TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA
DIRETORIA DE CONTROLE DOS MUNICÍPIOS - DMU
Rua Bulcão Viana, 90, Centro – Florianópolis – Santa Catarina
Fone: (048) 3221 - 3764 Fax: (048) 3221-3730
Home-page: www.tce.sc.gov.br
| |
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA DIRETORIA DE CONTROLE DOS MUNICÍPIOS - DMU Rua Bulcão Viana, 90, Centro – Florianópolis – Santa Catarina Fone: (048) 3221 - 3764 Fax: (048) 3221-3730 Home-page: www.tce.sc.gov.br |
| PROCESSO | PCA - 05/00876061 |
| UNIDADE | Câmara Municipal de Papanduva |
| INTERESSADO | Sr. Aristides Antônio Sonaglio - Presidente da Câmara |
| RESPONSÁVEL | Sr. Sidnei Ziezkowski - Presidente da Câmara no exercício de 2004 |
| ASSUNTO | Prestação de Contas do Presidente da Câmara de Vereadores referente ao exercício financeiro de 2004 - Reinstrução |
| RELATÓRIO N° | 104/2007 |
INTRODUÇÃO
A Câmara Municipal de Vereadores de Papanduva está sujeita ao regime de fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial deste Tribunal de Contas, nos termos do artigo 31 da Constituição Federal, artigo 113 da Constituição Estadual, artigos 7º a 9º da Lei Complementar nº 202, de 15/12/2000, e artigos 1º a 4º da Resolução TC - 07/99, de 13/12/99, que alteraram os artigos 22 e 25 da Resolução Nº TC - 16/94.
Em atendimento às disposições dos artigos 22 e 25 da Resolução Nº TC - 16/94, a Câmara Municipal de Vereadores encaminhou para exame, por meio documental, o Balanço Anual do exercício financeiro de 2004, autuado como Prestação de Contas de Administrador (Processo nº PCA - 05/00876061), bem como mensalmente, por meio eletrônico, as informações dos registros contábeis e de execução orçamentária.
A análise das contas em questão procedeu-se através de exame de consistência dos documentos e informações acima mencionados, bem como verificação dos aspectos constitucionais e legais que norteiam a Administração Pública Municipal, com abrangência e particularidades próprias da metodologia aplicada, sendo as irregularidades constatadas integrantes deste Relatório, para o qual, atendendo despacho do Relator do Processo, esta Diretoria procedeu à citação do Sr. Sidnei Ziezkowski, pelo Ofício nº 17.049/2006, para no prazo estabelecido, apresentar alegações de defesa, na forma do artigo 17, II, da Resolução TC - 06/2001 - Regimento Interno do Tribunal de Contas.
O Sr. Sidnei Ziezkowski, através de suas alegações de defesa, datada de 25/01/2007, protocolada neste Tribunal sob nº 001139, em 30/01/2007, apresentou justificativa sobre a restrição anotada no Relatório supracitado.
II - DA REINSTRUÇÃO
Procedida a reinstrução, à vista dos esclarecimentos prestados e dos documentos remetidos, apurou-se o que segue:
1 - EXAME DOS DADOS MENSAIS REMETIDOS POR MEIO MAGNÉTICO - ACP
1.1 - Registros contábeis e execução orçamentária
1.1.1 - Contratação de assessoria técnica na área contábil (R$ 7.920,00) e jurídica (R$ 19.200,00), sendo que tratam de funções de controle na estrutura administrativa da Câmara, bem como de atividades de caráter permanente, devendo as mesmas serem executadas por servidores efetivados por concurso público, conforme dispõe o art. 37, II, da Constituição Federal.
A Câmara Municipal de Vereadores de Papanduva, no exercício de 2004, contratou terceiros para executar serviços de contabilidade e advocatícios, conforme constatado por esta diretoria em pesquisa realizada no sistema ACP.
Com relação à contratação de assessoria técnica nas áreas contábil e jurídica, tomando-se por base os princípios constitucionais que informam o direito administrativo, entende-se que o princípio da legalidade restou ferido quando o administrador contratou terceiros para executar serviços considerados de caráter permanente, não respeitando, assim, a Constituição Federal, em seu art. 37, no que tange à obrigatoriedade de concurso para a investidura em cargo público.
Diga-se, também, que tais serviços, em um órgão público, revestem-se de caráter permanente, isto é, consistem em atividades fundamentais para a continuidade da administração pública.
As necessidades permanentes são aquelas das quais a administração pública não pode prescindir em nenhum momento. Deve acompanhá-las constantemente. Por outro lado, necessidades temporárias são aquelas que a administração preenche durante um determinado momento ou espaço de tempo determinado para que a máquina pública não pare, cabendo neste caso a contratação temporária. Porém, se referidas necessidades tornam-se rotineiras, como por exemplo, o fechamento periódico das contas e balanços, pareceres jurídicos, exame da legalidade dos atos administrativos, respostas a relatórios e questionamentos solicitados por órgãos como os Tribunais de Contas, entre outras, estas necessidades perdem o seu caráter temporário, adquirindo natureza de atividades permanentes, pois acabam por se tornar imprescindíveis para a continuidade da administração pública.
Registra-se que na verdade não se trata propriamente de uma assessoria jurídica e contábil, tendo em vista que na realidade ocorre uma prestação de serviço normal e mensal (tanto de contabilidade, como jurídico), que são prestados de forma permanente à Câmara de Vereadores de Papanduva.
A regra geral para execução de serviços desta natureza é por meio de servidores contratados mediante concurso público, conforme entendimento exarado por este Tribunal de Contas (Prejulgado nº 1232):
Desta forma, fica evidente, que é cabível a contratação de profissional do ramo do direito, desde que devidamente justificada para casos específicos e isolados, sendo que para prestação de serviços jurídicos gerais e permanentes, mister se faz a contratação via cargo efetivo no quadro de servidores da Câmara de Vereadores.
No mesmo prejulgado, aponta-se a forma transitória de suprir a falta de advogado no poder legislativo municipal:
Na mesma linha de raciocínio, os serviços contábeis devem ser realizados por servidor contratado mediante concurso público, conforme Prejulgado nº 949:
Cabe destacar, também, que tal restrição já foi apontada nos exercícios de 2002 e 2003, conforme se depara nos processos PCA - 03/00316992 e PCA - 04/01595153, respectivamente, sendo que ambos encontram-se em tramitação nesta casa.
Segue abaixo a relação das despesas com serviços contábeis e jurídicos, conforme pesquisa realizada no sistema ACP:
a) Assessoria Contábil (R$ 7.920,00)
EMPENHO CREDOR EMPENHO DATA VALOR
HISTÓRICO
116 ANDRE LUIZ GERALDI 22/04/2004 660,00
PAGAMENTO DE PRESTACAO DE SERVICOS DE CONSULTORIA CONTABIL
REFERENTE AO MES DE ABRIL DE 2004, CONFORME CONTRATO 02/04.
12 ANDRE LUIZ GERALDI 21/01/2004 660,00
PAGAMENTO DE PRESTACAO DE SERVICOS DE CONSULTORIA CONTABIL
REFERENTE AO MES DE JANEIRO DE 2004, CONFORME CONTRATO 02/04.
153 ANDRE LUIZ GERALDI 20/05/2004 660,00
PAGAMENTO DE PRESTACAO DE SERVICOS DE CONSULTORIA CONTABIL
REFERENTE AO MES DE MAIO DE 2004, CONFORME CONTRATO 02/04.
192 ANDRE LUIZ GERALDI 21/06/2004 660,00
PAGAMENTO DE PRESTACAO DE SERVICOS DE CONSULTORIA CONTABIL
REFERENTE AO MES DE JUNHO DE 2004, CONFORME CONTRATO 02/04.
218 ANDRE LUIZ GERALDI 20/07/2004 660,00
PAGAMENTO DE PRESTACAO DE SERVICOS DE CONSULTORIA CONTABIL
REFERENTE AO MES DE JULHO DE 2004, CONFORME CONTRATO 02/04.
252 ANDRE LUIZ GERALDI 23/08/2004 660,00
PAGAMENTO DE PRESTACAO DE SERVICOS DE CONSULTORIA CONTABIL
REFERENTE AO MES DE AGOSTO DE 2004, CONFORME CONTRATO 02/04.
279 ANDRE LUIZ GERALDI 20/09/2004 660,00
PAGAMENTO DE PRESTACAO DE SERVICOS DE CONSULTORIA CONTABIL
REFERENTE AO MES DE SETEMBRO DE 2004, CONFORME CONTRATO 02/04.
307 ANDRE LUIZ GERALDI 20/10/2004 660,00
PAGAMENTO DE PRESTACAO DE SERVICOS DE CONSULTORIA CONTABIL
REFERENTE AO MES DE OUTUBRO DE 2004, CONFORME CONTRATO 02/04.
329 ANDRE LUIZ GERALDI 24/11/2004 660,00
PAGAMENTO DE PRESTACAO DE SERVICOS CONTABEIS REFERENTE AO MES DE
NOVEMBRO DE 2004. CONFORME CONTRATO 02/04.
367 ANDRE LUIZ GERALDI 20/12/2004 660,00
PAGAMENTO DE PRESTACAO DE SERVICOS CONTABEIS REFERENTE AO MES DE
DEZEMBRO DE 2004, CONFORME CONTRATO 02/04.
39 ANDRE LUIZ GERALDI 20/02/2004 660,00
PAGAMENTO DE PRESTACAO DE SERVICOS DE CONSULTORIA CONTABIL
REFERENTE AO MES DE FEVEREIRO DE 2004, CONFORME CONTRATO 02/04.
65 ANDRE LUIZ GERALDI 22/03/2004 660,00
PAGAMENTO DE PRESTACAO DE SERVICOS DE CONSULTORIA CONTABIL
REFERENTE AO MES DE MARCO DE 2004, CONFORME CONTRATO 02/04.
Total R$ 7.920,00
b) Assessoria Jurídica (R$ 19.200,00)
EMPENHO CREDOR EMPENHO DATA VALOR
HISTÓRICO
115 DEL OLMO SOLUCOES MUNICIPAIS S/C 22/04/2004 1.600,00
PAGAMENTO DE PRESTACAO DE SERVICOS DE ASSESSORIA E CONSULTORIA
JURIDICA REFERENTE AO MES DE ABRIL DE 2004, CONFORME CONTRATO 01/04.
152 DEL OLMO SOLUCOES MUNICIPAIS S/C 20/05/2004 1.600,00
PAGAMENTO DE PRESTACAO DE SERVICOS DE ASSESSORIA E CONSULTORIA
JURIDICA REFERENTE AO MES DE MAIO DE 2004, CONFORME CONTRATO 01/04.
193 DEL OLMO SOLUCOES MUNICIPAIS S/C 21/06/2004 1.600,00
PAGAMENTO DE PRESTACAO DE SERVICOS DE ASSESSORIA E CONSULTORIA
JURIDICA REFERENTE AO MES DE JUNHO DE 2004, CONFORME CONTRATO 01/04.
217 DEL OLMO SOLUCOES MUNICIPAIS S/C 20/07/2004 1.600,00
PAGAMENTO DE PRESTACAO DE SERVICOS DE ASSESSORIA E CONSULTORIA
JURIDICA REFERENTE AO MES DE JULHO DE 2004, CONFORME CONTRATO 01/04.
253 DEL OLMO SOLUCOES MUNICIPAIS S/C 23/08/2004 1.600,00
PAGAMENTO DE PRESTACAO DE SERVICOS DE ASSESSORIA E CONSULTORIA
JURIDICA REFERENTE AO MES DE AGOSTO DE 2004, CONFORME CONTRATO 01/04.
285 DEL OLMO SOLUCOES MUNICIPAIS S/C 20/09/2004 1.600,00
PAGAMENTO DE PRESTACAO DE SERVICOS DE ASSESSORIA E CONSULTORIA
JURIDICA REFERENTE AO MES DE SETEMBRO DE 2004, CONFORME CONTRATO 01/04.
305 DEL OLMO SOLUCOES MUNICIPAIS S/C 22/10/2004 1.600,00
PAGAMENTO DE PRESTACAO DE SERVICOS DE ASSESSORIA E CONSULTORIA
JURIDICA REFERENTE AO MES DE OUTUBRO DE 2004. CONFORME CONTRATO 01/04.
328 DEL OLMO SOLUCOES MUNICIPAIS S/C 24/11/2004 1.600,00
PAGAMENTO DE SERVICOS DE ASSESSORIA E CONDULTORIA JURIDICA
REFERENTE AO MES DE NOVEMBRO DE 2004, CONFORME CONTRATO 01/04.
35 DEL OLMO SOLUCOES MUNICIPAIS S/C 19/02/2004 1.600,00
PAGAMENTO DE PRESTACAO DE SERVICOS DE ASSESSORIA E CONSULTORIA
JURIDICA REFERENTE AO MES DE FEVEREIRO DE 2004, CONFORME CONTRATO 01/04.
368 DEL OLMO SOLUCOES MUNICIPAIS S/C 23/12/2004 1.600,00
PAGAMENTO DE ASSESSORIA E CONSULTORIA JURIDICA REFERENTE AO MES
DE DEZEMBRO DE 2004, CONFORME CONTRATO No01/04.
6 DEL OLMO SOLUCOES MUNICIPAIS S/C 21/01/2004 1.600,00
PAGAMENTO DE PRESTACAO DE SERVICOS DE ASSESSORIA E CONSULTORIA
JURIDICA REFERENTE AO MES DE JANEIRO DE 2004, CONFORME CONTRATO 01/04.
67 DEL OLMO SOLUCOES MUNICIPAIS S/C 22/03/2004 1.600,00
PAGAMENTO DE PRESTACAO DE SERVICOS DE ASSESSORIA E CONSULTORIA
JURIDICA REFERENTE AO MES DE MARCO DE 2004, CONFORME CONTRATO 01/04.
Total R$ 19.200,00
(Relatório nº 1978/2006, da Prestação de Contas do Presidente da Câmara de Vereadores referente ao ano de 2004 - Citação, item A.1.1)
O responsável apresentou as seguintes justificativas (fls. 40 a 49 dos autos):
"Quanto a Suposta Inconstitucionalidade da contratação Administrativa dos Serviços Técnicos Profissionais de Contabilidade
Quanto ao primeiro argumento, o Relatório interpreta o inciso II do art. 37 da CR/88 além de seus termos. O que ordena o dispositivo é que a investidura de cargo ou emprego público seja precedida de concurso público.
Não diz que as necessidades da Administração devam ser supridas única e exclusivamente através de investidura em cargo ou emprego público.
A CR/88 traçou inúmeras políticas públicas a serem executadas pelo Estado Brasileiro. Tais políticas públicas serão levadas a cabo pelas Administrações Públicas dos Entes Federados e a atividade administrativa destas Administrações deverá seguir um Regime Jurídico Administrativo próprio, que tem seu comando constitucional específico esculpido no art. 37 da CR/88. Pois bem, tal atividade administrativa será desenvolvida pelos agentes públicos, gênero este dividido em:
Como se vê acima, os agentes públicos tanto podem ingressar nos Quadros da administração, como operar a atividade administrativa de fora destes quadros, como ocorre com os agentes honoríficos e delegados. Ocorre que, em face dos direitos do trabalhador constantes do art. 7º da CR/88 e tendo em vista que 25% da força de trabalho formal em nosso país é ligada a uma pessoa administrativa da União, de um Estado ou distrito Federal ou de um município, aprouve ao legislador constituinte instituir regras específicas para os agentes públicos que tivessem vínculo laboral com a Administração.
Dentre estas regras está a do inciso II do art. 37, citada pelo Ilustre Analista de Controle Externo responsável pelo Relatório 7002004. Diz o dispositivo que QUANDO houver o vínculo laboral, quer por cargo ou emprego, a investidura no posto de trabalho deverá ser precedida de concurso público.
Não podemos atribuir ao texto legal mais do que ele, em sua dicção, ordena. Uma coisa é fato: o inciso II mencionado não condiciona que os serviços prestados às Administrações Públicas o sejam apenas através de um vínculo laboral.
Da Juridicidade da Contratação Administrativa de Serviços Técnicos Profissionais
O Decreto-lei 200/1967, que dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa, e dá outras providências, dispõe, em seu art. 10, abaixo transcrito, que a Administração Pública pode descentralizar suas atividades através do transpasse, à órbita privada, por contrato administrativo, de parcela de suas atividades materiais:
Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada.
§ 1º. A descentralização será posta em prática em três planos principais:
c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou concessões.
Regulamentando a alínea "c" acima, o legislador fez constar do mesmo artigo o §7º, que prevê:
§ 7º. Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e controle e com objetivo de impedir o crescimento desmensurado da máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da realização material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execução.
Como se vê acima, a preocupação é não fazer crescer, desmensuradamente, a máquina administrativa das Administrações Públicas, podendo, para isso, repassar à órbita privada a execução material de tarefas executivas - dentre as quais obviamente se inclui a contabilidade e a advocacia - mediante contrato, devendo o gestor, tão somente, certificar-se de que há na órbita privada ente preparado para desempenhar os encargos da execução.
É justamente o caso em tela, pois, não obstante a existência de cargo público, o Responsável escolheu a via da contratação administrativa, discricionariedade esta que, baseada no dispositivo acima, lhe competia.
Modernamente a regra do art. 10 do DL 200/67 foi reforçada pelo art. 2º, III do Decreto 2.487/98, abaixo transcrito:
Art. 2º. O plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional das entidades candidatas à qualificação como Agências Executivas contemplará, sem prejuízo de outros, os seguintes conteúdos:
III - a política, os objetivos e as metas de terceirização de atividades mediante contratação de serviços e estabelecimentos de convênio, observadas as diretrizes governamentais;
O Decreto 2.487/1998, que dispõe sobre a qualificação de autarquias e fundações como Agências Executivas, estabelece critérios e procedimentos para a elaboração, acompanhamento e avaliação dos contratos de gestão e dos planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional das entidades qualificadas e dá outras providências, enuncia textualmente a terceirização, mostrando que esta não é fenômeno de passado e nem é incompatível com a CR/88.
Tanto a Administração Pública pode contratar serviços profissionais autônomos, que a Lei 8.666/93, em seu art. 13 os enuncia exemplificativamente e os arts. 28 e 30 exigem, como condição de habilitação, a documentação típica de um profissional autônomo a saber, a cédula de identidade e o registro profissional:
Art. 13. Para os fins desta Lei, consideram-se serviços técnicos profissionais especializados os trabalhos relativos a:
I - estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou executivos;
II - pareceres, perícias e avaliações em geral;
III - assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tributárias;
IV - fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras ou serviços;
V - patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;
VI - treinamento e aperfeiçoamento de pessoal;
VII - restauração de obras de arte e bens de valor histórico;
Art. 28. A documentação relativa à habilitação jurídica, conforme o caso, consistirá em:
I - cédula de identidade;
Art. 30. A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a:
I - registro ou inscrição na entidade profissional competente;
Se a parte contratada numa contratação administrativa depende, para a sua habilitação, de carteira de identidade como documento de habilitação jurídica, é porque se pressupõe a contratação do Ente Público, com a pessoa física do profissional. Como tal contratação não é laboral, à moda da CLT, por expressa menção do art. 37, II, da CR/88, que exige prévio concurso público para realização do vínculo de emprego; então, é certo concluir que há contratação de pessoas naturais para prestação de serviços profissionais, tanto como há a contratação de sociedades de profissionais ou sociedades civis para prestação dos mesmos serviços.
Da Juridicidade da Contratação Administrativa de Profissionais de Contabilidade
Para que não se diga que dentre os serviços previstos no art. 13 da Lei 8.666/93 a contabilidade não está presente, é mister relembrar o conceito de serviços para os fins da Lei de Licitações e Contratos Administrativos, previsto no inciso II do art. 6º:
Art. 6º. Para os fins desta Lei, considera-se:
II - Serviço - toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnicos-profissionais;
Como se vê acima, estão contidos no vocábulo serviço os trabalhos técnicos-profissionais. Para Marçal Justen Filho (1), o serviço técnico é aquele assim qualificável segundo o conhecimento técnico-científico. Ademais, para o mesmo autor, há profissionalidade quando o serviço adquire uma identidade própria que torna distinto perante outras espécies de atuação humana, exigindo uma habilitação específica para a sua prestação. (2)
____________________
Os trabalhos de Contabilidade, assim previstos no art. 25 do Decreto-Lei nº 9.295/1946, abaixo transcrito, são exclusivos dos profissionais com habilitação específica no CRC - Conselho Regional de Contabilidade - como quer o art. 12 do mesmo Decreto-Lei, igualmente transcrito abaixo:
Art. 25. São considerados trabalhos técnicos de contabilidade:
a) organização e execução de serviços de contabilidade em geral;
b) escrituração dos livros de contabilidade obrigatórios, bem como de todos os necessários no conjunto da organização contábil e levantamento dos respectivos balanços e demonstrações;
c) perícias judiciais ou extra-judiciais, revisão de balanços e de contas em geral, verificação de haveres, revisão permanente ou periódica de escritas, regulações judiciais ou extra-judiciais de avarias grossas ou comuns, assistência aos Conselhos Fiscais das sociedades anônimas e quaisquer outras atribuições de natureza técnica, conferida por lei aos profissionais de contabilidade.
Art. 12. Os profissionais a que se refere este Decreto-lei, somente poderão exercer a profissão depois de regularmente registrados no órgão competente do Ministério da Educação e Saúde e no Conselho Regional de Contabilidade a que estiverem sujeitos.
Parágrafo Único. O exercício da profissão, sem o registro a que alude este artigo, será considerado como infração do presente Decreto-lei.
Assim, trabalhos contábeis são serviços, são técnicos e são profissionais. Ademais, a absorção de tais serviços pela via do contrato administrativo é perfeitamente lícita. Concorda com tal licitude a Profª Maria Sylvia Zanella Di Pietro, em sua obra ímpar denominada "Parcerias na Administração Pública" (3), onde argüi, no capítulo denominado "Terceirização no âmbito da Administração Pública":
O que é perfeitamente possível no âmbito da Administração Pública é a terceirização como contrato de prestação de serviços.
(...)
Na atual Constituição, o inciso XXI do art. 37 dá o fundamento para a contratação de serviços, ao incluí-los expressamente entre os contratos dependentes de licitação. (...)
Não há dúvida, portanto, de que é perfeitamente possível a terceirização dos serviços indicados na Lei 8.666/1993.
A nobre Professora Titular de Direito Administrativo da USP cita especificamente a contabilidade como serviço sujeito à terceirização válida:
____________________
O que é possível, como forma de terceirização válida, é o contrato que tenha por objeto a prestação de serviço, à semelhança do que ocorre com a empreitada, em que contratante quer o resultado, por exemplo, o serviço de limpeza, de transportes, de vigilância, de contabilidade e outros que não constituam a atividade-fim (...) (grifo nosso)
Para finalizar a discussão quanto a possibilidade de contratar os serviços profissionais contábeis em vez de, apenas, dotar o cargo público. Transcrevemos abaixo o art. 24 do Decreto-Lei nº 9.295/1946:
Art. 24. Somente poderão ser admitidos à execução de serviços públicos de contabilidade, inclusive à organização dos mesmos, por contrato particular, sob qualquer modalidade, o profissional ou pessoas jurídicas que provem quitação de suas anuidades e de outras contribuições a que estejam sujeitos.
Esta regra é direcionada às Administrações Públicas, proibindo-as de contratar os contabilistas que não estiverem em dia com as anuidades do Conselho Profissional. Ora, se não existem palavras inúteis na lei - e não existem - e se é vigente o art. 24 do Decreto-Lei nº 9.295/1946 - e é vigente - então devemos admitir que é perfeitamente cabível a contratação de profissionais contabilistas por contrato administrativo.
É sabido que o TCE/SC quer uma contabilidade pública eficiente, partindo de contabilistas que buscam a especialização na escrituração contábil pública e não apenas "quebra galhos" que ficam ligando para os órgãos do Tribunal de Contas a cada mínima dificuldade (decorrente de falta de conhecimento). Tal intento é correto, corretíssimo. No entanto, não se pode subestimar o setor dos profissionais contabilistas, achando que nunca os mesmos vão ofertar às Administrações Públicas um serviço diferenciado. Isto não é verdade! Dos quadros do próprio TCE/SC já saíram excelentes contabilistas que hoje prestam serviços às Administrações Municipais.
Obrigar uma pequena Câmara Municipal a prover o cargo efetivo de contador não vai, como regra, fazer crescer o profissionalismo da função de contabilista público. Poderá ocorrer, também, a acomodação de certos servidores públicos efetivos e estáveis, com prejuízos à eficiência no serviço público, num fenômeno que já é muito conhecido das Administrações Públicas Brasileiras.
Deve-se, sim, exigir uma contabilidade pública eficiente, deixando ao Gestor a tarefa de julgar segundo a realidade local se o provimento do cargo é mais adequado do que a contratação administrativa ou o inverso.
Da Juridicidade da Contratação Administrativa de Advogados
Quase tudo o que foi dito quanto aos serviços de contabilidade, acima, serve como argumento para defender a juridicidade da contratação administrativa dos serviços advocatícios. Ademais, o inciso V do art. 13 da Lei 8.666/93, expressamente menciona a postulação judicial como serviço passível de contratação administrativa, o que certamente não exclui a assessoria e a consultoria jurídica, já que os serviços dos incisos do art. 13 não são taxativos, mas exemplificativos (4):
Art. 13. Para os fins desta Lei, consideram-se serviços técnicos profissionais especializados os trabalhos relativos a:
V - patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;
Assim, não há dúvida quanto à possibilidade de contratação administrativa de advogado, sendo que o próprio TCE/SC tem reconhecido tal possibilidade, como no recente prejulgado 1579.
Se um administrador, premiado pelo dever-poder que se impõe, precisa decidir de maneira a atender, ao mesmo tempo, todas as imposições normativas do Regime Jurídico Administrativo e se este administrador se encontra confuso quanto à interpretação das normas vigentes nos casos concretos que enfrenta, precisará buscar um aconselhamento jurídico para subsidiar o processo decisório.
Nesta busca, deverá dirigir-se, primeiramente, ao quadro jurídico do próprio órgão, se existente. No entanto, é o administrador público que deverá responder pelo ônus da decisão errada e não se pode exigir desta pessoa que deposite a confiança num dado procurador jurídico só porque este é o procurador efetivo. O que um administrador busca neste momento é estar seguro de que o parecer que lhe é dado é a mais balizado possível.
É importantíssimo observar que este juízo quanto à segurança do parecer jurídico não é do Ente Público, mas do Agente Político! Este juízo, ademais, não é objetivamente aferível, ao contrário, como o juízo não é do Ente ficcional, mas do agente político, o juízo é subjetivo!
É o agente político que precisa julgar, subjetivamente, se um dado advogado detém as qualidades que tornem seguros os pareceres deste advogado quanto às decisões administrativas que o agente político precisa tomar.
____________________
Para o Ex-Presidente da Câmara os melhores serviços - para as respectivas questões tratadas - seriam prestados pelo advogado Manolo Del Olmo; já para o atual Presidente os melhores serviços serão prestados por outro advogado. Este juízo não é diferente daquele que permite ao administrador a livre nomeação para cargo em comissão, com a singela diferença de que a nomeação para cargo em comissão se estabelece um vínculo institucional, enquanto que na contratação administrativa de serviços jurídicos se estabelece um vínculo contratual.
O ilustre Analista de Controle Externo entendeu ilícita a contratação administrativa dizendo, em suma, que em face do caráter permanente da função seria obrigatória a criação, por lei, do cargo de assessor jurídico. Ocorre que tal análise é feita em relação às contas do ex-presidente da Câmara Municipal e este não tem e nunca teve condições de, per si, criar os cargos que seriam necessários na estrutura administrativa da Câmara Municipal, tendo em vista que estes cargos só por lei podem ser criados. De outro tanto, não podia o Responsável prescindir dos serviços advocatícios, mesmo na falta do cargo de advogado na estrutura administrativa.
Portanto, a restrição evidenciada está, em verdade, responsabilizando o ex-Gestor da Câmara pela falta do cargo, o que é um absurdo! O que deveria ter feito o Gestor? Deveria ter praticado todos os atos de seu mandato à frente da Presidência da Câmara sem advogado? Ou deveria ter renunciado ao mandato quando descobriu que não havia cargo de advogado na estrutura administrativa para não sofrer as sanções do TCE/SC?
O próprio TCE/SC responde esta questão num dos mais recentes prejulgados sobre a contratação de advogado, o prejulgado nº 1579, abaixo transcrito:
3. Para suprir a falta transitória de titular de cargo, quando não houver cargo de advogado, assessor jurídico ou equivalente na estrutura administrativa da Prefeitura ou Câmara, ou pela necessidade de ampliação do quadro de profissionais, e até que haja o devido e regular provimento, inclusive mediante a criação dos cargos respectivos, a Prefeitura ou a Câmara, de forma alternativa, podem adotar:
a) contratação de profissional em caráter temporário, com autorização em lei municipal específica, nos termos do inciso IX do art. 37 da Constituição Federal, que discipline as condições de seleção, contratação, direito e deveres, carga horária, horário de expediente, prazo da contratação e remuneração compatível com a jornada de trabalho e o mercado regional;
b) contratação de serviços jurídicos por meio de processo licitatório (arts. 37, XXI, da Constituição Federal e 1º e 2º da Lei Federal nº 8.666/93), salvo nos casos de dispensa previstos nos incisos II e IV do art. 24 da Lei Federal nº 8.666/93, atendidos aos requisitos do art. 26 daquele diploma legal, cujo contrato deverá especificar direitos e obrigações e responsabilidades do contratado, a carga horária e horário de expediente, prazo da contratação e o valor mensal do contrato, observada a compatibilidade com a jornada de trabalho e o valor de mercado regional.
Como se vê acima, na falta do cargo o gestor poderá contratar o advogado por contrato laboral (temporário) ou por contrato administrativo, ambas figuras utilizadas pelo Responsável.
Ademais, é mister alegar que os valores dos contratos são módicos, abaixo, inclusive, do fixado pela Tabela da Seccional da OAB/SC e do Sindalex (Sindicato dos Advogados de Santa Catarina), não dando azo a qualquer argumento de malversação de recursos públicos.
O Responsável só realizou despesas com advogados contratados porque não havia cargo de advogado na estrutura que pudesse ser provido por concurso público (cargo efetivo) ou por livre nomeação (cargo em comissão) e tais cargos só não foram criados porque a criação não pode ser feita por ato do Presidente da Câmara, sendo medida de reserva legal (art. 48, X da CR/88); e também não foi proposta a criação do cargo de advogado em função de que esta matéria de competência exclusiva do Prefeito Municipal (art. 61, §1º, II, "a" da CR/88).
Portanto, o Presidente só despendeu com advogados contratados porque não havia outra maneira de levar a cabo suas atribuições à frente do Legislativo Municipal. Assim, está abrigado pela inexigibilidade de conduta diversa."
Considerações da Reinstrução:
Em sua defesa, de forma sintética, o responsável apresenta os seguintes argumentos:
a) os serviços técnicos profissionais podem ser transferidos à órbita privada, via contrato administrativo, com base no art. 10, § 7º do Decreto-Lei nº 200/67;
b) serviços profissionais autônomos podem ser contratados via licitação, conforme art. 13 da Lei nº 8.666/93 e prejulgado nº 1579 deste Tribunal;
c) é possível a contratação de profissional contábil através de contrato administrativo, de acordo com o art. 24 do Decreto-Lei nº 9.295/46;
d) impossibilidade de criação dos cargos diante da competência privativa do poder executivo nesta matéria, conforme preconizado pelo art. 61, § 1º, II, "a" da CF/88.
Diante da exposição sumária dos argumentos apresentados pelo responsável, passamos a analisa-los:
a) os serviços técnicos profissionais podem ser transferidos à órbita privada, via contrato administrativo, com base no art. 10, § 7º do Decreto-Lei nº 200/67
Vejamos a redação do dispositivo apontado pelo responsável:
Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada.
[...]
§ 7º Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da realização material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execução. (grifo nosso)
A legislação em comento não tem por objetivo possibilitar ao administrador público terceirizar de forma indiscriminada todo e qualquer serviço, burlando desta forma o instituto do concurso público.
Evidentemente que tal dispositivo precisa ser interpretado a luz da Constituição Federal de 1988, que exige a realização de concurso público para o exercício de função de controle na estrutura administrativa do Ente Público, bem como de atividade de caráter permanente, conforme dispõe o art. 37, II, da Lei Maior.
Para corroborar sua tese, o responsável apresenta as palavras da Professora Maria Sylvia, conforme segue (fl. 46 dos autos):
"O que é possível, como forma de terceirização válida, é o contrato que tenha por objeto a prestação de serviço, à semelhança do que ocorre com a empreitada, em que contratante quer o resultado, por exemplo, o serviço de limpeza, de transportes, de vigilância, de contabilidade e outros que não constituam a atividade-fim (...) (grifo nosso)"
Cabe destacar, porém, que tal citação realmente pertence a fonte indicada pelo responsável, mas não como parte integrante do capítulo "Terceirização no Âmbito da Administração Pública", conforme equivocadamente apontado pelo responsável (fl. 45 dos autos), pertencendo sim, ao capítulo intitulado "Terceirização do Trabalho pela Empresa Privada".
Desta forma, o exemplo citado pela autora aplica-se no âmbito do setor privado, e não como um caso de terceirização válida na Administração Pública.
b) serviços profissionais autônomos podem ser contratados via licitação, conforme art. 13 da Lei nº 8.666/93 e prejulgado nº 1579 deste Tribunal
De acordo com entendimento deste Tribunal, exarado através do prejulgado nº 1579, é possível a contratação de profissionais autônomos (contador e advogado) via processo licitatório, sendo que tal procedimento poderá ser adotado somente em situações excepcionais, conforme segue:
"3. Para suprir a falta transitória de titular de cargo, quando não houver cargo de advogado, assessor jurídico ou equivalente na estrutura administrativa da Prefeitura ou Câmara, ou pela necessidade de ampliação do quadro de profissionais, e até que haja o devido e regular provimento, inclusive mediante a criação dos cargos respectivos, a Prefeitura ou a Câmara, de forma alternativa, podem adotar:
a) contratação de profissional em caráter temporário, com autorização em lei municipal específica, nos termos do inciso IX do art. 37 da Constituição Federal, que discipline as condições de seleção, contratação, direito e deveres, carga horária, horário de expediente, prazo da contratação e remuneração compatível com a jornada de trabalho e o mercado regional;
b) contratação de serviços jurídicos por meio de processo licitatório (arts. 37, XXI, da Constituição Federal e 1º e 2º da Lei Federal nº 8.666/93), salvo nos casos de dispensa previstos nos incisos II e IV do art. 24 da Lei Federal nº 8.666/93, atendidos aos requisitos do art. 26 daquele diploma legal, cujo contrato deverá especificar direitos e obrigações e responsabilidades do contratado, a carga horária e horário de expediente, prazo da contratação e o valor mensal do contrato, observada a compatibilidade com a jornada de trabalho e o valor de mercado regional." (grifo nosso)
De acordo com o teor do Prejulgado citado anteriormente, este Tribunal emitiu seu posicionamento no sentido de admitir a contratação de advogado via processo licitatório ou através de contratação de profissional em caráter temporário, sendo que estas vias de contratação somente poderão ser utilizadas em caráter excepcional, diante da falta transitória do cargo.
Nos termos, portanto, de tal prejulgado, a contratação excepcional não pode ser a regra do Ente Administrativo, cabendo sua utilização somente durante um determinado período de tempo, até que a causa ensejadora de sua utilização seja sanada. Durante este período de tempo excepcional, o administrador deverá tomar as providências cabíveis, quais sejam (exemplificativamente): criação do referido cargo público, realização de concurso público, convocação, posse, exercício, etc.
No que tange a transitoriedade de tal conduta, cabe destacar que desde o exercício de 2002 o Ente Administrativo vem adotando a contratação desses profissionais via processo licitatório, conforme se depara nos processos PCA - 03/00316992 (exercício de 2002) e PCA - 04/01595153 (exercício de 2003).
c) é possível a contratação de profissional contábil através de contrato administrativo, de acordo com o art. 24 do Decreto-Lei nº 9.295/46
O Decreto-Lei em questão é o dispositivo jurídico que cria o Conselho Federal de Contabilidade, bem assim define as atribuições do Contador e estabelece outras providências, sendo que no artigo citado pelo responsável apresenta a seguinte redação:
"Art. 24. Somente poderão ser admitidos à execução de serviços públicos de contabilidade, inclusive à organização dos mesmos, por contrato particular, sob qualquer modalidade, o profissional ou pessoas jurídicas que provem quitação de suas anuidades e de outras contribuições a que estejam sujeitos."
No que pese o entendimento do responsável, tal dispositivo legal não tem o condão de admitir ou não a contratação de contador sem concurso público, restringindo-se apenas a exigir que o Ente Público somente contrate profissionais da área contábil em situação regular perante o respectivo Conselho de Classe.
A referida legislação tem o escopo de proteger a classe contábil, evitando que profissionais sem a devida inscrição - ou inscritos em débito - exerçam suas atividades.
d) impossibilidade de criação dos cargos diante da competência privativa do poder executivo nesta matéria, conforme preconizado pelo art. 61, § 1º, II, "a" da CF/88
De acordo com este argumento colacionado pelo responsável, a criação dos cargos de contador e assessor jurídico dependeriam de lei de iniciativa do poder executivo, citando como embasamento o art. 61, § 1º, II, "a" da Constituição Federal.
Vejamos a redação de tal dispositivo constitucional:
"Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
[...]
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;"
Tal dispositivo está tratando da criação de cargos no âmbito do poder executivo, até porque, não poderia ser de iniciativa do executivo a criação de cargos na esfera do legislativo, tendo em vista a teoria da separação dos poderes.
Para esclarecer a questão de forma tranqüila, basta citar-mos a própria Lei Orgânica do Município de Papanduva, conforme segue:
"Art. 15. À Câmara compete, privativamente, entre outras, as seguintes atribuições:
[...]
XVII - criar, alterar ou extinguir cargos, empregos e funções públicas, bem como fixar a respectiva quantidade de vaga, denominação, atribuições, remuneração e, eventualmente, requisitos de admissibilidade e carga horária dos servidores do Legislativo, através de Projeto de Resolução de iniciativa da Mesa." (grifo nosso)
Fica claro, portanto, que a criação de cargos no âmbito do Poder Legislativo é matéria a ser tratada de forma privativa por tal Poder. É oportuno que se diga também, que a Resolução (norma jurídica apropriada para criação de cargos na esfera do Poder Legislativo) não depende de sanção do chefe do Poder Executivo, e portanto, não está sujeita a veto.
Por fim, cabe destacar o seguinte trecho da defesa do responsável (fl. 48 dos autos):
"Portanto, a restrição evidenciada está, em verdade, responsabilizando o ex-Gestor da Câmara pela falta do cargo, o que é um absurdo! O que deveria ter feito o Gestor? Deveria ter praticado todos os atos de seu mandato à frente da Presidência da Câmara sem advogado? Ou deveria ter renunciado ao mandato quando descobriu que não havia cargo de advogado na estrutura administrativa para não sofrer as sanções do TCE/SC?"
No que tange aos quesitos levantados pelo nobre responsável pela Câmara Municipal de Papanduva, cabe esclarecer que não seria necessário que o mesmo renunciasse ao cargo de Presidente da Câmara Municipal, nem tão pouco que presidisse a Casa sem a devida assessoria jurídica.
O que o responsável não poderia ter feito, era transformar uma possibilidade transitória e excepcional de contratação sem concurso público (conforme Prejulgado nº 1579), em uma forma reiterada de admissão em afronta ao art. 37, II, da CF/88.
Nos termos, portanto, de tal prejulgado, a contratação excepcional não pode ser a regra do Ente Administrativo, cabendo sua utilização somente durante um determinado período de tempo, até que a causa ensejadora de sua utilização seja sanada.
Cabe frisar, que no presente caso, o Ente vem contratando sem concurso público desde o exercício de 2002, desvirtuando, portanto, a forma excepcional prevista no Prejulgado nº 1579.
Diante da análise dos argumentos apresentados pelo responsável, verificou-se que nenhum possui a capacidade de sanar a restrição em debate, diante deste fato mantém-se a mesma na íntegra.
CONCLUSÃO
À vista do exposto no presente Relatório de Reinstrução, referente à Prestação de Contas Anuais da Câmara Municipal de Papanduva, com abrangência ao exercício de 2004, autuado sob o nº PCA 05/00876061, entende a Diretoria de Controle dos Municípios – DMU, com fulcro nos artigos 59 e 113 da Constituição do Estado c/c o artigo 1º, inciso III da Lei Complementar nº 202/2000, que possa o Tribunal Pleno, decidir por:
1 - JULGAR IRREGULARES, na forma do artigo 18, inciso III, alínea "b", c/c o artigo 21, parágrafo único da Lei Complementar nº 202/2000, as presentes contas, aplicando ao Sr. Sidnei Ziezkowski - Presidente da Câmara de Vereadores de Papanduva no exercício de 2004, CPF 421.161.809-10, residente à Rua Getúlio Vargas 690, Centro, Papanduva, CEP 89370-000, multa prevista no artigo 70, inciso II, da Lei Complementar nº 202/2000, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias a contar da publicação do acórdão no Diário Oficial do Estado para comprovar ao Tribunal o recolhimento da multa ao Tesouro do Estado, sem o que fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos artigos 43, II, e 71 da Lei Complementar nº 202/2000:
1.1 - Contratação de assessoria técnica na área contábil (R$ 7.920,00) e jurídica (R$ 19.200,00), sendo que tratam de funções de controle na estrutura administrativa da Câmara, bem como de atividades de caráter permanente, devendo as mesmas serem executadas por servidores efetivados por concurso público, conforme dispõe o art. 37, II, da Constituição Federal (item 1.1.1, deste Relatório).
2 – DAR CIÊNCIA da decisão com remessa de cópia do Relatório de Reinstrução nº 104/2007 e do Voto que o fundamentam ao responsável Sr. Sidnei Ziezkowski.
É o Relatório.
DMU/DCM 8 em 28/02/2007.
Luiz Claudio Viana
Auditor Fiscal de Controle Externo
Visto, em ____ / ____ / 2007.
Salete Oliveira Auditora Fiscal de Controle Externo
Chefe da Divisão
De acordo.
Em, ____ / ____ / 2007.
Luiz Carlos Wisintainer
Coordenador de Controle
Inspetoria 4
 |
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA DIRETORIA DE CONTROLE DOS MUNICÍPIOS - DMU Rua Bulcão Viana, 90, Centro – Florianópolis – Santa Catarina Fone: (048) 3221-3764 Fax: (048) 3221-3730 Home-page: www.tce.sc.gov.br |
| PROCESSO | PCA - 05/00876061 |
UNIDADE |
Câmara Municipal de Papanduva |
| ASSUNTO | Prestação de Contas do Presidente da Câmara de Vereadores referente ao exercício financeiro de 2004 |
ÓRGÃO INSTRUTIVO
Parecer - Remessa
A Senhora Auditora Relatora, ouvida a Douta Procuradoria, submetemos à consideração o Processo em epígrafe.
TC/DMU, em ......../......../.........
GERALDO JOSÉ GOMES
Diretor de Controle dos Municípios