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| Processo n°: | CON - 07/00003363 |
| Origem: | Prefeitura Municipal de Palhoça |
| Interessado: | Ronério Heiderscheidt |
| Assunto: | Consulta |
| Parecer n° | COG-164/07 |
CONSULTA. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. ACUMULAÇÃO DE CARGOS. IMPOSSIBILIDADE. NÃO-MATERIALIZAÇÃO DAS HIPÓTESES CONSTITUCIONAIS FRANQUEADORAS. DEFINIÇÃO CONSTITUCIONAL DO CARGO DE PROFESSOR.
Senhor Consultor,
O Processo em epígrafe versa sobre Consulta formulada pelo mandatário-mor do Poder Executivo Municipal de Palhoça (SC), cujo assunto é a possibilidade de ocupação simultânea de cargos públicos, um na esfera estadual, outro na municipal.
O questionamento essencial, assim, está fundado nos seguintes termos: "[...] servidor titular de cargo de provimento efetivo junto ao Poder Executivo Estadual, que não se trata de professor ou profissional da saúde, e de cargo em comissão no Poder Executivo Municipal pode acumular cargos"?
Em complemento, destaca-se que a primeira ocupação é a de Assistente Técnico Pedagógico e, a última, de Secretário ou Diretor.
Como secundária indagação, ainda, o signatário deseja saber se o cargo estadual, acima descrito, pode ser inserido entre a conceituação constitucional de "professor".
Na inicial, também, são transcritos dispositivos de lei local, que serão, por oportuno, citados e comentados de modo elucidativo, adiante.
A autoridade, enfim, solicita desta Egrégia Corte de Contas o conhecimento da Consulta e o seu julgamento.
Liminarmente, é o relato.
II. PRELIMINARES DE ADMISSIBILIDADE
Ab initio, no cotejo das regras constitucionais, legais e regimentais aplicáveis à matéria, quanto à admissibilidade, tem-se:
a) Competência - o signatário, que exerce a Chefia do Poder Executivo Municipal, é agente capaz e competente, conforme o art. 103, II, do Regimento Interno (RI) deste Tribunal (Resolução n. 06/2001);
b) Matéria - as questões suscitadas obedecem o rol contido no art. 103, caput, do regimento, pois representam dúvidas de natureza interpretativa do direito em tese, na aplicação de dispositivo legal local, sujeita à competência tribunalícia, conforme, também, enunciam o art. 59, XII, da Constituição do Estado, e o art. 1o, XV, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000 (Lei Orgânica do TCE/SC);
c) Formalidades - a peça vestibular preenche os requisitos básicos elencados no art. 104, I a V, do mesmo RI, e, em especial, quanto ao último quesito, vem instruída com o competente parecer da assessoria jurídica municipal (fs. 04 e 05, dos Autos).
Isto posto, em face das atribuições conferidas à Consultoria Geral, por força do art. 105 e seus parágrafos, igualmente do regimento, propugna-se pelo conhecimento da Consulta em tela.
III. MÉRITO
A inicial, subscrita pelo Prefeito Municipal de Palhoça (SC), assim consigna:
Complementarmente, são, pelo consulente, transcritos os citados dispositivos legais municipais, in verbis:
Após a dicção legal, é feito um questionamento adicional acerca da possibilidade (ou não) do acúmulo de cargos (e vencimentos), consideradas esferas e poderes distintos, um municipal outro estadual, e, mais precisamente, um cargo de provimento efetivo e outro em comissão.
Finalmente, como subquestão, considerada a circuntância da nomenclatura de dado cargo público, consulta-se da possibilidade do mesmo ser inserido na categoria (constitucional e legal) de "professor".
3.1. Do acúmulo de cargos públicos.
O delineamento da matéria objeto da presente Consulta cinge-se, inicialmente, à interpretação do diploma constitucional pátrio, prefixada no art. 37, XVI, e suas alíneas, os quais proclamam:
A Constituição Federal, como visto, proíbe o acúmulo remunerado de cargos, funções ou empregos no serviço público federal, estadual ou municipal, assim entendidas as atividades desenvolvidas pela administração direta, autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista.
A vedação à acumulação remunerada de cargos públicos é instituto constitucional-administrativo que remonta à época do Império e que sofria restrições já na vigência da Carta anterior (1967/1969). Referida vedação à acumulação remunerada de cargos públicos, portanto, é a regra, da qual exsurgem as possibilidades das alíneas "a" a "c", como exceções. Deste modo, os casos de acumulação referenciados na Lex Fundamentalis devem ser interpretados restritivamente, inviabilizando qualquer tentativa de inclusão de outros, no rol de cargos passíveis de acumulação (dois cargos de professor; um cargo de professor com outro técnico ou científico; e dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas).
A proibição constitucional da acumulação remunerada de cargos, empregos e funções, destarte, objetiva impedir que um mesmo cidadão ocupe vários lugares ou mesmo exerça inúmeras funções, sem que os possa desempenhar com proficiência.
3.2. Definições constitucionais e legais.
O Texto Maior é pródigo em criar certos institutos jurídicos, apresentando, em muitos casos, a definição constitucional aplicável.
No caso em tela, em primeiro plano, figura a expressão cargo técnico ou científico, referência que exige conhecimentos de nível superior ou profissionalizante correspondente ao ensino médio. Não basta, portanto, verificar apenas a nomenclatura do cargo em questão, mas, principalmente, compulsar as atribuições do mesmo nos planos de cargos ou estatutos correspondentes para aferir se o cargo, a função ou o emprego público satisfazem a exigência mencionada na definição acima.
Sob outra configuração, igualmente importante, a Magna Carta menciona o cargo de professor, e, embora não apresente qualquer definição específica, quando trata da seguridade social (art. 201, § 8o) vincula a atividade do professor (magistério) ao "[...] efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio".
Ademais, conceitualmente, encontra-se a definição padrão de professor como sendo "[...] aquele que professa ou ensina uma ciência, uma arte, uma técnica, uma disciplina; mestre." (FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Minidicionário da língua portuguesa. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1985.)
Há na área de Educação de cada pessoa jurídica de direito público a função primordial do professor, ao redor do qual gravitam outras funções importantes, mas não incluídas naquela, como, exemplificativamente, as de supervisor educacional, orientador educacional, auxiliar de ensino, laboratorista, etc.
Veja-se, a este propósito, o que disciplina o Estatuto do Magistério (Quadro de Pessoal) do Estado de Santa Catarina:
Está claramente demonstrado, pela descrição do artigo acima, bem como nos Anexos da lei (I e IV), que os cargos de professor e assistente técnico-pedagógico são, originariamente, paralelos, e não sinônimos, na estrutura organizacional-administrativa estadual. Só para exemplificar, comparando-se a atribuição principal de cada um dos cargos, tem-se, que ao primeiro compete "ministrar aulas e orientar a aprendizagem do aluno" e, ao segundo, "participar de estudos e pesquisas de natureza técnica sobre administração geral e especifica, sob orientação".
Vale salientar, neste particular, tendo em vista a situação trazida pelo Consulente, que, no âmbito do Estado de Santa Catarina, recentemente foi editada a Lei Complementar Estadual n. 351/2006, que trata do Plano de Carreira dos servidores públicos lotados na Secretaria de Estado da Educação, Ciência e Tecnologia, a qual organiza nova carreira de Gestor Público Educacional, a qual é constituída pelo cargo de provimento efetivo de Analista Técnico em Gestão Educacional, sendo, o mesmo, distribuído em 4 (quatro) classes (I a IV), conforme o nível de escolaridade adequado. No Anexo III, da lei em comento, ainda, é apresentada a linha de correlação que reforça a distinção funcional entre o cargo de Professor e o de Assistente Técnico Pedagógico.
3.3. Do regramento legal municipal.
Além dos delineamentos constitucional federal e legal estadual, faz-se necessário apresentar e avaliar o que disciplina o ordenamento jurídico-legal local, em especial, a Lei Municipal n. 991/2000, que aponta:
A regra, deste modo, é clara: ao ocupante de cargo de provimento em comissão requer-se a dedicação integral do mesmo ao serviço, e, portanto, não pode ser cumulado com qualquer outra atribuição, quanto menos o exercício de cargo público efetivo em outra esfera de poder. Tal obrigatoriedade, assim, vem ao encontro da regra constitucional que exige, também, a compatibilidade de horários para o exercício cumulado de cargos/funções públicas, a qual deve ser aferida levando-se em conta não só a ausência de choque entre as jornadas de trabalho, mas, também, as limitações do ser humano, que necessita de tempo para descanso, repouso, alimentação e lazer.
3.4. Das respostas aos questionamentos.
Consideradas as apreciações retro consignadas, e, em face dos questionamentos trazidos à baila pelo consulente, resumidos no frontispício deste Parecer, temos a discorrer:
I) Servidor titular de cargo de provimento efetivo do Poder Executivo Estadual (não sendo professor ou profissional da saúde) e de cargo em comissão no Poder Executivo Municipal pode acumular cargos?
Não. Em primeiro plano porque a situação em tese trazida a exame não se enquadra entre as hipóteses constitucionais de franquia à acumulação, a qual é limitada às hipóteses descritas no texto.
O cargo estadual não se encontra albergado entre as hipóteses constitucionais permissivas à cumulação, e o cargo local, de caráter comissionado, não permite, pela dicção legal municipal, qualquer cumulatividade com outra atribuição pública.
II) O cargo efetivo de Assistente Técnico Pedagógico está inserido na classificação constitucional de "professor"?
Não. Os cargos de professor e assistente técnico-pedagógico são paralelos, e não sinônimos, na estrutura organizacional-administrativa estadual, competindo ao primeiro "ministrar aulas e orientar a aprendizagem do aluno" e, ao segundo, "participar de estudos e pesquisas de natureza técnica sobre administração geral e especifica, sob orientação".
Não obstante isto, a Lei Complementar Estadual n. 351/2006, que organiza nova carreira de Gestor Público Educacional, a qual é constituída pelo cargo de provimento efetivo de Analista Técnico em Gestão Educacional, promoveu o enquadramento de diversos servidores, originariamente ocupantes de cargos distintos. Esta nova carreira, entretanto, assim como a de Assistente Técnico Pedagógico, não é considerada atividade de magistério, conforme a dicção constitucional federal, para fins de cumulatividade.
Em que pese todos os esclarecimentos até aqui prestados, cumpre-nos asseverar que este Tribunal já se manifestou sobre o objeto da presente Consulta, por meio dos seguintes prejulgados: 1817, 1778, 1743, 1690, 1644, 1631, 1095, 717, 553, 400, 115 e 36.
Em especial, os prejulgados ns. 1644 e 1690 assim se pronunciam:
Cumpre informar, ainda e in fine, que a autoridade local deve, de ofício, zelar pelo respeito à regra constitucional da acumulalibildade de cargos públicos, procedendo, se for o caso, quando da ciência de qualquer situação fática que configure o acúmulo irregular de cargos/funções públicas, notificar o servidor que, porventura, esteja incorrendo em ilegalidade, para que este proceda à decisão pela opção entre os cargos/funções em cumulatividade, em observância estrita do princípio constitucional federal da moralidade, o qual, ao lado da legalidade (ambos perfilados no art. 37, caput, da CF), submetem o administrador ao cumprimento das regras relativas à decantada proibição. Se o servidor não exercer, pois, o seu direito de opção, a recomendação cabível para a espécie endereça à exoneração do cargo em face da continuidade do exercício cumulativo de dois cargos inacumuláveis.
Por todo o exposto e,
CONSIDERANDO que o Consulente detém legitimidade para o encaminhamento de Consultas a esta Corte de Contas, nos termos do art. 103, II, do Regimento Interno;
CONSIDERANDO que a Consulta versa sobre matéria sujeita a exame e fiscalização desta Corte de Contas, consoante o art. 59, XII, da Constituição Estadual, repetida pelo art. 1o, XV, da Lei Orgânica deste Tribunal (Lei Complementar Estadual n. 202/2000); e,
CONSIDERANDO que o expediente inicial vem instruído, formalmente com todos os requisitos básicos, inclusive o competente parecer da assessoria jurídica municipal, conforme o lineamento do próprio RI, art. 104, I a V.
Sugere-se ao Tribunal Pleno:
1. CONHECER da Consulta por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no Regimento Interno.
2. RESPONDER ao Consulente, nos seguintes termos:
2.1. Nos termos do § 3o, do art. 105, do Regimento Interno desta Corte de Contas, remeter ao Consulente cópia dos Pareceres COG-167/05 e COG-575/05 e dos Prejulgados ns. 1644 e 1690 (originários dos Processos ns. CON-05/00559414 e CON-01048880), que assim enunciam:
| MARCELO BROGNOLI DA COSTA Consultor Geral |