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| Processo n°: | CON - 07/00337652 |
| Origem: | Câmara Municipal de São José |
| Interessado: | Edio Osvaldo Vieira |
| Assunto: | Consulta |
| Parecer n° | COG 454/07 |
Consulta. Constitucional. Revisão geral anual. Iniciativa de lei do Poder Legislativo. Extensão por Decreto. Impossibilidade.
1. A iniciativa de lei para a revisão geral anual dos subsídios dos vereadores é de competência exclusiva do chefe do Poder Executivo;
2. A extensão aos agentes políticos dos efeitos da lei de iniciativa do Poder Executivo que concedeu a revisão geral anual apenas para os servidores públicos não é possível mediante decreto.
Senhor Consultor,
Trata-se de Consulta formulada pelo Presidente da Câmara Municipal de São José, Sr. Édio Osvaldo Vieira, relativa à revisão geral anual do subsídio dos vereadores.
O Consulente indaga se a iniciativa de lei para revisão geral anual seria da Câmara, tendo em vista sua competência originária para a iniciativa da lei fixadora do subsídio.
Questiona ainda o Consulente se os efeitos de revisão geral, caso concedida aos servidores públicos por lei de iniciativa do Poder Executivo, poderiam ser estendidos aos vereadores mediante Decreto.
2. DA CONSULTA
A Consulta de fls. 02/05, possui o seguinte teor:
3. PRELIMINARES DE ADMISSIBILIDADE
Considerando que a Consulta vem firmada pelo Presidente da Câmara Municipal de São José, Sr. Édio Osvaldo Vieira, tem-se como preenchido o requisito de legitimidade, consoante o disposto nos artigos 103, II e 104, III, da Resolução nº TC-06/2001, desta Corte de Contas.
Observa-se ainda que a consulta não veio instruída com parecer da assessoria jurídica do órgão ou entidade consulente, conforme preceitua o art. 104, inciso V, da Resolução nº TC-06/2001 (Regimento Interno do TCE/SC), contudo, o Tribunal Pleno poderá conhecer de consulta que não atenda a esta formalidade, conforme autoriza o parágrafo 2º do artigo 105 do referido Regimento, cabendo essa ponderação ao Relator e aos demais julgadores.
4. ANÁLISE DA CONSULTA
O primeiro questionamento feito pelo Consulente foi feito nos seguintes termos:
A lei para a revisão geral do subsídio dos vereadores não é de iniciativa da Câmara, mas sim do chefe do Poder Executivo, isto porque o artigo 37, inciso X, in fine da Constituição Federal1, determina que a revisão anual deve ser geral, sempre na mesma data e sem distinção de índices.
Isto significa que seria inviável cumprir as referidas determinações constitucionais caso cada Poder pudesse iniciar lei prevendo sua própria revisão anual, pois nesse caso a mesma não possuiria caráter geral, provavelmente não seria na mesma data e poderia haver distinção de índices, contrariando, desta forma, a norma constitucional em análise.
Assim, como a lei que disponha sobre o aumento da remuneração dos cargos, funções e empregos públicos na administração direta e autárquica é de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo, ex vi o que dispõe o art. 61, § 1º, II, a, da Constituição Federal, o Poder que tem mais condições de unificar a revisão geral anual é justamente o Executivo.
Ademais, nos termos do artigo 169 caput, § 1º, combinado com o art. 165 da Constituição Federal2, para que seja possível a concessão das vantagens decorrentes da revisão geral anual, devem as mesmas estar autorizadas na lei de diretrizes orçamentárias (LDO), que é de iniciativa do Poder Executivo.
Desse modo, cabe ao chefe do Poder Executivo incluir na LDO a revisão geral anual concedida inclusive aos agentes políticos.
Sobre este tema, ao comentar o artigo 37, inciso X, da Constituição Federal, assim se pronunciou o Auditor Fiscal de Controle Externo Enio Luiz Alpini, nos autos do Processo CON 02/00394339, Parecer COG 229/02, que originou o Prejulgado 1163:
O Prejulgado 1163 possui o seguinte teor:
O texto final do inciso em comento é claro ao prever que a "revisão sempre se dá na mesma data e sem distinção de índices". Ora, prevendo a Constituição a unicidade de data e índices, não se torna viável que cada poder ou órgão, legitimados para a iniciativa de lei que fixa e altera a remuneração ou o subsídio, seja também legitimado a iniciar o processo legislativo que fará a revisão geral anual.
Conforme vimos acima, o egrégio STF já teve oportunidade de se manifestar a respeito da revisão geral anual (ADI Nº 2.061-7), dizendo que a mesma é obrigatória e que a iniciativa, para os servidores da União, é do Poder Executivo ex vi do art. 61, § 1º, II, "a", do texto constitucional.
[...]
Ante o exposto, restou cristalino que a revisão geral anual, tanto da remuneração como dos subsídios, é obrigatória, constituindo-se em verdadeiro direito subjetivo dos agentes públicos (servidores públicos e agentes políticos). Ficou também demonstrado, de forma inequívoca, que a fixação ou alteração (reajuste) da remuneração ou subsídio depende de lei específica com observação dos legitimados para a iniciativa. No caso de fixação ou alteração dos subsídios de vereadores, a iniciativa é da Câmara Municipal ex vi do art. 29, VI, da CF. Todavia, no que se refere à revisão dos subsídios, apesar da mesma também se dar através de lei, tem-se que a iniciativa de lei, neste caso, haja vista os próprios termos da parte final do inciso X do art. 37 da CF, do art. 169, caput, § 1º e inciso I, da CF e do art. 61, § 1º, II, "a" e "b", também da CF, assim como o pronunciamento do egrégio STF, ao julgar a ADI nº 2.061-7, é do chefe do Poder Executivo.
A revisão geral anual é obrigatória, nos termos do art. 37, X, da CF, com redação dada pela EC nº 19/98, constituindo-se em direito subjetivo dos servidores públicos municipais e dos agentes políticos.
A iniciativa de lei para a revisão geral anual da remuneração dos servidores municipais (incluídos os do Poder Executivo e os do Poder Legislativo) e dos subsídios é de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo.
O art. 8º da Lei nº 1.565/2000 do Município de Guaraciaba, por conter vício de origem, não pode ser aplicado para a revisão geral anual e, de igual modo, não pode subsistir na hipótese de lei posterior de iniciativa do Poder Executivo com finalidade de promover a revisão geral anual da remuneração dos servidores e subsídios dos agentes políticos.
Não havendo previsão legal para a revisão geral anual do subsídio dos vereadores, esta poderá se dar com a lei de iniciativa do Executivo que fixar a data-base e o índice para a revisão geral anual dos servidores municipais.
Em razão do mês de janeiro coincidir com o início do ano orçamentário, tal mês se mostra propício para se dar a revisão geral anual, conforme orientação do STF no julgamento da ADI 2.061-7 DF; todavia, o que efetivamente deve ser observado é a anualidade da revisão geral.
Tanto o INPC como o IPCA são índices utilizados pelo IBGE para medir a inflação de determinado período, sendo, portanto, condizentes para a revisão geral anual. (g.n.)
Parecer: COG - 229/02 Decisão: 979/2002 Origem: Câmara Municipal de Guaraciaba Relator: Auditor Clóvis Mattos Balsini Data da Sessão: 27/05/2002 Data do Diário Oficial: 19/07/2002Processo: CON-02/00394339
No mesmo sentido, os Prejulgados 1775, 1691, 1686, 1565, 1544, 1531, 1462, 1428, 1334, 1264, 1263, 1203 e 1153 emitido por este Tribunal de Contas:
Sobre o tema, assim se manifestou o Supremo Tribunal Federal (STF) em recente decisão:
Portanto, com base nos artigos 37, inciso X, 61, § 1º, II, a, 169 caput, § 1º e 165 da Constituição Federal, bem como em decisões do STF e nos Prejulgados emitidos por esta Corte de Contas, a iniciativa de lei para a revisão geral anual do subsídio dos vereadores é competência exclusiva do Poder Executivo.
A seguir, o Consulente formula a seguinte pergunta:
Na hipótese levantada pelo Consulente, entende-se que não é legítima a extensão da revisão por Decreto, devido ao princípio da legalidade inserto no artigo 37, caput, da Constituição Federal.
O princípio da legalidade, em se tratando de Administração Pública, há de prevalecer e de se aplicar, razão pela qual a extensão dos efeitos da lei de iniciativa do Poder Executivo que conceder a revisão geral anual somente aos servidores públicos, não é possível por meio de Decreto.
A extensão pretendida pelo Consulente também não é viável devido ao disposto nos artigos 169 caput, § 1º e 165 da Constituição Federal, pois, como visto acima, a revisão geral anual, sendo uma vantagem concedida pela administração direta3, deve estar prevista na LDO, que é de iniciativa exclusiva do Poder Executivo4.
Logo, sendo a LDO de iniciativa privativa do Poder Executivo, a revisão geral anual concedida pelo próprio Poder Legislativo, via de regra, não estaria previamente prevista na LDO, o que inviabilizaria a pretendida extensão dos efeitos da lei, ainda que por intermédio de outra lei.
Com a palavra, Celso Antônio Bandeira de Mello5:
Sobre a necessidade de autorização específica na LDO para fins de revisão geral anual, este Tribunal de Contas assim se manifestou por intermédio do Prejulgado 1428:
De acordo com o § 1º do art. 169, a concessão de qualquer vantagem, aumento de remuneração, criação de cargos, empregos ou funções, alteração de estrutura de carreiras e a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título só poderão ser feitos na Administração Direta ou indireta se houver:
(I) prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal; e
(II) autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas, quanto a essa última exigência, as empresa públicas e sociedades de economia mista.
1428
Parecer: COG-424/03 Decisão: 2763/2003 Origem: Câmara Municipal de Itapema Relator: Auditora Thereza Apparecida Costa Marques Data da Sessão: 18/08/2003 Data do Diário Oficial: 02/10/2003A iniciativa de lei para a revisão geral anual da remuneração dos servidores municipais (incluídos os do Poder Executivo e os do Poder Legislativo) e dos subsídios, de que trata o art. 37, X, "in fine", da Constituição da República, é de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo.
O reajuste ou aumento da remuneração especificamente para os servidores do Poder legislativo necessita de Lei de iniciativa do Chefe do Poder Legislativo e serve para adequar a remuneração ao grau de complexidade e responsabilidade desenvolvido pelo servidor ocupante do cargo.
Em se tratando de revisão geral anual, além da lei específica, a Constituição Federal impõe, "ex vi" do art. 169, § 1º, I e II, autorização específica pelas Leis de Diretrizes Orçamentárias - LDO, assim como prévia dotação orçamentária, com obediência aos arts. 15 a 17, 19, 20, 22 e 23 da Lei de Responsabilidade Fiscal, sob pena de ser considerado nulo o ato e revestido de improbidade administrativa (art. 15 da LRF combinado com art. 10, VII, da Lei nº 8.429/92).
Quando o Poder Legislativo proceder a reajuste na remuneração do seu quadro funcional, além de lei específica, deverá se atentar ao que dispõem os arts. 15 a 17, 20, III, alínea "a", 21, 22, parágrafo único, I, e 23 da LRF, bem como ao § 1º do art. 29-A da Constituição da República.
Processo: CON-03/03243945
Entretanto, caso haja autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias e prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções das despesas, admite-se, por lei de iniciativa do Poder Legislativo, a extensão dos efeitos da lei de iniciativa do Poder Executivo, desde que respeitados a data (período de reposição) e os índices nela previstos.
Dessa maneira estaria se respeitando o art. 37, inciso X da Constituição Federal que determina a unicidade da revisão geral anual, a iniciativa privativa do Poder Executivo para determinar, por meio de lei, a data e os índices aplicáveis na espécie, bem como os artigos 169 caput, § 1º e 165 da Constituição Federal e ainda o princípio da legalidade.
Por conseguinte, a extensão aos agentes políticos dos efeitos da lei de iniciativa do Poder Executivo que concedeu a revisão geral anual somente aos servidores públicos é possível, desde que seja feita por lei que observe a data e os índices previstos na lei de iniciativa do Poder Executivo e haja autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias e prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções das despesas.
Por fim, respondendo objetivamente ao questionamento apresentado pelo Consulente, a extensão aos agentes políticos dos efeitos da lei de iniciativa do Poder Executivo que concedeu a revisão geral anual apenas para os servidores públicos não é possível mediante decreto.
5. DA REFORMA E REVOGAÇÃO DE PREJULGADOS 1163 E 1696
O Prejulgado 1163 abaixo transcrito assevera em seu quarto parágrafo que não havendo previsão legal para a revisão geral anual dos subsídios dos vereadores, esta poderá se dar com base na lei de iniciativa do Poder Executivo que conceder a citada revisão aos servidores municipais. In verbis:
1163
Todavia, não consta no Prejulgado 1163 que deve ser respeitado os artigos 169 caput, § 1º e 165 da Constituição Federal, ou seja, para que seja possível a revisão geral anual dos subsídios dos vereadores com base na lei de iniciativa do Poder Executivo, é necessário autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias e prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções das despesas.
Também não consta no Prejulgado 1163 que a extensão em análise deve ser concretizada mediante lei, o que foi a intenção do Auditor Fiscal de Controle Externo Enio Luiz Alpini, ao emitir o Parecer COG 229/02, que instruiu o Processo CON-02/00394339 (Prejulgado 1163), senão veja-se:
Desse modo, com o fim de atender ao disposto nos artigos 169 caput, § 1º e 165 da Constituição Federal, bem como ao princípio da legalidade, sugere-se que o parágrafo ora em análise do Prejulgado 1163 seja reformado para constar a seguinte redação:
Com relação ao Prejulgado 1696, o mesmo estabelece, em sua segunda parte, que a revisão geral anual dos subsídios dos agentes políticos poderá ser admitida se prevista na lei que fixou os próprios subsídios.
Eis o teor do Prejulgado em comento:
Assim, a orientação contida no Prejulgado 1696 permite aos agentes políticos se auto concederem a revisão geral anual sem que haja lei de iniciativa do Poder Executivo, ou caso exista tal lei, que não sejam respeitados a data e os índices determinados pelo chefe do Poder Executivo, contrariando, desta forma, a unicidade prevista no art. 37, inciso X da Constituição Federal e os Prejulgados 1775, 1691, 1686, 1565, 1544, 1531, 1462, 1428, 1334, 1264, 1263, 1203, 1163 e 1153, emitidos por este Tribunal de Contas, que determinam, assim como faz o STF, a competência originária do chefe do Poder Executivo em matéria de revisão geral anual.
Também não consta no Prejulgado 1696, a necessidade de autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias e prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções das despesas, ex vi o que dispõem os artigos 169 caput, § 1º e 165 da Constituição Federal.
Portanto, tendo em vista a existência do 1163 que regula a matéria, sugere-se a revogação do Prejulgado 1696.
1. Que o consulente está legitimado à subscrição de consultas para este Tribunal de Contas, nos termos do inciso II do art. 103 do Regimento Interno desta Corte de Contas;
2. Que a consulta trata de questão formulada em tese, conforme determina o inciso XII do art. 59 da Constituição do Estado de Santa Catarina, bem como o inciso XV do art. 1º da Lei Complementar Estadual 202/2000;
3. Que apesar de não vir instruída com parecer da assessoria jurídica do órgão ou entidade consulente, conforme preceitua o art. 104, inciso V, da Resolução n. TC-06/2001 (Regimento Interno do TCE/SC), o Tribunal Pleno poderá conhecer de consulta que não atenda a esta formalidade, conforme autoriza o parágrafo 2º, do artigo 105 do referido Regimento, cabendo essa ponderação ao Relator e aos demais julgadores.
Sugere-se ao Exmo. Relator Gerson dos Santos Sicca que submeta voto ao Egrégio Plenário sobre consulta formulada pelo Presidente da Câmara Municipal de São José, Sr. Édio Osvaldo Vieira, nos termos deste parecer, que em síntese propõe:
1. Conhecer da consulta por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no Regimento Interno.
2. Responder a consulta nos seguintes termos:
2.1. A iniciativa de lei para a revisão geral anual dos subsídios dos vereadores é de competência exclusiva do chefe do Poder Executivo;
2.2. A extensão aos agentes políticos dos efeitos da lei de iniciativa do Poder Executivo que concedeu a revisão geral anual apenas para os servidores públicos não é possível mediante decreto.
3. Com fundamento no art. 156 da Resolução n. TC-06/2001, revogar o Prejulgado 1696 e reformar o quarto parágrafo do Prejulgado 1163, que passa a conter a seguinte redação:
A extensão aos agentes políticos dos efeitos da lei de iniciativa do Poder Executivo que concedeu a revisão geral anual somente aos servidores públicos é possível, desde que seja feita por lei que observe a data e os índices previstos na lei de iniciativa do Poder Executivo e haja autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias e prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções das despesas.
4. Determinar ao Consulente que, em futuras consultas, encaminhe parecer de sua assessoria jurídica, nos termos do art. 104, V, do Regimento Interno do Tribunal de Contas;
5. Dar ciência desta Decisão, do Parecer COG 454/07 e Voto que a fundamenta ao Presidente da Câmara Municipal de São José, Sr. Édio Osvaldo Vieira.
COG, em 19 de julho de 2007.
Valéria Rocha Lacerda Gruenfeld
Auditora Fiscal de Controle Externo
De Acordo. Em ____/____/____
GUILHERME DA COSTA SPERRY
Coordenador de Consultas
DE ACORDO.
À consideração do Exmo. Sr. Relator Gerson dos Santos Sicca, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
COG, em de de 2007.
| MARCELO BROGNOLI DA COSTA Consultor Geral |
2 Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:
I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;
II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
3 Art. 169, § 1º, da Constituição Federal.
4 Art. 165, da Constituição Federal.
5 Bandeira de Mello, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 20ª ed. São Paulo: Malheiros, 2006. p.248