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| Processo n°: | CON - 07/00126600 |
| Origem: | Prefeitura Municipal de Gaspar |
| Interessado: | Adilson Luis Schmitt |
| Assunto: | Consulta |
| Parecer n° | 450917COG 223/07 |
Consulta. Tributário. Isenção. Concessão no curso da LDO. Impossibilidade.
Senhor Consultor,
Trata-se de Consulta formulada pelo Prefeito do Município de Gaspar, Sr. Adílson Luis Schmitt, relativa a concessão de benefícios de natureza tributária às empresas que se estabeleçam ou iniciem suas atividades no Município.
O Consulente assevera não possuir dúvidas acerca da possibilidade das ditas empresas serem contempladas com benefícios de natureza tributária, já que a Lei Municipal nº 1.670/97, juntada às fls. 06/11, disciplina o assunto.
A questão apresentada diz respeito a concessão dos referidos benefícios às empresas que se instalem no Município após a aprovação da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), hipótese em que não haveria como cumprir o disposto no item 5 do Prejulgado 1077 deste Tribunal de Contas, segundo o qual a concessão de benefícios de natureza tributária que resulte em renúncia de receita deverá, dentre outros requisitos, atender ao disposto na LDO.
Segundo o Consulente, o atendimento ao item 5 do Prejulgado 1077, "mostra-se um verdadeiro entrave às pretensões de pequenos municípios em sediar grandes empreendimentos, principalmente quando as negociações se fizerem no transcurso da LDO, do respectivo ano em que esta estiver em vigência."
Em face do exposto, formula o Senhor Prefeito Municipal de Gaspar a seguinte Consulta:
2. DA CONSULTA
3. PRELIMINARES DE ADMISSIBILIDADE
Considerando que a Consulta vem firmada pelo Prefeito do Município de Gaspar, Sr. Adilson Luis Schmitt, tem-se como preenchido o requisito de legitimidade, consoante o disposto nos artigos 103, II e 104, III, da Resolução nº TC-06/2001, desta Corte de Contas.
Observa-se ainda que a consulta não veio instruída com parecer da assessoria jurídica do órgão ou entidade consulente, conforme preceitua o art. 104, V, da Resolução nº TC-06/2001 (Regimento Interno do TCE/SC), contudo, o Tribunal Pleno poderá conhecer de consulta que não atenda a esta formalidade, conforme autoriza o parágrafo 2º, do artigo 105 do referido Regimento, cabendo essa ponderação ao Relator e aos demais julgadores.
Dessarte, sugere-se, a priori, o conhecimento da consulta.
4. ANÁLISE DA CONSULTA
A análise da Consulta será realizada na mesma ordem dos questionamentos apresentados pelo Consulente, que são os seguintes:
4.1. PRIMEIRO QUESTIONAMENTO
O primeiro questionamento apresentado pelo Consulente foi feito nos seguintes termos:
No que se refere ao prazo, a isenção pode ser por tempo indeterminado ou por período certo, ex vi o que dispõe o artigo 176 do Código Tributário Nacional (CTN), que possui a seguinte redação:
O mencionado artigo do CTN não fixou limites temporais para a isenção por período certo, cabendo ao legislador local estabelecer tais prazos de acordo com o interesse público.
Luciano Amaro1, ao discorrer sobre isenções temporárias, admite a concessão deste benefício por dez anos às empresas que se instalarem em certa região para fabricar determinado produto, in verbis:
Desse modo, desde que atendam ao interesse público, as isenções temporárias podem ser concedidas pelo período em que a lei previamente estabelecer.
Entretanto, é importante observar que a previsão de isenção por prazo certo, por período muito extenso, pode causar prejuízo ao Município caso eventualmente o benefício venha a ser revogado, principalmente se em virtude do incentivo, certas condições forem exigidas do contribuinte beneficiado.
Explica-se: o artigo 178 do CTN a seguir transcrito, excepciona da regra da plena revogabilidade isencional a isenção concedida por prazo certo e em função de determinadas condições:
Segundo Luciano Amaro 2 e Hugo de Brito de Machado3, a isenção concedida nesses casos não poderá ser cassada antes de findo o prazo de sua vigência, pois nesse caso a isenção se incorpora ao patrimônio do contribuinte.
Para Paulo de Barros Carvalho4 a revogação em tal situação seria possível, desde que o contribuinte fosse justamente indenizado.
O Supremo Tribunal Federal (STF) editou a Súmula 544, segundo a qual "isenções tributárias concedidas sob condição onerosa, não podem ser livremente suprimidas".
Em sintonia com a doutrina acima citada e com Súmula 544 do STF, o Superior Tribunal de Justiça (STJ), sedimentou o entendimento segundo o qual a isenção concedida por prazo certo e sob determinadas condições não pode ser revogada a qualquer tempo.
Nesse sentido, o Acórdão proferido pela 1ª Turma do STJ, nos autos do AgRg no REsp 835466 / PE, Relator o Ministro José Delgado (DJ 16.10.2006 p. 315), que possui a seguinte ementa:
Ainda sobre o tema isenção, alerta-se que de acordo com o disposto no artigo 177 do CTN, salvo disposição de lei em contrário, a isenção não é extensiva às taxas, às contribuições de melhoria e aos tributos instituídos posteriormente à sua concessão.
Contudo, no caso do Município de Gaspar, como o artigo 2º, inciso V da Lei Municipal nº 1.670/97 juntada pelo Consulente às fls. 06/11 prevê a isenção de taxas e demais emolumentos incidentes sobre construção ou ampliação das instalações, aplica-se às isenções que vierem a ser concedidas sobre as referidas taxas bem sobre qualquer outra espécie de tributo, todas as regras previstas para a isenção dos impostos.
Portanto, a concessão de isenção temporária pelo período em que a lei previamente estabelecer é possível desde que observado o interesse público.
Todavia, em razão do que dispõe o artigo 178 do CTN e para se evitar a perda de recursos públicos em possíveis indenizações a serem pagas aos contribuintes, as conseqüências advindas de eventual cassação da isenção por prazo certo e em função de determinadas condições devem ser levadas em consideração pelo Município ao fixar o tempo do benefício que vier a ser concedido em caráter temporário.
Dessarte, diante de todo o exposto, respondendo objetivamente ao consulente, afirma-se que se houver autorização legislativa local, a isenção de impostos de competência do Município pode ser total, pelo período estabelecido na lei.
4.2. SEGUNDO QUESTIONAMENTO
A seguir, transcreve-se a segunda pergunta desta consulta:
Neste item o Consulente questiona como poderá cumprir a determinação constante no item 5 do Prejulgado 1077 caso o benefício da isenção seja concedido à empresa que vier a se instalar no Município após a elaboração da LDO, tendo em vista que os artigos 4º, § 2º, inciso V, 5º e 14 da Lei Complementar Federal nº 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) não dizem respeito a instalação de novas empresas e sim das que já estão em atividade.
O item 5 do Prejulgado 1077 possui a seguinte redação:
Cumpre esclarecer que a determinação constante do item 5 do Prejulgado 1077 decorre da aplicação do artigo 14 da LRF, segundo o qual a concessão de benefícios de natureza tributária que resulte em renúncia de receita deverá, dentre outros requisitos, atender ao disposto na LDO.
Após a entrada em vigor no ordenamento jurídico da LRF, a concessão dos benefícios acima mencionados está condicionada ao cumprimento dos requisitos exigidos pelo artigo 14 da referida lei.
Nesse sentido, assim se pronunciou Kiyoshi Harada5 :
Ao emitir os Prejulgados 984, 1065, 1099, 1295, 1321, 1344, 1396 e 1235, este Tribunal de Contas pacificou o entendimento segundo o qual a concessão de benefício de natureza tributária que importe em renúncia de receita deve cumprir a LRF.
No que se refere a concessão ao benefício ora em análise após a elaboração da LDO, tem-se não ser possível tal hipótese no exercício financeiro em curso, não apenas em razão da LRF, conforme acima exposto, mas também for força do artigo 165, § 2º da Constituição Federal (CF).
Segundo o mencionado dispositivo constitucional, a LDO deve dispor sobre as alterações na legislação tributária, sendo evidente que a concessão de isenção provoca alteração na referida legislação, na medida em que dito benefício tributário deve estar previsto em lei.
Assim, por provocar alteração na legislação tributária, a isenção deve estar prevista na LDO.
Ao lecionar sobre a Lei de Diretrizes Orçamentárias, Kiyoshi Harada6 ensina que:
Por conseguinte, tanto em razão da LRF, quanto em razão do disposto no artigo 165, § 2º da CF, a concessão de benefícios fiscais que resultem em renúncia de receita não é possível após a LDO.
Com relação a afirmação do Consulente de que os artigos 4º, § 2º, inciso V, 5º e 14 da LRF não dizem respeito a instalação de novas empresas, mas sim daquelas que já estão em atividade, razão não lhe assiste, eis que a LRF não leva este fato em consideração, senão veja-se o que dizem os mencionados artigos:
Desse modo, a simples leitura dos dispositivos legais acima transcritos deixa claro que para a LRF o fato juridicamente relevante é a concessão de incentivo ou benefício de natureza tributária que importe em renúncia de receita, pouco importando se tais benefícios sejam concedidos às empresas novas ou que já estejam em atividade.
Portanto, conforme acima exposto, a concessão de benefícios de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita não poderá ser realizada após a LDO, sendo juridicamente irrelevante o momento em que a empresa candidata aos mencionados benefícios se instale no Município.
4.3. TERCEIRO QUESTIONAMENTO
A última questão apresentada pelo Consulente foi a seguinte:
O conceito de renúncia de receita está definido no art. 14, § 1º da LRF, que possui a seguinte redação:
Na hipótese levantada pelo Consulente, o Município deixaria de auferir receitas tributárias em decorrência de uma isenção concedida em caráter não geral.
Logo, nos termos do que dispõe o dispositivo legal acima transcrito, dita situação deve ser interpretada como renúncia de receita.
1. Que o consulente está legitimado à subscrição de consultas para este Tribunal de Contas, nos termos do inciso II, do art. 103 do Regimento Interno desta Corte de Contas;
2. Que a consulta trata de situações em tese e de interpretação de lei, conforme determina o inciso XII, do art. 59, da Constituição do Estado de Santa Catarina, bem como o inciso XV, do art. 1º, da Lei Complementar Estadual 202/2000;
3. Que apesar de não vir instruída com parecer da assessoria jurídica do órgão ou entidade consulente, conforme preceitua o art. 104, inciso V, da Resolução n. TC-06/2001 (Regimento Interno do TCE/SC), o Tribunal Pleno poderá conhecer de consulta que não atenda a esta formalidade, conforme autoriza o parágrafo 2º, do artigo 105 do referido Regimento, cabendo essa ponderação ao Relator e aos demais julgadores.
Sugere-se ao Exmo. Conselheiro Wilson Rogério Wan-Dall que submeta voto ao Egrégio Plenário sobre consulta formulada pelo Prefeito do Município de Gaspar, Sr. Adílson Luis Schmitt, nos termos deste parecer, que em síntese propõe:
1. Conhecer da consulta por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no Regimento Interno.
2. Responder a consulta nos seguintes termos:
2.1 Na instalação de empresas no Município, como forma de incentivo econômico e fiscal, desde que observado o interesse público, é possível concessão de isenção total dos impostos de competência municipal, por meio de lei, pelo período em que a norma previamente estabelecer.
2.2 Em razão do que dispõe o artigo 178 do Código Tributário Nacional (CTN) e para se evitar a perda de recursos públicos em possíveis indenizações a serem pagas aos contribuintes, as conseqüências advindas de eventual cassação da isenção por prazo certo e em função de determinadas condições devem ser levadas em consideração pelo Município ao fixar o tempo do benefício que vier a ser concedido em caráter temporário.
2.3 De acordo com o artigo 165, § 2º da Constituição Federal (CF) e no artigo 14 da Lei Complementar nº 101/2000 (LRF), a concessão de benefícios de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita não poderá ser realizada após a LDO, pois a referida norma deverá dispor sobre as alterações na legislação tributária, tais como a isenção de caráter não geral.
2.4 Nos termos do artigo 14, § 1º da LRF, a receita tributária que o Município deixar de arrecadar em razão de isenção concedida em caráter não geral deve ser considerada como renúncia de receita.
COG, em 20 de abril de 2007.
Valéria Rocha Lacerda Gruenfeld
Auditora Fiscal de Controle Externo
De Acordo. Em ____/____/____
GUILHERME DA COSTA SPERRY
Coordenador de Consultas
DE ACORDO.
À consideração do Exmo. Sr. Conselheiro Wilson Rogério Wan-Dall, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
COG, em de de 2007
Consultor Geral 2
AMARO, op. cit., p. 281 3
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 22. ed. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 203 4
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 16. ed. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 495. 5
HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2006. p. 525 6
HARADA, op. cit., p. 103.
Certas isenções são reconhecidas pela lei com o objetivo de estimular a execução de empreendimentos ou atividades de interesse público, e geralmente essas isenções costumam ter determinado prazo de duração. São, pois, isenções temporárias (o que não impede sua eventual prorrogação). Por exemplo, confere-se isenção do imposto "x", durante dez anos, às empresas que se instalarem em certa região para fabricar determinado produto.
Art. 178 - A isenção, salvo se concedida por prazo certo e em função de determinadas condições, pode ser revogada ou modificada por lei, a qualquer tempo, observado o disposto no inciso III do art. 104. (Redação dada pela Lei Complementar n 24, de 7.1.1975)
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL. SUDENE. INCENTIVO FISCAL. LEI Nº 4.239/63. DL Nº 1.598/77. ISENÇÃO. PRAZO CERTO E CONCEDIDA SOB DETERMINADAS CONDIÇÕES. SÚMULA Nº 544/STF. PRECEDENTES.
1. Agravo regimental contra decisão que negou seguimento a recurso especial.
2. O acórdão a quo , em ação objetivando a prorrogação do incentivo fiscal – isenção do imposto de renda - concedido pela SUDENE (art.3º do DL nº 1.564/77), em face da restrição imposta pela Lei nº 7.450/85, afirmou que a isenção por prazo certo e concedida sob determinadas condições não pode prejudicar o direito adquirido.
3. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é vasta e
pacífica no sentido de que:
- "A regra instituidora da isenção em comento, condiciona o exercício do benefício fiscal ao incremento das exportações, trazendo assim considerável carga obrigacional. O Decreto-Lei nº 2.384/97 conforma-se com a exceção ao princípio da plena revogabilidade isencional (art. 178, do CTN), sendo instituída a isenção, por prazo certo e em função de determinadas condições" (REsp nº 197673/SC);
- "Preenchidas as condições impostas pelo Decreto-lei 2.324/87 e pela Lei 7.988/89 para a concessão de isenção ali prevista, não pode essa ser revogada, uma vez que concedida sob condição onerosa e por prazo certo (art. 178, CTN)" (REsp nº 166552/SP); - "A lei não pode, a qualquer tempo, revogar ou modificar isenção concedida por prazo certo ou sob determinadas condições" (REsp nº188950/BA);
- "A isenção, quando concedida por prazo certo e sob condição onerosa, não pode ser revogada" (REsp nº 198331/SC);
- "A isenção concedida por prazo certo ou sob condições, não pode ser revogada enquanto se mantiver em execução o projeto empresarial de interesse público" (REsp nº 61886/DF);
- "A lei não pode, a qualquer tempo, revogar ou modificar a isenção concedida por prazo certo ou sob determinadas condições - art. 178 do CTN" (REsp nº 74092/PE);
- "Em se tratando de isenção sob condição, direito à prorrogação respectiva, por prazo certo, outorgado na legislação contemporânea à sua concessão individualizada, não pode ser revogada unilateralmente por inserida no Estatuto do contribuinte" (REsp nº 11361/PE).
4. In casu, a isenção tanto era a tempo certo quanto em função de determinadas condições. A não-concessão da isenção contraria, frontalmente, o art. 178 do CTN.
5. Aplicação da Súmula nº 544/STF: "Isenções tributárias concedidas sob condição onerosa não podem ser livremente suprimidas".
6. Agravo regimental não-provido. (g.n.).
2. No item "5" do Prejulgado nº 1077, resta que quando da instalação de atividade econômica no município que envolver a concessão de benefícios de natureza tributária a empresas, além da autorização legislativa, sua instituição ou implantação dependerá do atendimento dos requisitos previstos nos arts. 4º, §2º, V, 5º, II, e 14 da Lei Complementar nº 101/2000, como restará o cumprimento de tal determinação, quando da instalação após a elaboração da LDO, considerando ainda que os mencionados artigos da lei 101/2000, não dizem respeito a instalação de novas empresas, mas sim daquelas que já estão em atividade?
Prejulgado 1077
[...]
5. Quando os programas para instalação ou expansão de atividades econômicas no município envolverem a concessão de benefícios e incentivos de natureza tributária a empresas, tais como isenções, descontos e reduções de alíquotas de tributos (IPTU, ISS, taxas, etc.), além de autorização legislativa local, sua instituição e implantação depende do atendimento dos requisitos previstos nos arts. 4º, § 2º, V, 5º, II, e 14 da Lei Complementar nº 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal (previsão e atendimento ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias, significando que a renúncia de receita deve estar considerada nas metas de resultados fiscais previstas na LDO, e acompanhada da estimativa de impacto orçamentário financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, da demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa da receita da lei orçamentária (art. 12) e que não afetará as metas de resultados fiscais ou comprovação das medidas de compensação a renúncias de receita - através do aumento de receita por elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição, neste caso, observadas as exigências dos § 2º do art. 14 da LRF.
[...]
Parecer: COG-650/01 Decisão: 77/2002 Origem: Prefeitura Municipal de Capivari de Baixo Relator: Conselheiro Antero Nercolini Data da Sessão: 06/02/2002 Data do Diário Oficial: 05/04/2002
Processo: CON-01/02086400
A partir do advento da LRF, Lei Complementar nº 101, de 4-5-2000, a concessão de isenção de caráter não geral depende de prévia estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício de vigência do benefício e nos dois seguintes, além de atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e pelo menos um dos seguintes requisitos: (a) demonstração, pela entidade política, de que as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias; (b) estar acompanhada de medidas de compensação, no triênio, por meio de aumento da receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributos ou contribuições. É o que estabelece o art. 14 da LRF. Na forma do § 1º desse artigo as mesmas condições são exigidas para outros tipos de incentivos tributários.
Outrossim, essa lei de diretrizes deve dispor sobre alterações na legislação tributária. Como essas alterações implicam o aumento, ou a diminuição da arrecadação tributária, que se refletirá na previsão de receitas a serem consignadas no orçamento anual, segue-se que as isenções e incentivos fiscais, em geral, só poderão ser concedidos antes do advento dessa lei de diretrizes. Convém deixar esclarecido, por oportuno, que, de qualquer forma, a isenção, como corolário da tributação, deve obedecer ao princípio da anualidade tributária. Ademais, se a lei isentiva entrasse em vigor no curso do exercício financeiro em execução, provocaria situação de desequilíbrio orçamentário.
Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e:
[...]
§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes
§2º O anexo conterá ainda:
V- demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
[...]
Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:
[...]
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;
II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
§ 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.
§ 3o O disposto neste artigo não se aplica:
I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1o;
II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança.[...]
3. Deve ser interpretado como renúncia de receita, uma previsão possível e futura de receita de uma empresa que venha a se estabelecer no município e que requeira receber a benevolência de concessão de benefícios de natureza tributária, sendo que por se tratar de uma empresa que venha a instalar-se no município em nada afetaria o equilíbrio entre as receitas e despesas, bem como as metas de resultado fiscal previsto para aquele período?
§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado. (g.n.)
5. CONCLUSÃO
Em consonância com o acima exposto e considerando:
MARCELO BROGNOLI DA COSTA
1
AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2003. p. 281