ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO CONSULTORIA GERAL

Processo n°:	CON - 07/00057102
Origem:	Câmara Municipal de São Francisco do Sul
Interessado:	Joel Rosa
Assunto:	Consulta
Parecer n°	725/07

Consulta. Direito Administrativo. Bem público. Cessão de uso. Autorização legislativa. Desnecessidade. Ofício ou Termo de Cessão de Uso. Motorista. Cessão.

1. Excepcionalmente, o Poder Executivo poderá requerer mediante ofício a utilização de veículo, com motorista, do Poder Legislativo, desde que haja comprovação de finalidade pública. Nesse caso, será necessário realizar anotação cadastral na ficha de controle do bem. Porém, recomenda-se que seja firmado termo de cessão de uso, pois, em caso de ocorrência de um eventual sinistro, haverá uma efetiva comprovação de que o veículo estava na posse e responsabilidade do Poder Executivo.

2. Deverá ser firmado termo de cessão do servidor (motorista) ao Poder Executivo, que concluídos os trabalhos retornará ao Poder Legislativo mediante ofício do Executivo à Câmra de Vereadores, o qual informará o fim dos trabalhos e da cedência.

Senhor Consultor,

RELATÓRIO

O Presidente da Câmara de Vereadores de São Francisco do Sul, Sr. Joel Rosa, protocolizou Consulta nesta Corte de Contas em 07/03/2007.

Consta em fs. 02, a seguinte consulta:

O Poder Legislativo poderá ceder veículo oficial, com motorista, para atender necessidade eventual do Poder Executivo, quando solicitado sem prévia formalização de Termo de Cessão de Uso, mediante pedido simplificado através de ofício?

A finalidade da Consulta, objetiva dirimir dúvidas para atendimento de pedido pelo Poder Executivo para atender necessidade eventual do Município.

Por meio do Parecer COG - 231/07 (fs. 03/06), esta Consultoria Geral não conheceu da Consulta por entender que a peça indagativa se referia a caso concreto.

Seguindo os trâmites regimentais, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas manifestou-se nos termos da Consultoria Geral (fs. 07/08).

Ato contínuo, o Conselheiro Relator concordou com os pareceres da Consultoria Geral e do Ministério Público, decidindo por não conhecer da Consulta (fs. 09/10).

Contudo, considerando as solicitações dos Conselheiros César Filomeno Fontes e Moacir Bertoli efetuadas na sessão ordinária de 20/08/2007 em responder a Consulta, o Conselheiro Relator proferiu despacho (fs. 11), determinando a remessa dos autos à Consultoria Geral para que esta examine e responda o questionamento do Consulente.

Destarte esta Consultoria passa a analisar as preliminares de admissibilidade, bem como a proceder ao exame do mérito acerca do questionamento apresentado pelo Presidente da Câmara de Vereadores de São Francisco do Sul.

É o relatório.

II. PRELIMINARES

Tendo em vista que um dos requisitos de admissibilidade já foi superado em sessão plenária, qual seja, questão formulada em tese, passa-se a analisar o restante dos requisitos, com o intuito de se conhecer da presente Consulta.

No que toca à matéria (art. 104, I, R.I.) esta é de competência deste Tribunal de Contas, estando precisa a dúvida suscitada (art. 104, IV, R.I.).

Com relação à legitimidade, o Consulente, na condição de Prefeito Municipal de Itapiranga, está apto para encaminhar Consulta a este Tribunal consoante o que dispõe o art. 103, II, do Regimento Interno desta Corte (Resolução TC-06/2001).

Observa-se, ainda, que a consulta não veio instruída com parecer da assessoria jurídica da entidade consulente, conforme preceitua o art. 104, V, da Resolução TC-06/2001 (Regimento Interno do TCE/SC). Contudo, o Tribunal Pleno poderá conhecer da consulta que não atenda a esta formalidade, conforme autoriza o parágrafo 2º do artigo 105 do referido Regimento, cabendo essa ponderação ser efetuada pelo Relator e pelos demais julgadores.

Destarte, sugerimos o conhecimento da peça indagatória pelo ínclito Plenário e o encaminhamento da resposta ao Consulente.

III. MÉRITO DA CONSULTA

A presente Consulta consiste em saber acerca da providência a ser adotada em caso de eventual requisição de veículo oficial da Câmara de Vereadores por parte da municipalidade, ou seja, se há necessidade de formalização de Termo de Cessão de Uso ou se tal desiderato pode ser materializado por meio de simples ofício.

Diante do questionamento, constata-se que há dois assuntos relevantes na órbita do Direito Administrativo: os bens públicos e a independência e a harmonia entre os Poderes.

No que tange aos bens públicos, segundo o conceito constante no art. 98 do Código Civil, "são públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoas a que pertencerem."

Em outras palavras, são bens públicos todos aqueles pertencentes à União, aos Estados, ao Distrito Federal ou aos Municípios, bem como aqueles pertencentes às autarquias e fundações públicas.

Hely Lopes Meirelles ressalta ainda que:

Todos os bens públicos são bens nacionais, eis que integrantes do patrimônio da Nação, na sua unicidade estatal; mas, embora politicamente componham o acervo nacional, civil e administrativamente pertencem a cada uma das entidades públicas que os adquiriram.¹

Segundo a destinação dos bens públicos, o Código Civil assim os classificam:

Art. 99. São bens públicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;

II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;

III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.

Hely Lopes Meirelles comenta em sua obra sobre a classificação dos bens públicos:

Bens de uso comum do povo ou do domínio público: como exemplifica a própria lei, são os mares, praias, rios, estradas, ruas, praças. Enfim, todos os locais abertos à utilização pública adquirem esse caráter de comunidade, de uso coletivo, de fruição própria do povo. [...]

Bens de uso especial ou do patrimônio administrativo: são os que se destinam especialmente à execução dos serviços públicos e, por isso mesmo, são considerados instrumentos desses serviços; não integram propriamente a Administração, mas constituem o aparelho administrativo, tais como edifícios das repartições públicas, terrenos aplicados aos serviços públicos, os veículos da Administração, os matadouros, os mercados e outras serventias que o Estado põe à disposição do público, mas com destinação especial. Tais bens, como têm uma finalidade pública permanente, são também chamados bens patrimoniais indisponíveis.

Bens dominiais ou do patrimônio disponível: são aqueles que, embora integrando o domínio público como os demais, deles diferem pela possibilidade sempre presente de serem utilizados em qualquer fim ou, mesmo, alienados pela Administração, se assim o desejar. Daí por que recebem também a denominação de bens patrimoniais disponíveis ou de bens do patrimônio fiscal. [...]²

Com relação a independência e harmonia entre os Poderes, o art. 2º da Magna Carta dispõe que: "São poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário."

As constituições republicanas adotaram este modelo criado por Montesquieu, objetivando evitar a arbitrariedade e o desrespeito aos direitos e garantias fundamentais do homem, principalmente no que diz respeito ao princípio da igualdade.

Porém, a independência e harmonia dos poderes não é absoluta; há interações entre eles que objetivam o equilíbrio necessário para a realização do bem coletivo, permitindo evitar o arbítrio dos governantes.

Para corroborar, Alexandre de Moraes leciona que:

Em conclusão, o Direito Constitucional contemporâneo, apesar de permanecer na tradicional linha da idéia de Tripartição de Poderes, já entende que esta fórmula, se interpretada com rigidez, tornou-se inadequada para um Estado que assumiu a missão de fornecer a todo o seu povo o bem-estar, devendo, pois, separar as funções estatais, dentro de um mecanismo de controles recíprocos, denominado "freios e contrapesos" (check and balances).

Assim, a Constituição Federal de 1988 atribuiu as funções estatais de soberania aos três tradicionais Poderes de Estado: Legislativo, Executivo e Judiciário, e à Instituição do Ministério Público, que, entre várias outras importantes funções, deve zelar pelo equilíbrio entre os Poderes, fiscalizando-os, e pelo respeito aos direitos fundamentais.

A estes órgãos, a Constituição Federal confiou parcela da autoridade soberana do Estado, garantindo-lhes autonomia e independência. ³

O Município é ente estatal formado pelos Poderes Executivo e Legislativo e à luz da doutrina, os bens públicos afetados aos serviços próprios destes Poderes são de domínio do Município, pessoa jurídica de direito interno.

Além disso, cabe ao Município disciplinar a forma como os bens públicos serão administrados, no uso regular da autonomia constitucional que lhe é assegurada para tratar de assuntos de interesse local (art. 30, I, da CF).

Portanto, os bens públicos que se integram ao patrimônio municipal são de propriedade do Município, representado legalmente pelo Prefeito Municipal, e não de seus órgãos (no caso, Poder Executivo e Poder Legislativo), por não possuírem personalidade jurídica. A propósito, neste mesmo entendimento corrobora Diógenes Gasparini:

Os bens públicos são administrados pelas pessoas políticas (União, Estado-Membro e Município) que detém sua propriedade. Assim, a União administra os bens federais, enquanto os Estados Federados, o Distrito Federal e os Municípios cuidam, respectivamente, dos bens estaduais, distritais e municipais.

[...]

No poder de administrar, por certo, só se compreende a faculdade de utilização de bens públicos segundo sua natureza e destinação e as obrigações de guarda, conservação e aprimoramento.

O exercício dessa atribuição independe de qualquer autorização legislativa geral ou especial porque inerente à atividade do administrador. Ademais, dita competência cabe, em primeira instância, aos chefes de cada uma das mencionadas pessoas políticas, salvo no que respeita aos bens submetidos aos serviços dos Poderes Legislativo e Judiciário, aos quais é atribuída tal competência em razão do princípio da independência e harmonia dos Poderes.

[...]

Referidas competências, alerte-se, não podem ir além da mera administração.

Isto posto, é válido afirmar que pode o Executivo Municipal transferir à Câmara Municipal apenas o poder de administração dos bens públicos, vez que os mesmos são de propriedade do Município e não de seus órgãos.

A transferência desses bens para a Câmara Municipal pode se implementar mediante ato do Chefe do Poder Executivo, autoridade competente para dispor sobre a administração, utilização, aquisição, uso e alienação, no que respeita aos bens pertencentes ao Município.⁴

Também é interessante trazer a lume o comentário de Hely Lopes Meirelles a respeito do assunto, in verbis:

Cabe ao prefeito a administração dos bens municipais, respeitada a competência do presidente da Câmara quanto aos utilizados nos serviços da Edilidade; mas mesmo no que toca a estes bens somente os atos de uso e conservação é que competem ao presidente, visto que os de alienação e aquisição devem ser realizados pelo Executivo, como representante do Município. Só se justifica a aquisição pela Câmara de bens de consumo específico, para os quais tenha dotação orçamentária própria, para salvaguarda de sua independência funcional em relação ao executivo.⁵

A Câmara Municipal, como órgão que exerce a função legislativa, possui autonomia administrativa e financeira (se assim desejar), mas seus bens (edifício, mobiliário, veículo, e outros) pertencem ao município, competindo ao Poder Legislativo apenas a guarda da posse.

Com isso, os bens públicos podem ser transferidos de um órgão para outro e essa transferência chama-se cessão de uso. A respeito desse assunto Hely Lopes Meirelles ensina que:

Cessão de uso é a transferência gratuita da posse de bem público de uma entidade ou órgão para outro, a fim de que o cessionário o utilize segundo sua normal destinação, por tempo certo ou indeterminado. É ato de colaboração entre repartições públicas, em que aquela que tem bem desnecessário aos seus serviços cede o uso a outra que o está precisando, nas condições estabelecidas no respectivo termo de cessão. [...] Trata-se, apenas, de transferência de posse, do cedente para o cessionário, mas ficando sempre a Administração-proprietária com o domínio do bem cedido, para retomá-lo a qualquer momento ou ao término do prazo da cessão. [...]

A cessão de uso entre órgãos da mesma entidade - como, por exemplo, entre Secretarias do mesmo Município - não exige autorização legislativa e se faz por simples termo e anotação cadastral, pois é ato ordinário de administração através do qual o Executivo distribui seus bens entre repartições para o melhor atendimento do serviço. Quando, porém, a cessão é para outra entidade necessário se torna lei autorizativa da Câmara para legitimar essa transferência de posse (não de domínio) do bem municipal e estabelecer as condições em que o prefeito pode fazê-la. Em qualquer hipótese, a cessão de uso é ato administrativo interno, que não opera a transferência da propriedade, e por isso mesmo dispensa registros externos.⁶

A respeito da cessão de uso, esta Corte de Contas já se pronunciou conforme a transcrição de alguns Prejulgados, a seguir:

Prejulgado nº 208

É possível a cessão de uso de bens de órgãos da Administração Pública da mesma esfera de poder (federal, estadual e municipal), mediante termo e anotação cadastral. Todavia, se a cessão ocorrer à outra entidade, mister se faz a autorização legal para a transferência de posse.

Prejulgado nº 921 (1ª parte)

A cessão de uso traduz-se em instituto jurídico apropriado à operação de transferência gratuita da posse de bens móveis entre os órgãos e entidades da Administração Pública, com o escopo de colaboração mútua na consecução de fins públicos.

Prejulgado nº 1553

A cessão de uso é instituto admitido pela doutrina que consiste na transferência, gratuita ou onerosa, da utilização de bem de domínio de um ente ou entidade públicos para pessoa jurídica da Administração Pública direta ou indireta, para utilização de forma mais eficiente, conforme condições disciplinadas no termo de cessão, visando ao atendimento público específico relacionado com a atividade da cedente.

A cessão de uso de bens móveis só é admitida entre entes, órgãos ou entidades públicos da Administração Pública direta e indireta ou de órgãos da Administração Pública direta para concessionárias, permissionárias, autorizadas ou entidades de colaboração, não sendo cabível a cessão para pessoas físicas ou jurídicas de direito privado não integrantes da estrutura do Poder Público.

Mesmo sendo possível que a cessão de uso seja realizada por meio de ofício e anotação cadastral, recomenda-se que se faça termo de cessão de uso a fim que se possa comprovar que a transferência foi realmente efetivada. Neste caso, haverá uma maior garantia para o cedente do bem (in casu, o bem é o veículo e o cedente é a Câmara Municipal), como se pode extrair do seguinte Acórdão do Tribunal de Justiça de Santa Catarina:

Acórdão: Apelação cível 2004.028078-9
Relator: Des. Volnei Carlin.
Data da Decisão: 10/02/2005

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - ACIDENTE DE TRÂNSITO - PRELIMINAR - ILEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO - VEÍCULO CEDIDO AO ESTADO DE SANTA CATARINA - ALEGAÇÃO NÃO COMPROVADA.     O cedente do veículo só não será responsável solidário pela reparação dos prejuízos que o cedido venha a causar a terceiros quando restar efetivamente demonstrada a transação. REPARAÇÃO DE DANOS - ENTE PÚBLICO MUNICIPAL - VEÍCULO OFICIAL - CORTE DE VIA PREFERENCIAL - IMPRUDÊNCIA - DANOS MATERIAIS - OBRIGAÇÃO DE INDENIZAR - RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DA ADMINISTRAÇÃO - INTELIGÊNCIA DO ART. 37, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL.     Tendo o autor comprovado o nexo de causalidade entre o sinistro e os prejuízos suportados, cabe à Fazenda Pública indenizar os danos, pois indubitável é a sua responsabilidade objetiva, mormente quando seu preposto, de maneira exclusiva, ao adentrar pista preferencial sem as devidas cautelas, ocasiona a colisão ao guiar com manifesta imprudência.

No que tange à cessão do motorista, o Prejulgado nº 984, item 6, estabelece que:

Prejulgado nº 984

6. A disposição de servidores deve ser restrita a casos excepcionais, observado o atendimento ao interesse público, porquanto os servidores públicos são admitidos para atender às finalidades institucionais do órgão ou entidade a que estejam vinculados, devendo se ocupar das atribuições funcionais para as quais ingressaram no serviço público. Carece de respaldo legal a colocação de servidores públicos à disposição de entidades privadas, ainda que sem fins lucrativos.

Conforme visto, pode-se concluir que o veículo da Câmara Municipal, como bem público de uso especial, assim como outros bens de uso especial, guarda uma finalidade específica e deve ser utilizado para tal desiderato, quer dizer, deve ser utilizado na efetivação dos serviços públicos que fundamentaram a aquisição. Excepcionalmente, o Poder Executivo poderá requerer mediante ofício a utilização de veículo, com motorista, do Poder Legislativo, desde que haja comprovação de finalidade pública. Nesse caso, será necessário realizar anotação cadastral na ficha de controle do bem. Porém, recomenda-se que seja firmado termo de cessão de uso, pois, em caso de ocorrência de um eventual sinistro, haverá uma efetiva comprovação de que o veículo estava na posse e responsabilidade do Poder Executivo.

Com relação ao motorista, deverá ser firmado um termo de cessão do servidor ao Poder Executivo, que concluídos os trabalhos retornará ao Poder Legislativo mediante ofício do Executivo à Câmra de Vereadores, o qual informará o fim dos trabalhos e da cedência.