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| Processo n°: | CON - 07/00080783 |
| Origem: | Câmara Municipal de Florianópolis |
| Interessado: | Ptolomeu Bittencourt Junior |
| Assunto: | Consulta |
| Parecer n° | COG-218/07 |
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. PODER LEGISLATIVO. CONTRATAÇÃO DE AGÊNCIA DE COMUNICAÇÃO OU PUBLICIDADE PARA DIVULGAÇÃO INSTITUCIONAL. POSSIBILIDADE. VEICULAÇÃO, DE MODO EXCEPCIONAL, DE PROGRAMAS E CAMPANHAS DE CARÁTER EDUCATIVO, INFORMATIVO OU DE ORIENTAÇÃO SOCIAL. DESNECESSIDADE E ANTIECONOMICIDADE PARA DIVULGAÇÃO MERAMENTE INSTITUCIONAL. OBSERVÂNCIA DOS DITAMES CONTIDOS NO ART. 37, § 1o, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CONTRATAÇÃO VIA LICITAÇÃO. COMPRA DE ESPAÇOS PUBLICITÁRIOS PARA DIVULGAÇÃO INSTITUCIONAL. POSSIBILIDADE. UTILIZAÇÃO RESTRITA. PUBLICIDADE INSTITUCIONAL DE CARÁTER EDUCATIVO, INFORMATIVO OU DE ORIENTAÇÃO SOCIAL. CONTRATAÇÃO VIA LICITAÇÃO.
Senhor Consultor,
O Processo em epígrafe versa sobre Consulta formulada pelo mandatário-mor do Poder Legislativo Municipal de Florianópolis (SC), cujo assunto é a possibilidade de contratação de agências de comunicação e publicidade e de espaços publicitários para divulgação institucional daquele poder em veículos de comunicação.
A autoridade consignou suas dúvidas no Ofício n. 032/GPI/2007, de 15.03.2007, solicitando desta Egrégia Corte de Contas o conhecimento da Consulta e o seu julgamento.
Liminarmente, é o relato.
II. PRELIMINARES DE ADMISSIBILIDADE
Ab initio, no cotejo das regras constitucionais, legais e regimentais aplicáveis à matéria, quanto à admissibilidade, tem-se:
a) Competência - a autoridade que exerce a Chefia do Poder Legislativo Municipal é agente capaz e competente, conforme o art. 103, II, do Regimento Interno (RI) deste Tribunal (Resolução n. 06/2001);
b) Matéria - as questões suscitadas obedecem o rol contido no art. 103, caput, do regimento, pois representam dúvidas de natureza interpretativa do direito em tese, na aplicação de dispositivo legal, sujeito à competência tribunalícia, conforme, também, enunciam o art. 59, XII, da Constituição do Estado, e o art. 1o, XV, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000 (Lei Orgânica do TCE/SC);
c) Formalidades - a peça vestibular preenche os requisitos básicos elencados no art. 104, I a IV, do RI. Observa-se ainda que a consulta não veio instruída com parecer da assessoria jurídica do órgão ou entidade consulente, conforme preceitua o art. 104, V, do Regimento Interno, contudo, o Tribunal Pleno poderá conhecer de consulta que não atenda a esta formalidade, conforme autoriza o parágrafo 2º do artigo 105 do regimento, cabendo essa ponderação ao relator e aos demais julgadores.
Isto posto, em face das atribuições conferidas à Consultoria Geral, por força do art. 105 e seus parágrafos do regimento, propugna-se pelo conhecimento da Consulta em tela.
III. MÉRITO
A inicial, subscrita pelo Presidente da Câmara Municipal de Florianópolis (SC), elenca questionamento sobre a possibilidade jurídica de contratação de agências de comunicação e publicidade, provavelmente para a composição de material publicitário daquele poder, em diversas mídias e, por conseguinte, a veiculação pelos meios adequados.
Em paralelo, pergunta acerca da viabilidade de contratação de espaços publicitários para divulgação institucional da Câmara, embora não mencione as espécies do gênero publicitário que seriam utilizadas.
3.1. Da publicidade de órgãos públicos.
Matéria suficientemente tratada pela doutrina pátria, no escólio da diretriz constitucional, a publicidade governamental obedece os seguintes parâmetros:
A Constituição reforça a idéia de que é necessário divulgar a Administração Pública com base em determinados critérios, apontando a necessidade de demonstração do caráter educativo, informativo ou de orientação social e evitando, de modo expresso, a promoção pessoal de quaisquer agentes públicos.
Este Tribunal, inclusive, referenda a diretriz constitucional, no Prejulgado n. 829: "A publicidade de atos do Poder Público é admissível, desde que presente o caráter educativo, informativo ou de orientação social." (Processo n. CON-00/00148423, da Câmara Municipal de Tubarão, Parecer n. COG-149/00.)
A publicidade é, reconhecidamente, um dos vetores primordiais da Administração Pública e representa, no dizer de ROCHA, "[...] a oferta ao público dos dados sobre os comportamentos públicos, contenham-se eles em atos ou não, seja esta oferta feita por meios oficiais ou apenas pela disponibilidade de informações" (ROCHA, Carmem Lúcia Antunes. Princípios constitucionais da administração. Belo Horizonte: Del Rey, 1994).
Os serviços de publicidade governamental se subdividem em legal (obrigatória) e institucional (divulgação de atos do ente público). Sobre a matéria, assim se pronunciou este Tribunal, na forma do Prejulgado n. 1359:
Deste modo, a publicidade engloba, como visto, não somente a divulgação dos feitos do Poder Público como a disponibilização de acesso às informações inerentes ao comportamento do ente estatal, modernamente conceituada como transparência. Como exemplos desta categoria estão as webpages (páginas na internet) e os murais ou outdoors localizados em locais públicos como praças e átrios.
Cabe, então, à administração aferir quais informações devam ser publicadas e/ou disponibilizadas à coletividade, sob o albergue do interesse público, atendendo, pois os destacados princípios regentes da Administração Pública, mormente os elencados no art. 37, caput, da Lei Maior.
3.2. Da publicidade do poder legislativo.
Importa abordar a finalidade do Poder Legislativo em se utilizar de veículos de comunicação, bem como, no caso em tela, valer-se do expediente de contratação de uma agência de publicidade para tal mister.
Há que se distingüir, em preliminar, o uso da publicidade (e os seus objetivos) pelos Poderes Legislativo e Executivo. Tendo por base o modelo institucional de nosso Estado Democrático de Direito, firmado sobre tríplice estrutura de poderes, é sabida a repartição de competências entre os mesmos, resultando ao Poder Executivo a gerência da atividade administrativa e a promoção da quase totalidade dos serviços públicos. Ao Legislativo, em contraponto, é conferida a atribuição de legislar, ou seja, aprovar as normas que gerem a vida (individual e coletiva).
Assim, é imperioso separar no que tange ao uso dos expedientes publicitários, para quem se destina e o que será veiculado.
No primeiro item - para quem - entende-se que o administrador diligente saberá identificar o destinatário de suas campanhas e anúncios publicitários, bem como das demais informações que disponibilizar ao público, evitando-se gastos desnecessários e que afrontem os princípios da economicidade e da eficiência.
Quanto ao segundo quesito - o que - no Executivo serão divulgadas informações de caráter específico quanto a campanhas, serviços, obras, programas e atos de interesse geral, enquanto que o Legislativo deverá divulgar as suas realizações que mais interessem à coletividade, ou seja, as leis e outros normativos aprovados nas reuniões e sessões legislativas, ficando adstrito o objeto da divulgação à razão de ser e de existir daquele órgão.
3.3. Da contratação de agências de comunicação e/ou publicidade.
Levando-se em conta o exposto acima, a finalidade da contratação pelo Legislavito estará praticamente restrita à "divulgação oficial", de caráter institucional, isto é, a publicação de textos legais ou regulamentares emanados daquele Poder. Portanto, a própria assessoria da Câmara de Vereadores, a princípio, poderia ser responsável pela preparação e revisão dos originais a serem encaminhados para as diversas mídias, razão pela qual, para estes casos, entende-se como desnecessária e, até, antieconômica qualquer contratação.
Contudo, em situações como a convocação e a execução de plebiscitos ou consultas de opinião pública, ou, ainda, como assaz acontece em alguns Municípios de nosso país, a efetivação de campanhas de educação e cidadania como "Vereador-Mirim", "O Legislativo na sua Escola", "Eleições Simuladas" (em parceria com o Tribunal Regional Eleitoral), ou outras como a descrita a seguir, objeto de apreciação deste Tribunal, poderá, desde que submetida a contratação ao necessário certame licitatório (sob a égide da Lei Federal n. 8.666/93), ser utilizada agência de comunicação e/ou publicidade, sob definição precisa do objeto a ser contratado.
O Tribunal Pleno, em particular, quando da apreciação de Consulta egressa da Câmara Municipal de Chapecó, assim enunciou (Prejulgado n. 1250):
3.4. Da contratação de espaços publicitários para divulgação institucional.
A contratação de espaços publicitários para divulgação institucional obedece os mesmos requisitos tratados acima, delimitando constitucionalmente o espectro de sua utilização, para restringi-lo aos objetivos de educação, informação e orientação social. Qualquer uso indiscriminado, fora de tais balizas, consistirá em agressão à regra constitucional, e, via de conseqüência, será rechaçada pelos órgãos competentes (Poder Judiciário e Tribunal de Contas), sempre que provocados.
Vale dizer, ainda, que o legislador constituinte não elencou, tampouco restringiu os meios de divulgação, sendo possível utilizar quaisquer espaços publicitários existentes e que forem criados, como, hodiernamente, pelos banners e pop-ups (anúncios específicos) em sites comerciais ou institucionais.
3.5. Da resposta aos questionamentos.
Consideradas as apreciações retro consignadas, e, em face dos questionamentos trazidos à baila pelo Consulente, resumidos no frontispício deste Parecer, temos a discorrer:
I) Pode o Poder Legislativo Municipal contratar agência de comunicação e publicidade para divulgação institucional?
Sim. A contratação de agência de comunicação e publicidade poderá ser efetivada para a veiculação, de modo excepcional, de programas e campanhas de caráter educativo, informativo ou de orientação social, e sempre com parcimônia, eficiência e economicidade.
Tais programas ou campanhas poderão ser, de modo exemplificativo, a convocação e a execução de plebiscitos ou consultas de opinião pública e a promoção de atividades voltadas ao civismo e à cidadania.
Também, com fulcro em decisão pregressa desta Corte de Contas, a agência poderá ser contratada para a produção, filmagem e edição de informativo dos atos da Câmara Municipal.
Para a chamada divulgação institucional (publicidade de normas legais e regulamentares e atos oficiais do Poder Legislativo), entende-se desnecessária e antieconômica qualquer contratação, já que a própria assessoria da Câmara Municipal poderia ser responsável pela preparação e revisão dos originais a serem encaminhados às diversas mídias.
Nos demais casos, toda publicidade institucional deverá obedecer aos ditames do art. 37, § 1º, da Constituição do Brasil, presente o interesse público, proibida a promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos, pelo uso de nomes, símbolos, expressões ou imagens.
Previamente à contratação, o administrador diligente saberá identificar o destinatário de suas campanhas e anúncios publicitários, bem como as informações que deverá disponibilizar ao público, evitando-se gastos desnecessários e que afrontem os princípios da economicidade e da eficiência.
II) Pode o Poder Legislativo Municipal contratar espaços publicitários para divulgação institucional?
Sim. A contratação de espaços publicitários para divulgação institucional obedece os mesmos requisitos expostos anteriormente, delimitando constitucionalmente o espectro de sua utilização, para restringi-lo aos objetivos de educação, informação e orientação social. Qualquer uso indiscriminado, fora de tais balizas, consistirá em agressão à regra constitucional, e, via de conseqüência, será rechaçada pelos órgãos competentes (Poder Judiciário e Tribunal de Contas) sempre que provocados.
Como o legislador constituinte não definiu, tampouco restringiu os meios de divulgação, é possível utilizar quaisquer espaços publicitários existentes que forem criados, como, hodiernamente, temos os banners e pop-ups (anúncios específicos) em sites comerciais ou institucionais.
Por todo o exposto e,
CONSIDERANDO que o Consulente detém legitimidade para o encaminhamento de Consultas a esta Corte de Contas, nos termos do art. 103, II, do Regimento Interno;
CONSIDERANDO que a Consulta versa sobre matéria sujeita a exame e fiscalização desta Corte de Contas, consoante o art. 59, XII, da Constituição Estadual, repetida pelo art. 1o, XV, da Lei Orgânica deste Tribunal (Lei Complementar Estadual n. 202/2000);
CONSIDERANDO que o expediente inicial vem instruído, formalmente com todos os requisitos básicos, inclusive o competente parecer da assessoria jurídica municipal, conforme o lineamento do próprio RI, art. 104, I a IV; e,
CONSIDERANDO que, apesar de não vir instruída com parecer da assessoria jurídica do órgão ou entidade consulente, conforme preceitua o art. 104, inciso V, do RI, o Tribunal Pleno poderá conhecer de consulta que não atenda a esta formalidade, conforme autoriza o parágrafo 2º do artigo 105 do regimento, tendo em vista que essa ponderação compete ao relator e aos demais julgadores.
Sugere-se ao Tribunal Pleno:
1. CONHECER da Consulta por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no Regimento Interno.
2. RESPONDER ao Consulente, nos seguintes termos:
2.1. É possível ao Poder Público a contratação de agência de comunicação e publicidade para a veiculação, de modo excepcional, de programas e campanhas de caráter educativo, informativo ou de orientação social e sempre com parcimônia, eficiência e economicidade. Para a chamada divulgação institucional (publicidade de normas legais e regulamentares e atos oficiais do Poder Legislativo), entende-se desnecessária e antieconômica qualquer contratação, já que a própria assessoria da Câmara Municipal poderia ser responsável pela preparação e revisão dos originais a serem encaminhados às diversas mídias;
2.2. A publicidade institucional deve obedecer aos ditames do art. 37, § 1º, da Constituição do Brasil. Portanto, deve estar presente o interesse público e inexistente a promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos, pelo uso de nomes, símbolos, expressões ou imagens. O contrato deverá estar vinculado à edição de prévio certame licitório (art. 37, XXI, da Constituição Federal e Lei Federal n. 8.666/93), o qual deverá oportunizar a ampla competição entre os interessados e o fornecimento da proposta mais vantajosa à administração.
2.3. Previamente à contratação, o administrador diligente saberá identificar o destinatário de suas campanhas e anúncios publicitários, bem como as informações que deverá disponibilizar ao público, evitando-se gastos desnecessários e que afrontem os princípios da economicidade e da eficiência.
2.4. A contratação de espaços publicitários para divulgação institucional obedece os mesmos requisitos expostos anteriormente, delimitando constitucionalmente o espectro de sua utilização, para restringi-lo aos objetivos de educação, informação e orientação social. Qualquer uso indiscriminado, fora de tais balizas, consistirá em agressão à regra constitucional, e, via de conseqüência, será rechaçada pelos órgãos competentes (Poder Judiciário e Tribunal de Contas) sempre que provocados.
| MARCELO BROGNOLI DA COSTA Consultor Geral |