TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA DIRETORIA DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO ESTADUAL INSPETORIA 4 - DIVISÃO 11

PROCESSO N.º	PCA 06/00163296
UNIDADE GESTORA	SANTA CATARINA TURISMO S/A - SANTUR
RESPONSÁVEL	JORGE NICOLAU MEIRA
INTERESSADO:	MARCÍLIO ÁVILA
ASSUNTO	PRESTAÇÃO DE CONTAS DO ADMINISTRADOR, REFERENTES AO EXERCÍCIO DE 2005
RELATÓRIO DE AUDITORIA	DCE/INSP 4 Nº 247/06

Senhor Coordenador,

1 INTRODUÇÃO

Tratam os autos da Prestação de Contas de Administrador relativa ao exercício de 2005, da Santa Catarina Turismo S/A - SANTUR, tendo por base as Demonstrações Contábeis da empresa, encaminhadas a este Tribunal em atendimento às disposições do art. 59, inciso V, da Constituição Estadual, e do art. 19 e incisos da Resolução TC nº 16/94.

A empresa foi inspecionada in loco por técnicos desta Inspetoria, em auditoria ordinária, atendendo a programação estabelecida e em cumprimento ao que determina os artigos 2º à 4º da Resolução TC nº 16/94, bem como o art. 1º, incisos V e IX, e art. 25, inciso II, da Lei Complementar nº 202/2000.

A SANTUR é uma sociedade de economia mista criada em 28 de junho de 1977, nos termos da Lei nº 5.101/75, regida por seu Estatuto Social, que tem como objetivo promover e divulgar a política estadual de turismo, bem como fomentar as indústrias do lazer e do entretenimento, visando o desenvolvimento sócio econômico gerado pelo turismo. Atualmente, a SANTUR encontra-se vinculada a Secretaria de Estado da Cultura, Turismo e Esporte.

Os trabalhos foram desenvolvidos de acordo com as normas de auditoria, processando-se através do sistema de amostragem, abrangendo os registros administrativos-contábeis e documentos fiscais pertinentes ao período de janeiro a dezembro de 2005.

Os atos relativos a Licitações, Contratos, Convênios e Atos Jurídicos Análogos e os Atos de Pessoal encontram-se em tramitação nesta Corte de Contas, respectivamente nos processos ALC 06/00571734 e APE 06/00570096.

Considere-se, ainda, que as análises desenvolvidas basearam-se na documentação apresentada, sendo esta de presumida veracidade ideológica.

Dos trabalhos realizados, resultou o presente relatório de Auditoria, que contém dados, observações e recomendações a serem conhecidas e justificadas pelo interessado e responsável à época.

2 DA REMESSA DE DOCUMENTOS

Em atendimento às determinações do art. 19 da Resolução nº TC 16/94, no dia 14 de março de 2006 a SANTUR efetuou a remessa dos documentos que compõe sua prestação de contas a este Tribunal, relativamente ao exercício de 2005.

A documentação encaminhada é composta pelos relatórios e demonstrativos da contabilidade pública, elaborados de acordo com a Lei Federal nº 4.320/64 e também daqueles relativos à contabilidade comercial, objeto da Lei Federal nº 6.404/76.

3 DA AUDITORIA IN LOCO

3.1 Do Controle Interno

Quando da auditoria in loco, pretendia-se analisar a estrutura de controle interno da SANTUR, a fim de verificar se a mesma atendia aos deveres institucionais, dentre eles o de fornecer informações e orientação necessárias à tomada de decisões, sobre a composição do patrimônio, suas variações e o resultado econômico decorrente da gestão da riqueza patrimonial, conforme prevê o art. 4º, parágrafo 1º, I a IV, da Resolução N^O - TC 16/94, de 21 de dezembro de 1994, assim transcrito:

"Art. 4^o - A ação fiscalizadora do Tribunal levará em conta o grau de confiabilidade do sistema de controle interno, considerando a estrutura organizacional e o nível de segmentos administrativos e financeiros informatizados na unidade gestora.

§ 1º - Compete ao sistema de controle interno , em consonância com as atribuições expressas nos arts. 62 e 113 da Constituição Estadual :

I - Acompanhar e avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos ;

II - Comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira, operacional e patrimonial dos órgãos e entidades das Administrações Estadual e Municipais, bem como a aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - Exercer o controle das operações de crédito, avais e outras garantias, bem como os direitos e haveres do Estado e do Município;

IV - Apoiar o controle externo no exercício de sua função institucional."

No entanto, a constatação foi de que o controle existente é precário e carente de efetividade, não existindo formalmente uma estrutura responsável pelo controle interno.

Diante da situação descrita, percebe-se afrontados os preceitos contidos no art. 74, §1º, da Constituição Federal, no art. 62 Constituição Estadual e no art. 4º da Resolução nº TC-16/94.

3.2 Da Contabilidade

A SANTUR, por sua condição de empresa estatal dependente, obriga-se a estruturar um sistema de contabilidade que atenda aos preceitos da contabilidade pública, Lei 4.320/64, e também da contabilidade comercial, Lei 6.404/76. Nesse sentido, o TCE/SC já manifestou entendimento da tese em solução de consulta, processo CON-03/07828727, que resultou no prejulgado nº 1.593, a seguir transcrito:

A empresa estatal dependente, a partir do exercício de 2003, deve estar incluída nos orçamentos fiscal e da seguridade social do ente público controlador, nos termos do que determina o art. 4º da Portaria STN nº 589/2001, bem como, promover os registros contábeis e elaborar as demonstrações de suas transações e operações nos moldes da contabilidade pública (Lei Federal nº 4.320/64), em razão da determinação constante do art. 50, III, da LC nº 101/2000), sem prejuízo da elaboração da contabilidade privada, em razão de seu regime societário (Lei Federal nº 6.404/76 e suas alterações). (grifou-se)

3.2.1 Da Contabilidade Pública

A análise relativa ao exercício 2005, procedida nos Balanços Gerais e demais relatórios contábeis da empresa, objetiva demonstrar a movimentação dos créditos orçamentários, bem como o resultado orçamentário e financeiro da unidade.

3.2.1.1 Movimentação dos Créditos Orçamentários

Demonstra-se a seguir, de forma sintética, o registro das operações orçamentárias, relativas à fixação e alteração do orçamento, com o fim de evidenciar a execução de Lei Orçamentária Anual.

DISCRIMINAÇÃO CONTÁBIL	VALOR (R$)
Orçamento Inicial da Despesa	14.510.099,00
(-) Anulação de Dotações Orçamentárias	7.872.795,52
(+) Créditos Suplementares, Especiais e Extraordinários	7.962.368,49
(=) Total dos Créditos Orçamentários	14.599.671,97
(-) Notas de Empenho	11.284.275,88
(+) Notas de Estorno	0,00
(=) Saldo Orçamentário em 31/12/2005	3.315.396,09

Fonte: Comparativo da Despesa Autorizada com a Realizada (IORC610)

Conforme pode ser visto no quadro anterior, o orçamento da empresa inicialmente era de R$14.510.099,00 (quatorze milhões, quinhentos e dez mil e noventa e nove reais), que após as suplementações e anulações efetuadas, resultou numa despesa autorizada de R$14.599.671,97 (quatorze milhões, quinhentos e noventa e nove mil, seiscentos e setenta e um reais e noventa e sete centavos).

Diante de uma arrecadação de receitas em volume substancialmente inferior ao previsto, a despesa executada no exercício restringiu-se a R$11.284.275,88 (onze milhões, duzentos e oitenta e quatro mil, duzentos e setenta e cinco reais e oitenta e oito centavos), equivalentes a 77,29% dos créditos orçamentários. Consequentemente, verificou-se uma inexecução orçamentária da ordem de R$3.315.396,09 (três milhões, trezentos e quinze mil, trezentos e noventa e seis reais e nove centavos), ou seja, do orçamento previsto, não foram executados 22,71% da despesa aprovada na lei orçamentária.

Analisando-se a movimentação dos créditos orçamentários durante o exercício, comparando as colunas de previsão e execução, constata-se uma fragilidade no planejamento orçamentário, ante a excessiva projeção de receitas e despesas.

Nesse sentido, verifica-se que o orçamento das Receitas Correntes previa uma arrecadação da ordem de R$3.790.740,00 (três milhões, setecentos e e noventa mil, setecentos e quarenta reais), sendo que foram efetivamente arrecadados apenas R$612.748,07 (seiscentos e doze mil, setecentos e quarenta e oito reais, e sete centavos). Portanto, a arrecadação oriunda de tais receitas alcançou somente 16,16% do valor orçado.

Da mesma forma, a empresa equivocou-se por demais na previsão de suas despesas. A dotação orçamentária inicial para despesas com Manutenção e Serviços Administrativos Gerais, por exemplo, era de R$2.700.451,00 (dois milhões, setecentos mil, quatrocentos e cinqüenta e um reais), e que, após as suplementações e anulações, resultou numa dotação de R$5.133.626,60 (cinco milhões, cento e trinta e três mil, seiscentos e vinte e seis reais e sessenta centavos). Isso significa que houve necessidade de suplementação orçamentária para tais despesas da ordem de 90,10% sobre o valor inicialmente dotado.

Face ao exposto, é visível a ausência de compromisso com a elaboração do orçamento, o que resulta num abismo inaceitável entre a previsão e a execução orçamentária. Recomenda-se portanto, que a empresa promova uma revisão na metodologia utilizada para projetar seu orçamento, estabelecendo critérios técnicos e parâmetros consistentes, a fim de propiciar previsões mais realistas de receitas e despesas, possibilitando o uso da peça orçamentária como instrumento de planejamento e gestão.

3.2.1.2 Movimentação Financeira

O presente tópico tem por objetivo demonstrar e analisar a variação dos itens financeiros no período, através da movimentação de receitas e despesas orçamentarias e extra-orçamentárias que, adicionadas aos saldos remanescentes do exercício imediatamente anterior, refletem o montante de recursos financeiros disponíveis ao final do período analisado.

A tabela a seguir demonstra, de forma sintética, a movimentação dos recursos financeiros durante o exercício em análise.

Recursos Financeiros em 31/12/2004	626.300,45
(+) Receita Orçamentária	612.748,07
(+) Receita Extra-Orçamentária	12.884.905,18
(+) Resultado Aumentativo	14.926.080,05
(-) Despesa Orçamentária	11.284.275,88
(-) Despesa Extra-Orçamentária	17.248.679,80
(-) Resultado Diminutivo	37.448,34
Recursos Financeiros em 31/12/2005	479.629,73

Fonte: Balanço Financeiro de 2005 (anexo 13 da Lei 4.320/64)

Com base na tabela anterior é possível verificar que as movimentações realizadas durante o exercício resultaram numa redução das disponibilidades financeiras. Durante o período analisado, a empresa efetuou desembolsos em volume superior aos ingressos, provocando uma diminuição no saldo dos recursos financeiros da ordem de 23,42%, encerrando o exercício com R$146.670,72 (cento e quarenta e seis mil, seiscentos e setenta reais e setenta e dois centavos) a menos do que dispunha em caixa ao final do exercício anterior.

3.2.2 Da Contabilidade Comercial

3.2.2.1 Contas a Receber

Uma análise da composição dos créditos a receber da empresa em 31/12/2005, revela a existência de créditos, cujos saldos são relevantes para os padrões da SANTUR, e que não foram efetivamente cobrados. Conforme pode ser constatado nas cópias em anexo, (DOC. 01), das 28 contas que apresentavam saldos no início do exercício de 2005, 25 delas mantiveram-se inalteradas durante todo o período. Das três que apresentaram alguma movimentação, em duas houve apenas a inclusão de novos créditos, sem que houvesse qualquer recebimento.

Consequentemente, no decorrer do exercício 2005, o montante de créditos a receber aumentou em 10,48%, passando de R$727.036,98 (setecentos e vinte e sete mil, trinta e seis reais e noventa e oito centavos) para R$803.212,14 (oitocentos e três mil, duzentos e doze reais e quatorze centavos).

Cabe ressaltar que muitos desses créditos encontram-se vencidos há vários anos, podendo inclusive estarem prescritos face à inércia da empresa em promover ações de cobrança. O prazo para a prescrição, no caso do títulos de crédito, é de três anos, conforme disposto no art. 206, § 3º, inciso VIII, do Código Civil, Lei 10.406/02, assim transcrito:

Art. 189. Violado o direito, nasce para o titular a pretensão, a qual se extingue, pela prescrição, nos prazos a que aludem os arts. 205 e 206.

Art. 206. Prescreve:

§ 3^o Em três anos:

VIII - a pretensão para haver o pagamento de título de crédito, a contar do vencimento, ressalvadas as disposições de lei especial;

Oportuno mencionar também o art. 153 da Lei 6.404/76, que trata do Dever de Diligência do administrador, que assim dispõe:

Art. 153. O administrador da companhia deve empregar, no exercício de suas funções, o cuidado e diligência que todo homem ativo e probo costuma empregar na administração dos seus próprios negócios.

Denota-se, portanto, a necessidade da empresa melhor administrar o "contas a receber", agindo proativamente, buscando alternativas eficazes de cobrança, fazendo com que tais recursos ingressem nos cofres da empresa.

Por fim, recomenda-se um estudo por parte da empresa, no sentido de verificar a real existência de tais créditos ou se há perspectiva de recebê-los, sendo que em caso negativo deverá ser providenciado o expurgo dos mesmos da composição dos créditos a receber, anexando os devidos comprovantes.

3.2.2.2 Créditos de Empréstimo Compulsório

Durante a inspeção das contas e conferência dos saldos contábeis constatou-se que a empresa mantém registros de créditos tributários oriundos do Empréstimo Compulsório Sobre Consumo de Combustíveis, cujo saldo em 31/12/05 era de R$29.215,17 (vinte e nove mil, duzentos e quinze reais e dezessete centavos), conforme restou comprovado nos anexos, (DOC. 02).

Esse tributo, instituído através do Decreto-lei nº 2.288/86, teve vigência no período compreendido entre 23 de julho de 1986 e 18 de outubro de 1988. Conforme determinava o Decreto-lei nº 2.288/86, os valores arrecadados seriam restituídos aos proprietários dos veículos, a partir do terceiro ano subseqüente ao do seu recolhimento.

Contudo, a Resolução nº 50/95 do Senado Federal, suspendeu, por inconstitucionalidade, a execução de vários artigos do Decreto-lei nº 2.288/86, dentre os quais, o artigo 16, que tratava da restituição. A partir desse ato, por falta de dispositivo legal regulando a matéria, tornou-se inviável a restituição pela via administrativa, restando aos contribuintes recorrer ao judiciário para reaverem seus créditos.

Nesse sentido, quando questionado acerca das medidas adotadas pela empresa para receber tais créditos, o responsável pelo setor de contabilidade afirmou, verbalmente, que não foram ajuizadas ações objetivando a restituição dos valores, não sabendo informar ao certo o motivo da não propositura das ações.

Outrossim, destaca-se que o direito de pleitear a restituição de créditos tributários extingue-se com o decurso do prazo de cinco anos, conforme disposições dos artigos 150, § 4º, 168, inciso I, do Código Tributário Nacional.

Por tais razões, se for considerado prescrito o direito de ação relativamente à restituição dos créditos tributários oriundos do Empréstimo Compulsório Sobre Aquisição de Combustíveis, recomenda-se a baixa de tais valores da contabilidade, tendo em vista que não mais representam direitos para a empresa.

Também, deve a direção da SANTUR proceder a necessária apuração das responsabilidades, face a ausência de medidas no sentido de viabilizar o ingresso de tais recursos nos cofres da empresa.

3.2.2.2 Obras em Andamento

Na análise da conta Obras em Andamento, integrante do grupo do ativo imobilizado, percebe-se que todos os registros apresentam como característica comum a imutabilidade dos saldos ao longo do tempo. Em 31/12/2005 o saldo dessa conta era de R$296.972,53 (duzentos e noventa e seis mil, novecentos e setenta e dois reais e cinqüenta e três centavos). Como pode ser observado nas cópias em anexo, (DOC. 03), a maioria destes saldos mentêm-se inalterado desde 31/12/1995.

Tendo em vista que a conta Obras em Andamento serve normalmente para registrar os gastos vinculados a uma determinada construção, e que, uma vez finalizada a obra o saldo deve ser transferido para outra conta, normalmente intitulada "edificações", causa estranheza a ausência de movimentações nessa conta por tanto tempo.

Desta forma, recomenda-se que seja apurada a pertinência de tais saldos permanecerem registrados na conta Obras em Andamento, verificando se se trata realmente de operações ainda inconclusas, ou outra situação.

3.3 Multas e Juros de Mora

Uma análise da documentação contábil, juntamente com o livro razão, dá conta de que em 2005 foram efetuados diversos pagamentos (tributos, energia elétrica, água, telefone, etc.) após a data de vencimento, sobre os quais houve incidência de multas e juros de mora.

Conforme pode ser comprovado nas cópias em anexo, (DOC. 04), nos registros contábeis da empresa constam despesas com encargos moratórios, que totalizam R$139.662,51 (cento e trinta e nove mil, seiscentos e sessenta e dois reais e cinqüenta e um centavos) no exercício 2005. Deste montante, R$119.679,69 (cento e dezenove mil, seiscentos e setenta e nove reais e sessenta e nove centavos) referen-se a multas de mora, e R$19.982,82 (dezenove mil, novecentos e oitenta e dois reais e oitenta e dois centavos) são referentes a juros de mora.

Considerando-se que as penalidades impostas através de multas e juros de mora não decorrem das atividades normais da empresa, mas em função do descumprimento de obrigações a que o "multado" estava obrigado a adimplir, aliado ao entendimento de que as despesas com multas e juros moratórios contrariam os fins e interesses públicos, conclui-se que tais dispêndios, a princípio, devem ser levados à responsabilidade do gestor que lhes houver dado causa.

Pelo exposto, percebe-se que a administração da empresa não agiu com o necessário esmero e prudência para lograr os fins que a lei e o estatuto lhe conferem, em desacordo às disposições dos art. 153 e 154 , da Lei 6.404/76.

Por fim, salienta-se que em decisões anteriores o TCE/SC já manifestou entendimento de que tais despesas são irregulares, como pode ser verificado nas decisões 1307/2003 - PCA 01/03516204 - CEASA 2000, 2082/2004 - PCA 01/01547870 - SANTUR 2000, 0818/2005 - PCA 03/02777954 - CELESC 2002 e 1128/2005 - PCA 04/01979300 - CODEPLA 2003.

3.4 Acordo Extrajudicial - ENGEVIX

Durante os procedimentos de auditoria in loco, constatou-se que em 07 de abril de 2005 a SANTUR celebrou acordo extrajudicial com a empresa Engevix Engenharia S/A, face a condenação da SANTUR em ação judicial promovida por aquela empresa

No acordo ora mencionado, a SANTUR concordou em pagar R$900.000,00 (novecentos mil reais), sendo R$765.000,00 (setecentos e sessenta e cinco mil reais) em favor da Engevix e R$135.000,00 (cento e trinta e cinco mil reais) a título de honorários advocatícios. Conforme pode ser comprovado nas copias em anexo, (DOC. 05), o pagamento da importância acordada efetuou-se em 12 de abril de 2005.

Não obstante, convém ressaltar que a efetivação de acordo judicial ou extrajudicial, ainda que mais conveniente ao erário, é impraticável sem a existência de norma legal autorizativa.

Nesse sentido, o TCE/SC já manifestou entendimento acerca da matéria, em solução de consulta, processo CON-02/2220083 e CON-00/01037994, dos quais resultaram os prejulgados de nº 580 e 886 respectivamente, a seguir transcritos:

Prejulgado nº 580:

Os agentes do Estado, integrantes da administração direta e indireta, somente poderão praticar atos para os quais estejam autorizados por norma legal válida. O poder de transigir ou de renunciar não se configura se a lei não o prevê. O acordo extra judicial, portanto, é possível, desde que existente norma legal autorizativa. (grifou-se)

As atividades de consultoria jurídica das Secretarias de Estado, das autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias ou controladas, serão desenvolvidas de forma articulada sob a coordenação da Procuradoria Geral do Estado (artigo 32, parágrafo único, da Lei n° 9.831/95).

A efetivação de acordos com valores a menor que o devido, ainda a negociar, é impraticável, uma vez que só é admitido pelo Estado a celebração de acordo judicial relativamente às condições de pagamento, à forma de pagamento do valor devido, com as correções legais, e não em termos de valores, se a mais ou menos que o efetivamente devido.

Prejulgado nº 886:

Os agentes do Estado, integrantes da administração direta e indireta, somente podem praticar atos para os quais estejam autorizados por norma legal válida. O poder de transigir ou de renunciar não se configura se a lei não o prevê. O acordo judicial ou extrajudicial (administrativo), portanto, somente é possível, desde que existente norma legal autorizativa. A efetivação de acordo judicial ou extrajudicial, ainda que mais conveniente ao erário, é impraticável sem a existência de norma legal autorizativa, a exemplo da Lei Federal nº 9.469/97. (grifou-se)

A celebração de acordo ou convenção coletiva na Administração Pública indireta necessita de prévia autorização do Conselho de Política Financeira - CPF, ou seja, nem mesmo a faculdade de instituir as Comissões de Conciliação prévia fica a critério exclusivo da empresa. Assim, entendemos não ser auto-aplicável à sociedade de economia mista os dispositivos constantes na Lei Federal nº 9.958, de 12.01.2000. Todavia, mesmo que o Conselho de Política Financeira - CPF autorize a instituição, através de acordo ou convenção coletiva, de referidas comissões, o princípio da legalidade impede a celebração dos acordos decorrentes daquela sistemática, sem a existência de norma legal nesse sentido.

Diante dos fatos, percebe-se afrontado o princípio constitucional da legalidade, cuja atitude deixa o administrador à época sujeito as sanções cabíveis face a ilegalidade constatada.

3.5 Aplicação de Multa Contratual - Direito de Defesa

Em análise dos documentos contábeis e gerenciais da SANTUR, constatou-se que a estatal aplicou multa contratual de R$8.056,16 (oito mil cinqüenta e seis reais e dezesseis centavos) à empresa Base Forte Construtora Ltda., conforme comprovam as cópias anexas (DOC. 06).

Sem adentrar no mérito da punição aplicada, a objeção que se faz é quanto a ausência de regular processo para apurar a responsabilidade, onde o acusado pudesse exercer a ampla defesa e o contraditório.

Ressalta-se que esse é um direito fundamental garantido pela Constituição Federal, art. 5º, inciso LV, assim transcrito:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

LV - Aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com meios e recursos a ela inerentes;

Ainda sobre o tema, traz-se os ensinamentos de PORTANOVA¹, para quem a Ampla Defesa: