de 2003, folha 102.
2 - ANÁLISE
2.1 - DOS FATOS DENUNCIADOS
O expediente encaminhado a esta Corte de Contas assim expunha:
Em 27 de novembro de 2000 o Excelentíssimo Senhor Coronel PM Comandante Geral da Polícia Militar do Estado encaminhou ao Excelentíssimo Governador do Estado Exposição de Motivos [...] apresentando proposta para estabelecer o valor da indenização de representação especial temporária para remunerar o trabalho realizado durante a "Operação veraneio".
Constata-se, da cópia acostada, que a proposta obteve o "De acordo" do Primeiro Mandatário Catarinense.
No entanto, para espanto do denunciante e de todos os Oficiais da Reserva Remunerada da Polícia Militar do Estado, o Excelentíssimo Senhor Comandante Geral da Polícia Militar ordenou o pagamento da referida verba sem que houvesse decreto governamental, agredindo, portanto, o art. 56, da Lei n. 5.645/79 [...].
Não bastasse essa irregularidade, que configura, em tese, usurpação de função pública, [...] ordenou também o pagamento da verba indenizatória mencionada a todos os Oficiais da ativa, ou seja, a todos indistintamente, mesmo àqueles que não participaram da "Operação Veraneio" e que, ex vi legis, não faziam e não fazem jus à indenização, que é percebida propter laborem, como assevera a própria Autoridade Militar em informações prestadas em Mandado de Segurança referido a seguir.
Mais emérito Conselheiro Presidente, a Ordem de Operações n. 008/CMDO G/01 deflagrou a "Operação Santa Catarina Mais Segura" (cópia anexa), que foi prorrogada até 15 de dezembro de 2001, e, o Comandante Geral [...], confortavelmente, mais uma vez sem qualquer suporte autorizativo legal, prorrogou o pagamento da indenização até o final de julho e, posteriormente, até o mês de dezembro de 2001, conforme se constata da anexa documentação.
Na verdade, Senhor Presidente, foi concedido um aumento de vencimentos aos Oficiais PM que permanecem na ativa da Corporação, aumento esse escancaradamente maquiado com as cores de uma indenização. O pagamento da indenização que, induvidosamente, deveria ser de natureza temporária, alcançou Oficiais de todos os quadros (Oficiais Policiais Militares, Oficiais Auxiliares, Oficiais Médicos, Dentistas e Enfermeiros, Oficiais Músicos e Oficial Capelão) perpetuando-se no tempo e configurando verdadeiro aumento de vencimentos eis que seu valor, 250% (duzentos e cinqüenta por cento) do valor do soldo de cada Oficial, representa considerável incremento, não encontrado em qualquer outra gratificação temporária concedida no Estado.
Os fatos trazidos a exame acham-se corroborados pela juntada de diversos documentos relatados na exordial (fs. 07 a 81), os quais serão mencionados no corpo deste relato.
2.2 - DA INSPEÇÃO
Realizada a Inspeção, pertinente ao fato representado, apurou-se:
2.2.1 - Da Legislação Aplicável.
Apontam-se, a seguir, os dispositivos legais aplicáveis à matéria-objeto do presente Processo:
Art. 7º. São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:
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IV - salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender as suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim;
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VII - garantia de salário, nunca inferior ao mínimo, para os que percebem remuneração variável;
VIII - décimo terceiro salário com base na remuneração integral ou no valor da aposentadoria;
IX - remuneração do trabalho noturno superior à do diurno;
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XII - salário-família pago em razão do dependente do trabalhador de baixa renda nos termos da lei;
XIII - duração do trabalho normal não superior a oito horas diárias e quarenta e quatro semanais, facultada a compensação de horários e a redução da jornada, mediante acordo ou convenção coletiva de trabalho;
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XV - repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos;
XVI - remuneração do serviço extraordinário superior, no mínimo, em cinqüenta por cento à do normal;
XVII - gozo de férias anuais remuneradas com, pelo menos, um terço a mais do que o salário normal;
XVIII - licença à gestante, sem prejuízo do emprego e do salário, com a duração de cento e vinte dias;
XIX - licença-paternidade, nos termos fixados em lei;
XX - proteção do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos específicos, nos termos da lei;
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XXII - redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança;
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XXX - proibição de diferença de salários, de exercício de funções e de critério de admissão por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil;
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Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
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§ 8º. O militar alistável é elegível, atendidas as seguintes condições:
I - se contar menos de dez anos de serviço, deverá afastar-se da atividade;
II - se contar mais de dez anos de serviço, será agregado pela autoridade superior e, se eleito, passará automaticamente, no ato da diplomação, para a inatividade.
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Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
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X – a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do artigo 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;
XI – a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos;
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XIII – é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público;
XIV – os acréscimos pecuniários percebidos por servidor público não serão computados nem acumulados para fins de concessão de acréscimos ulteriores;
XV – o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos artigos 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;
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§ 4º. Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
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Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes.
§ 1º. A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório observará:
I – a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira;
II – os requisitos para a investidura;
III – as peculiaridades dos cargos.
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§ 3º. Aplica-se aos servidores ocupantes de cargo público o disposto no artigo 7º, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admissão quando a natureza do cargo o exigir.
4º. O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no artigo 37, X e XI.
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Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.
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§ 9º. O tempo de contribuição federal, estadual ou municipal será contado para efeito de aposentadoria e o tempo de serviço correspondente para efeito de disponibilidade.
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Art. 42. Os membros das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, instituições organizadas com base na hierarquia e disciplina, são militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.
§ 1º. Aplicam-se aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, além do que vier a ser fixado em lei, as disposições do artigo 14, § 8º; do artigo 40, § 9º; e do artigo 142, §§ 2º e 3º, cabendo a lei estadual específica dispor sobre as matérias do artigo 142, § 3º, inciso X, sendo as patentes dos oficiais conferidas pelos respectivos governadores.
§ 2º Aos pensionistas dos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios aplica-se o que for fixado em lei específica do respectivo ente estatal.
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Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
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Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.
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§ 2º. Não caberá habeas-corpus em relação a punições disciplinares militares.
§ 3º. Os membros das Forças Armadas são denominados militares, aplicando-se-lhes, além das que vierem a ser fixadas em lei, as seguintes disposições:
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X - a lei disporá sobre o ingresso nas Forças Armadas, os limites de idade, a estabilidade e outras condições de transferência do militar para a inatividade, os direitos, os deveres, a remuneração, as prerrogativas e outras situações especiais dos militares, consideradas as peculiaridades de suas atividades, inclusive aquelas cumpridas por força de compromissos internacionais e de guerra.
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Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
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II - instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos;
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Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre:
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III - renda e proventos de qualquer natureza;
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§ 2º. O imposto previsto no inciso III:
I - será informado pelos critérios da generalidade, da universalidade e da progressividade, na forma da lei;
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(Constituição Federal.)
(Destacamos.)
Art. 82. A validade do ato jurídico requer agente capaz (artigo 145, nº I), objeto lícito e forma prescrita ou não defesa em lei (artigos 129, 130 e 145).
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Art. 130. Não vale o ato que deixar de revestir a forma especial, determinada em lei (artigo 82), salvo quando esta comine sanção diferente contra a preterição da forma exigida.
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Art. 145. É nulo o ato jurídico:
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III - quando não revestir a forma prescrita em lei (artigo 82 e 130).
(Código Civil Brasileiro/1916 –
Lei Federal n. 3.071/16, vigente até 10.01.03.)
(Nossas marcações.)
Art. 1º. Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% (cinqüenta por cento) do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta Lei.
...........................
Art. 5º. Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se-á o integral ressarcimento do dano.
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Art. 7º. Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito, caberá à autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.
Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito.
Art. 8º. O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público ou se enriquecer ilicitamente está sujeito às cominações desta Lei até o limite do valor da herança.
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Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência;
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(Lei de Improbidade Administrativa –
Lei Federal n. 8.429/92.)
(Destaques nossos.)
Art. 2º. A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
(Lei do Processo Administrativo –
Lei Federal n. 9.784/99.)
(Grifou-se.)
Art. 104. A validade do negócio jurídico requer:
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III - forma prescrita ou não defesa em lei.
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Art. 166. É nulo o negócio jurídico quando:
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IV - não revestir a forma prescrita em lei;
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(Código Civil Brasileiro –
Lei Federal n. 10.406/02, vigente após 10.01.03.)
(Nossos sublinhados.)
Art. 16. Os atos administrativos são públicos, salvo quando a lei, no interesse da administração, impuser sigilo.
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§ 5º. No processo administrativo, qualquer que seja o objeto ou o procedimento, observar-se-ão, entre outros requisitos de validade, o contraditório, a defesa ampla e o despacho ou decisão motivados.
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Art. 19. Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função publica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
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Art. 27. São direitos dos servidores públicos sujeitos ao regime jurídico único, alem de outros estabelecidos em lei:
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IV – décimo terceiro vencimento com base na remuneração integral ou no valor dos proventos;
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VII – Salário-Família para seus dependentes;
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VIII – percepção dos vencimentos e proventos até o último dia útil do mês a que correspondem;
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X – repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos;
XI – remuneração do serviço extraordinário superior, no mínimo, em cinqüenta por cento à do normal;
XII – gozo de ferias anuais remuneradas com pelo menos um terço a mais do que a remuneração normal;
XIII – licença remunerada a gestante, com a duração de cento e vinte dias;
XIV – licença-paternidade, nos termos da lei;
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XIX – Vale-Transporte, nos casos previstos em lei;
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Art. 30. O servidor será aposentado:
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§ 3º. Os proventos da aposentadoria serão revistos, na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade, sendo também estendidos aos inativos quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação do cargo ou função em que se deu a aposentadoria, na forma da lei.
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Art. 31. São militares estaduais os integrantes dos quadros efetivos da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar, que terão as mesmas garantias, deveres e obrigações – estatuto, lei de remuneração, lei de promoção de oficiais e praças e regulamento disciplinar único.
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§ 1º. A investidura na carreira militar depende de aprovação previa em concurso público de provas ou de provas e títulos, respeitada a ordem de classificação.
§ 2º. O prazo de validade do concurso público e de ate dois anos, restrito ao previsto no estatuto da corporação.
§ 3º. As patentes, com prerrogativas, direitos e deveres a elas inerentes, são asseguradas em toda sua plenitude aos oficiais da ativa, reserva ou reformados, sendo-lhes privativos os títulos, uniformes militares e postos até coronel, cujo soldo não poderá ser inferior ao correspondente dos servidores militares federais.
§ 4º. As patentes dos oficiais são conferidas pelo Governador do Estado.
§ 5º. O militar em atividade que aceitar cargo público civil permanente será transferido para a reserva.
§ 6º. O militar da ativa que aceitar cargo, emprego ou função pública temporária, não eletiva, ainda que da administração indireta, ficara agregado ao respectivo quadro e somente poderá, enquanto permanecer nessa situação, ser promovido por antigüidade, contando-se-lhe o tempo de serviço apenas para aquela promoção e transferência para a reserva, sendo depois de dois anos de afastamento, contínuos ou não, transferido para a inatividade.
§ 7º. Ao militar são proibidas a sindicalização e a greve.
§ 8º. O militar, enquanto em efetivo serviço, não pode estar filiado a partidos políticos.
§ 9º. O oficial só perderá o posto e a patente se for julgado indigno do oficialato ou com ele incompatível por decisão do Tribunal de Justiça, em tempo de paz, ou de tribunal especial, em tempo de guerra.
§ 10. O oficial condenado na justiça comum ou militar a pena privativa de liberdade superior a dois anos, por sentença transitada em julgado, será submetido ao julgamento previsto no parágrafo anterior.
§ 11. Lei complementar disporá sobre:
I – o ingresso, direitos, garantias, promoção, vantagens, obrigações e tempo de serviço do servidor militar;
II – a estabilidade, os limites de idade e outras condições de transferência do servidor militar para a inatividade.
§ 12. O Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita ao servidor militar indiciado ou processado em decorrência do serviço.
§ 13. Aplica-se ao servidor militar o disposto nos incisos IV, VII, VIII, X, XI, XII, XIII, XIV e XIX do art. 27 e no § 3º do art. 30.
(Constituição do Estado.)
(Marcou-se.)
Art. 3º. Os integrantes da Polícia Militar do Estado, em razão da destinação constitucional da Corporação e em decorrência das leis vigentes, constituem uma categoria especial de servidores públicos estaduais e são denominados policiais-militares.
§ 1º. Os policiais-militares encontram-se em uma das seguintes situações:
a) os policiais-militares de carreira;
b) os incluídos na Polícia Militar voluntariamente, durante os prazos a que se obriguem a servir;
c) os componentes da reserva remunerada, quando convocados;
d) os alunos de órgãos de formação de policiais-militares.
a) Na reserva remunerada, quando pertencem à reserva da Corporação e percebem remuneração do Estado, porém sujeitos, ainda, à prestação de serviço na ativa, mediante convocação;
b) reformados quando, tendo passado por uma das situações anteriores, estão dispensados, definitivamente, da prestação de serviço na ativa, mas continuam a perceber remuneração do Estado.
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Art. 21 – Cargo policial-militar é aquele que só pode ser exercido por policial-militar em serviço ativo.
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Art. 22 – Os cargos policiais-militares são providos com pessoal que satisfizer aos requisitos de grau hierárquico de qualificação exigidos para o seu desempenho.
Parágrafo único – O provimento de cargo policial-militar se faz por ato de nomeação, de designação ou determinação expressa da autoridade competente.
Art. 23 – A vacância de cargo policial-militar decorre de:
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Art. 54 – A remuneração dos policiais-militares compreende vencimentos ou proventos, indenizações e outros direitos e devida em bases estabelecidas em lei específica.
§ 1º - Os policiais-militares na ativa percebem remuneração constituída pelas seguintes parcelas:
a) vencimento, compreendendo soldo e gratificações;
II – eventualmente, outras indenizações.
§ 2º - Os policiais-militares na inatividade percebem remuneração, constituída pelas seguintes parcelas:
a) proventos, compreendendo soldo ou quotas do soldo, gratificações e indenizações incorporáveis;
b) adicional de inatividade;
II – eventualmente, auxílio-invalidez.
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Art. 94 – A transferência do policial-militar para a reserva remunerada se efetua:
Art. 95 – A transferência para a reserva remunerada, a pedido, será concedida ao policial-militar que contar, no mínimo 30 (trinta) anos de serviço.
(Lei Estadual n. 5.522/79 – Estatuto dos Policiais Militares do Estado de Santa Catarina.)
(Negritamos.)
Art. 3º - O Policial-Militar na Ativa faz jus à remuneração e a outros direitos.
Parágrafo único – A remuneração do policial-militar na ativa compreende:
II – adicional por tempo de serviço;
III - adicional de permanência.
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Art. 4º - Vencimento é o quantitativo mensal em dinheiro, devido ao policial-militar em atividades compreendendo:
II - indenização por regime especial de trabalho;
III - indenização de habilitação.
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Art. 5º - Soldo é a parte básica dos vencimentos inerentes ao posto ou a graduação do policial-militar na ativa.
Parágrafo único – O soldo do policial-militar é irredutível, não está sujeito a penhora, seqüestro ou arresto, exceto nos casos previstos em Lei.
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Art. 13 – Gratificação é a parte dos vencimentos atribuída ao policial-militar como estímulo por atividades profissionais e condições de desempenho peculiares, bem como pelo tempo de permanência em serviço.
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Art. 56. Nos Casos de representação especial e temporária, de caráter individual ou coletivo, o valor da indenização de representação será fixado pelo Governador do Estado.
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Art. 80 – Provento é o quantitativo em dinheiro que o policial-militar percebe na inatividade, quer na reserva remunerada ou reformado, constituído pelas seguinte parcelas:
I – soldo ou quotas de soldos;
II – indenização de habilitação;
IV – indenização por regime especial de trabalho.
Parágrafo único – Os proventos do policial-militar na inatividade serão revistos sempre que, por motivo de alteração do poder aquisitivo da moeda, se modificar o soldo do pessoal da ativa.
Art. 81 – Os proventos são devidos ao policial-militar quando for desligado da ativa em virtude de:
I – transferência para a reserva remunerada;
III – retorno à inatividade no caso de ter sido novamente convocado para o serviço ativo.
Parágrafo único – O policial-militar de que trata este artigo continuará a perceber sua remuneração até a publicação do seu desligamento em boletim interno de sua organização policial-militar, o que não poderá exceder de 45(quarenta e cinco) dias à data da publicação oficial do respectivo ato.
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Art. 89 – São consideradas gratificações e indenização incorporáveis:
II – indenização de habilitação policial-militar;
IV – indenização de representação.
Parágrafo único – A base de cálculo para o pagamento das gratificações e indenizações de que trata o artigo será o valor do soldo ou das quotas de soldo que o policial-militar fizer jus na inatividade.
(Lei Estadual n. 5.645/79 – Remuneração da Polícia Militar do Estado de Santa Catarina.)
(Destaques nossos.)
Destacados os dispositivos, passar-se-á ao enquadramento das irregularidades cometidas no âmbito da Polícia Militar de Santa Catarina, a partir dos elementos apresentados na exordial.
2.2.2 - Das Informações Contidas na Inicial.
Evidenciou-se que o Comando-Geral da Polícia Militar do Estado de Santa Catarina havia cometido as seguintes irregularidades:
a) ordenamento dos pagamentos de verbas remuneratórias, sem a chancela, por parte do Chefe do Poder Executivo Estadual, por meio de decreto governamental, ao arrepio do art. 56, da Lei Estadual n. 5.645/79;
b) extensão indistinta, indevida, da concessão remuneratória a todos os Oficiais da ativa, desnaturando o caráter da verba indenizatória, que achava-se legalmente vinculada aos participantes da chamada "Operação Veraneio", percebida propter laborem;
c) prorrogação do benefício, sem autorização legal específica, inicialmente até dezembro de 2001 e, após, julho e dezembro do ano subseqüente (2002), caracterizando, assim, a desvinculação do pagamento em relação à motivação inicial (participação da dita operação);
d) utilização de instrumento indenizatório, legalmente permitido para situações excepcionais e extravagantes, de forma repetida e usual, importando em "aumento de vencimentos", sem base legal autorizativa e sem motivação para agir, alcançando o patamar de 250% (duzentos e cinqüenta por cento) do soldo de cada Oficial, um considerável (e ilegal) incremento salarial, representando prejuízo causado ao erário, manifesto quando da concessão ilegal de gratificação em desconformidade com o contorno legal.
De ciência de tais fatos, passar-se-á ao exame circunstanciado dos atos administrativos e de suas repercussões financeiras, com especial destaque para as possíveis irregularidades cometidas e informadas.
2.2.3 - Da Requisição de Informações e Documentos.
A equipe de inspeção, por meio de Requisição n. 001/05, de 8 de março de 2005 (fs. 103 e 104), solicitou informações e documentos necessários à instrução do feito, assinando prazo para o atendimento.
Em 10 de março, a autoridade policial militar solicitou prorrogação do prazo diligencial, a qual foi concedida, mediante o Ofício n. 3.516/05, de 21.03.05, com prazo trintídeo.
Em 8 de abril, foram encaminhados (parcialmente) documentos e informações, que foram complementados em 17 de agosto.
Na seqüência, far-se-á a análise circunstanciada do informado e documentado, sugerindo-se, por fim, as providências adequadas.
2.3 - Análise de Informações e Documentos em Cotejo com as Irregularidades Denunciadas.
2.3.1 - A Origem da Gratificação.
Gratificação é, pois, uma das possíveis vantagens pecuniárias aos servidores públicos, sendo uma espécie de remuneração paga pelo trabalho do servidor público, quer tenha caráter originário e principal, quer constitua vantagem, acessório, adicional ou adendo à remuneração principal.
Para a doutrina pátria, "Gratificações são vantagens de ordem pecuniária outorgadas aos servidores públicos que desempenham serviços comuns em condições incomuns ou anormais de segurança, salubridade ou onerosidade, ou concedidas a título de ajuda em face de certos encargos pessoais. As gratificações outorgadas em razão do desempenho de serviços comuns em condições anormais de segurança, salubridade ou onerosidade são chamadas de gratificações de serviço, enquanto as concedidas em razão de determinados encargos pessoais são chamadas de gratificações pessoais. Sua instituição reside no interesse do serviço e do servidor" (GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 200).
Historicamente, em relação ao processo em epígrafe, a origem da gratificação em exame data de 27.11.00, quando, por Ofício n. EM/Cmdo/171/00, assinado pelo Sr. Walmor Backes, então Comandante-Geral da corporação, que apresentava "[...] proposta de estabelecer o valor de indenização de representação especial temporária, prevista no art. 56, da Lei 5.645, de 30 de novembro de 1979, aos policiais militares", pertencentes aos grupos que mencionava.
A motivação para a concessão, segundo o mesmo documento, seria o aumento (considerável) das ocorrências policiais, diante do grande fluxo de turistas que invadem o Estado, sobrecarregando a atividade finalística e administrativa da Corporação, para envolver o atendimento de urgência, a orientação aos turistas, a fiscalização de praias, entre outras.
Mais à frente, ficaram estabelecidos, na proposta originária, as condições ou requisitos intrínsecos da gratificação, a saber:
1. Valor indenizatório da gratificação, de caráter temporário; e,
2. Não-pagamento no caso de afastamentos, mencionando sete situações específicas.
O pedido recebeu a chancela da autoridade-maior estadual, por meio de despacho, datado de 01.12.00.
Em 14.03.01, a mesma autoridade policial requereu a prorrogação do benefício, de 16.03 a 16.04.01, calcado em idênticos termos ao antecedente, e, igualmente, recebeu o de acordo do Chefe do Poder Executivo Estadual, no mesmo dia.
Adiante, em 11.04.01, novo pedido e nova autorização, acrescendo, neste caso, como fundamentação, em resumo: "Não podemos mais nos dar o direito de, ao terminar uma Operação Veraneio, aplicarmos somente ações de polícia de forma sistemática e rotineira. Os delinqüentes não nos dão trégua, continuam cada vez mais atuantes nas suas ações delituosas", requisitando, por fim, "[...] a prorrogação do pagamento da indenização de representação especial e temporária enquanto houver a necessidade de extremos sacrifícios por parte dos Oficiais PM na preservação da ordem pública, o que permitirá a necessária compensação dos policiais militares [...] que são expostos a constante sobrecarga de trabalho, em prol da qualidade do serviço público estadual." (Os grifos são nossos.)
Também, em 23.07, 24.09 e 14.12.01, novos pedidos e novas aquiescências, confirmando o fato descrito na Exordial, no que tange à indefinida prorrogação da concessão de um benefício que, vinculado à causa originária, tinha o condão de indenizar a prestação laboral em período específico, qual seja o da temporada de verão, em face das características populacionais, geo-econômicas e turísticas dela decorrentes.
No ano seguinte, em 05.06 e 11.11.02, petições de igual teor foram encaminhadas à Chefia do Executivo, recebendo, desta, a concordância, por despacho, tendo como termo legal a data de 15.03.03 (doctos. juntados às fs. 087 a 100).
2.3.2 - A Autorização do Poder Executivo.
O supracitado dispositivo legal, para sua aplicabilidade aos casos concretos, requeria, pelo princípio da legalidade administrativa, a existência de decreto regulamentador. Apesar da informação originária da Peça Denunciatória ter mencionado a não-edição do ato infra-legal, a Origem encaminhou (fs. 135 e 136), cópia do Decreto Executivo Estadual n. 5.028/94, de 02.12.94, que disciplinava a aplicação do art. 56, da Lei Estadual n. 5.645/79, nos seguintes termos:
Art. 1º. A indenização especial temporária, concedida aos integrantes das Polícias Militar e Civil, que, efetivamente, participam das "Operações Veraneio e da operação de grandes eventos turísticos" é fixada nos mesmos termos da remuneração do serviço extraordinário e do trabalho noturno.
Art. 2º. A Operação Veraneio é a ação Policial conjunta, preventiva e repressiva, de caráter temporário, exercida pelas Polícias Militar e Civil, nos municípios litorâneos e de grande afluência turística próximo às zonas balneárias, no período compreendido entre 1º de dezembro e 31 de março.
Parágrafo único. São considerados municípios de grande afluência turística, para efeito deste Decreto, Joinville, Jaraguá do Sul, Pomerode, Blumenau, Brusque, Tubarão e Criciúma.
...........................
(Nossas marcações.)
Vê-se, claramente, o "espírito legal" da norma, que seria a concessão de verba indenizatória, apenas e tão-somente, para atividades de policiamento realizadas conjuntamente pelas Polícias Militar e Civil, em caráter preventivo e repressivo, de modo temporário (entre 1º de dezembro e 31 de março), exercida em áreas específicas, compreendendo os municípios litorâneos e de grande afluência turística próximo às zonas balneárias, conforme descritos no decreto.
Em outro documento corporativo, a Ordem de Operações n. 24/CmdoG/00 (fs. 138 a 156), figuram contemplados os objetivos da Operação Veraneio, in verbis: "Propiciar através do Policiamento Ostensivo Fardado a prevenção dos delitos de toda a natureza e acidentes de trânsito urbano rodoviários ou aquáticos, providenciando o pronto atendimento às vítimas de adversidade, imposta por situações contrárias aos objetivos propostos ao bem-estar do turista e da gente Barriga Verde.
2.3.3 - Dos Beneficiários do Percentual Gratificatório.
Conforme solicitação da Instrução, foram fornecidas listagens dos oficiais beneficiados pela gratificação em comento, as quais acham-se apresentadas às fs. 173 a 661, compreendendo, em primeiro plano a relação dos oficiais contemplados, em segundo o acréscimo de novos oficiais promovidos à categoria de oficial, em dezembro de 2000, e, a relação de beneficiários, suas respectivas lotações e os valores percebidos, em documento expedido em 09.03.2005.
Neste último, constata-se, surpreendentemente, a concessão do benefício a inúmeros oficiais inativos, isto é, aqueles transferidos para a reserva remunerada, e que, notadamente, não estariam envolvidos em operações policiais militares relacionadas às ações consideradas como contempladas nas operações "Veraneio" e "Santa Catarina Mais Segura", importando, portanto, na total desclassificação do procedimento adotado, pela ilegalidade da concessão, quando cotejado com os parâmetros legais (lei e decreto) definidos.
De outra sorte, foi informado que, no período da concessão do benefício, alguns servidores militares foram afastados de suas atividades corriqueiras, por motivos distintos (incluídos entre as situações que, conforme ato do Comando Geral, inviabilizariam o pagamento da verba indenizatória), conforme documentos juntados às fs. 138 a 156, mas, inadvertida e indevidamente, continuaram a perceber os ditos adicionais, indenizatórios. Referida situação configura, assim, mais um gravame em relação à extensão universal do adicional, ao arrepio da própria determinação legal e/ou regulamentar cabível à espécie.
2.3.4 - Das Providências Sugeridas pela Instrução.
Pelo até aqui exposto, figuram marcantemente acentuadas as situações fáticas de desobediência aos preceitos legais relacionados à matéria de concessão de gratificação a Oficiais Policiais, por parte do Comando-Geral da Polícia Militar do Estado de Santa Catarina, contando, ainda, com a conivência do mandatário-maior do Estado, que aquiesceu aos pedidos de prorrogação da concessão remuneratória.
Em primeiro plano, figuram comprovadas as seguintes situações apontadas na Exordial:
2.3.4.1 - extensão indistinta, indevida, da concessão remuneratória a todos os Oficiais da ativa, desnaturando o caráter da verba indenizatória, que achava-se legalmente vinculada aos participantes da chamada "Operação Veraneio", percebida propter laborem. Acresça-se, ainda, a aplicabilidade do valor remuneratório a Oficiais inativos, considerado um agravante ao procedimento adotado por parte da Corporação;
2.3.4.2. prorrogação do benefício, sem autorização legal específica, inicialmente até dezembro de 2001 e, após, julho e dezembro do mesmo ano, e, pelo levantamento efetuado, atingindo até o exercício de 2003, caracterizando, assim, a desvinculação do pagamento em relação à motivação inicial (participação da dita operação);
2.3.4.3. utilização de instrumento indenizatório, legalmente permitido para situações excepcionais e extravagantes, de forma repetida e usual, importando em "aumento de vencimentos", sem base legal autorizativa e sem motivação para agir, alcançando o patamar de 250% (duzentos e cinqüenta por cento) do soldo de cada Oficial, um considerável (e ilegal) incremento salarial, representando prejuízo causado ao erário, manifesto quando da concessão ilegal de gratificação em desconformidade com o contorno legal.
Em paralelo, contudo, é considerado improcedente o item denunciado, relativo ao ordenamento dos pagamentos de verbas remuneratórias, sem a chancela, por parte do Chefe do Poder Executivo Estadual, por meio de decreto governamental, ao arrepio do art. 56, da Lei Estadual n. 5.645/79, já que, conforme apresentado pela Origem, o Decreto Executivo Estadual n. 5.028/94, de 02.12.94, regulamentou a matéria.
Em decorrência, constata-se a necessidade premente de realização de levantamento circunstanciado, para apurar, caso a caso e em quantitativo total, o montante de valores indevidamente pagos aos Oficiais da PMSC, em períodos descaracterizados como pertinentes à Operação Veraneio, e/ou para Oficiais não demonstradamente partícipes da operação, em face de afastamentos ou transferência para a reserva remunerada, tendo em vista a disciplina legal contida nos artigos 1º e 2º, do Decreto Executivo Estadual n. 5.028/94, de 02.12.94, dispositivos regulamentadores da baliza legal contida no art. 56, da Lei Estadual n. 5.645/79.
Em que pese a alegada – e, até, considerável, pelo exame das estatísticas criminais, disponíveis nos órgãos policiais e o acompanhamento dos noticiários jornalísticos – argumentação sobre a crescente onda de violência e criminalidade, derivada, conforme demonstram os documentos da corporação fornecidos à esta Instrução, da "[...] falta de uma ação mais arrojada e permanente da Polícia Militar, levando-se em consideração que os eventos turísticos não são mais sazonais, ocorrendo durante o decorrer de todo o ano", o que ensejaria a adoção de um "Planejamento de Operações Permanentes", conforme denominação das autoridades, entende o corpo instrutivo que a forma e a sistemática da concessão de acréscimos remuneratórios não foi o procedimento adequado para a situação em tela, que requisitaria uma outra configuração normativo-legal e operacional para sua previsão, aplicabilidade e fiscalização.
Não pode a autoridade policial, nem a chefia do Poder Executivo, estender, inadvertidamente, a previsão normativa vinculada para outras contingências, enquadrando beneficiários ilimitados e por períodos sucessivos, fugindo completamente à mens legis que embasa o adicional remuneratório contido no mencionado decreto (Anexo "A", da Ordem de Operações n. 008/CmdoG/01, fs. 019 a 029 e 157 a 168).
Esta Instrução, assim, sugere ao Exmo. Sr. Relator a determinação de instauração de Tomada de Contas Especial, nos ditames da Instrução Normativa n. 01/2001, deste Tribunal, em especial:
Art. 1º. A tomada de contas especial objetiva apurar a responsabilidade daquele que der causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao Erário, bem como suprir a omissão no dever de prestar contas, com vistas à recomposição do tesouro estadual ou municipal, conforme o caso.
§ 1º. A tomada de contas especial na fase interna, desenvolvida no âmbito da unidade fiscalizada, é um procedimento de caráter excepcional de controle, destinado a verificar a regularidade na guarda e aplicação dos recursos públicos.
...........................
Art. 2º. A autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá adotar providências com vistas à apuração dos fatos, identificação dos responsáveis, quantificação do dano e ao imediato ressarcimento do erário, quando constatada:
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III – a ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos;
IV – a prática de ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano aos cofres públicos.
Parágrafo único. A não-adoção das providências referidas no caput deste artigo, no prazo máximo de trinta dias, caracterizará grave infração à norma legal, sujeitando a autoridade administrativa competente à imputação das sanções cabíveis, sem prejuízo da responsabilização solidária.
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Art. 6º. A tomada de contas especial prevista nesta Instrução Normativa será, tão logo concluída, encaminhada ao Tribunal para julgamento se o valor do dano, atualizado monetariamente e acrescido dos encargos legais, for superior à quantia para esse efeito fixada anualmente pelo Tribunal, mediante Decisão Normativa, para viger no ano civil seguinte [1].
...........................
(Nossas marcações.)
[1] Referido valor, para o exercício em curso (2007),
é de R$ 10.000,00 (dez mil reais), conforme determina
a Decisão Normativa n. 03/2006, de 11.12.2006.
2.3.5 - Da Identificação do Responsável.
Para fins de responsabilidade administrativa, perante este Colendo Tribunal, são identificados os ordenadores primários de despesa e/ou responsáveis por atos administrativos:
1) Sr. Walmor Backes (ex-Comandante Geral da PMSC, 01.01.1999 a 19.08.2002):
CPF 063.750.579-49
Endereço: Av. Hercílio Luz, 817/103 – Centro
CEP 88020-001 – Florianópolis – SC
2) Sr. Sérgio Wallner (ex-Comandante Geral da PMSC, 20.08.2002 a 07.08.2003):
CPF 179.140.949-00
Endereço: R. Floriano Peixoto, 423/502 – Centro
CEP 89802-010 – Chapecó – SC
3 - CONCLUSÃO
Do exposto e com fundamento na auditoria in loco realizada na Polícia Militar de Santa Catarina, esta Diretoria de Controle da Administração Estadual - DCE, com fulcro nos arts. 59 da Constituição Estadual e 1º da Lei Complementar n. 202/2000, sugere:
3.1. DETERMINAR ao Coronel PM Comandante Geral da Polícia Militar do Estado de Santa Catarina, a adoção de providências visando à instauração de tomada de contas especial, nos termos do art. 10, § 1º, da Lei Complementar n. 202/2000, com a estrita observância do disposto no art. 5º da Instrução Normativa n. 01/2001, em virtude da existência de prejuízo causado ao erário pela prática de atos ilegais, decorrente do pagamento indevido e ilegal de gratificação a Oficiais Militares, em períodos descaracterizados como pertinentes à Operação Veraneio, e/ou para Oficiais não demonstradamente partícipes da operação, em face de afastamentos ou transferência para a reserva remunerada, em descumprimento às normas legais e regulamentares correlatas, em especial, os artigos 1º e 2º, do Decreto Executivo Estadual n. 5.028/94, de 02.12.94, dispositivos regulamentadores da baliza legal contida no art. 56, da Lei Estadual n. 5.645/79, para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano, sob pena de responsabilidade solidária.
3.2. Fixar prazo de 30 (trinta) dias para que a Polícia Militar de Santa Catarina instaure a tomada de contas especial e comunique ao Tribunal de Contas sobre a instauração, conforme art. 3º, § 2º, da Instrução Normativa n. 01/2001.
3.3. Estabelecer o prazo de 180 (centoe oiteita) dias, a contar da publicação desta Decisão no Diário Oficial do Estado, para conclusão e apresentação ao Tribunal do referido processo de tomada de contas especial, conforme art. 3º, § 1º, da referida Instrução Normativa.
3.4. Dar ciência da Decisão, do Relatório e Voto do Relator que a fundamentam, com remessa de cópia da Instrução Normativa n. 01/2001, à PMSC.
É o Relatório.
DCE/Insp. 2/Div. 6, em 14 de março de 2007.
Ruy Rossetto
CRA/SC 812
Auditor Fiscal de Controle Externo
À elevada consideração do Exmo. Sr. Relator ouvido, preliminarmente, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
DCE, Inspetoria 2, em / /07.