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PROCESSO	PDI 07/00484442
UNIDADE	Prefeitura Municipal de Siderópolis
RESPONSÁVEL	Sr. Douglas Gleen Warmling - Prefeito Municipal (Gestão 2005-2008)
ASSUNTO	Restrição constante do Relatório de Contas Anuais do exercício de 2006, apartada em autos específicos por decisão do Tribunal Pleno - Reinstrução
RELATÓRIO N°	3461 / 2007

INTRODUÇÃO

A Prefeitura Municipal de Siderópolis, sujeita ao regime de fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial deste Tribunal de Contas, nos termos do artigo 31 da Constituição Federal, artigo 113 da Constituição Estadual, artigos 50 a 59 da Lei Complementar n.º 202/2000, de 15/12/2000, e artigos 20 a 26 da Resolução N.º TC - 16/94, de 21/12/94, encaminhou para exame o Balanço Anual do exercício de 2006 – autuado como Prestação de Contas do Prefeito (Processo n.º PCP 07/00120408), por meio documental, e bimestralmente, por meio eletrônico, os dados e informações conforme Instrução Normativa 04/2004, alterada pela Instrução Normativa 01/2005.

Considerando o resultado da análise do processo em causa, consubstanciado em documentos e dados informatizados, e a decisão do Tribunal Pleno, em sessão de 22/08/2007, para que se procedesse, em processo apartado, a análise no que diz respeito à restrição evidenciada no item B.7, do corpo do Relatório n. 1.585/2007, que integra o Processo n.º PCP 07/00120408, foi procedida a autuação em separado, sob o n.º PDI 07/00484442.

Desta forma, a Diretoria de Controle dos Municípios, atendendo o despacho singular do Excelentíssimo Sr. Relator do processo, remeteu em data de 19/09/2007, ao Sr. Douglas Glenn Warmeling - Prefeito Municipal de Siderópolis, o Ofício TC/DMU n. 13.731/2007, determinando a audiência do mesmo, para, no prazo de 30 (trinta) dias, apresentar justificativas por escrito, acerca do conteúdo do Relatório n. 2565/2007.

O Sr. Douglas Glenn Warmeling - Prefeito Municipal de Siderópolis, por meio do Ofício GP n. 175, datado de 17/10/2007, protocolado neste Tribunal sob n. 17970, em 17/10/2007, apresentou justificativas sobre a restrição anotada no Relatório supracitado.

II - DA REINSTRUÇÃO

Procedida a reinstrução, a vista dos esclarecimentos prestados e dos documentos remetidos, apurou-se o que segue:

1 - Utilização dos recursos da Reserva de Contingência, no montante de R$ 550.000,00, sem evidenciar o atendimento de passivos contingentes, riscos ou eventos fiscais imprevistos, em desacordo com a Lei Complementar n.º 101/2000, artigo 5º, III, "b"

O Município de Siderópolis utilizou recursos provenientes da Reserva de Contingência para suplementar dotações, conforme especificado a seguir, sem atender a ocorrência de passivos contingentes, riscos ou eventos fiscais, evidenciando descumprimento à Lei Complementar n.º 101/2000, artigo 5º, III, "b":

Sobre a utilização da Reserva de Contingência este Tribunal pronunciou-se por meio de Decisão em Consulta - Prejulgado nº 1235, Parecer COG 417/2002, nos seguintes termos:

"Desde o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/00) a Reserva de Contingência somente poderá ser utilizada para suplementação de dotações orçamentárias visando a pagamentos de despesas inesperadas, decorrentes de situações imprevisíveis, como calamidades públicas, fatos que provoquem situações emergenciais, etc., ou para cobrir passivos contingentes e eventos fiscais imprevistos, vedada sua utilização para suplementação de dotações insuficientes por falha de previsão ou por gastos normais da atividade pública".

(Relatório n. 1.585/2007, de Prestação de Contas do Prefeito referente ao exercício de 2006, item B.7)

(Relatório n. 2565/2007, Restrição constante do Relatório de Contas Anuais do exercício de 2006, apartada em autos específicos por decisão do Tribunal Pleno Audiência, item 1)

O Responsável, por meio do Ofício GP n.175, datado de 17/10/2007, protocolado neste Tribunal sob n. 17970, em 17/10/2007, assim se manifestou:

"Para atendimento da legislação pertinente, entre elas o disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal, a gestão Municipal fez constar na sua Lei de Diretrizes Orçamentárias e na sua Lei Orçamentária/2006, as normas internas para a aplicação dos créditos orçamentários da Reserva de Contingência, conforme consta no artigo 22º - Parágrafo Único da LDO (Lei n. 1599, de 26 de outubro de 2005), no qual estamos remetendo cópia das referidas leis.

Para a utilização da Reserva de Contingência, o Município valeu-se da sua própria legislação observando os dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) - L.C. n. 101/2000, combinado com os demais dispositivos legais vigentes, entre eles os Deceretos-Lei n. 200/67, n. 900/69 e n. 1763/80. Acerca da legislação, temos o entendimento que a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 5º, III, "b", veio no sentido de somar-se aos dispositivos já existentes trazendo regras adicionais e limites para a Administração Pública.

Entendemos que o artigo 5º da LC 101/2000 (LRF), não exclui os dispositivos dos Decretos-Lei supracitados. Na mesma linha de raciocínio, o artigo 8º da Portaria Interministerial n. 163/01, propõe que a Reserva de Contingência seja utilizada como fonte para abertura de crédito adicionais e para o atendimento do artigo 5º, inciso III da LRF, conforme segue:

'Art. 8º - A dotação global denominada "Reserva de Contingência", permitida para a União no art. 91 do Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967, ou em atos das demais esferas de Governo, a ser utilizada como fonte de recursos para abertura de créditos adicionais e para o atendimento ao disposto no art. 5º, inciso III, da Lei Complementar no 101, de 2000, sob coordenação do órgão responsável pela sua destinação, será identificada nos orçamentos de todas as esferas de Governo pelo código "99.999.9999.xxxx.xxxx", no que se refere às classificações por função e subfunção e estrutura programática, onde o "x" representa a codificação da ação e o respectivo detalhamento'. (Grifamos).

No mesmo sentido, a Secretaria do Tesouro, emitiu Nota Técnica 152/2006, que trata a Reserva de Contingência de forma a preservar a sua aplicação conforme a Portaria Interministerial n. 163/01. Segue cópia da PI 163, de 04 de maio de 2001.

Outrossim, cabe salientar que a Reserva de Contingência trata-se apenas de reserva orçamentária, inexistindo contrapartida financeira específica para tal, sendo que a limitação do uso da Reserva pode prejudicar a execução do Orçamento Público, e por conseqüência, afetar diretamente as ações governamentais com prejuízo ao interesse público e da população em geral. O remanejamento das dotações da Reserva para os elementos de despesas em que se deram as despesas, não geraram desequilíbrio orçamentário e financeiro, pois estavam providas de recursos financeiros para liquidação das obrigações."

Diante das justificativas do Responsável, passa-se à análise:

Com o fito de buscar o saneamento da restrição sob análise, o Responsável menciona que o Município de Siderópolis fez constar na sua Lei de Diretrizes Orçamentárias e na sua Lei Orçamentária Anual (exercício de 2006), as normas internas para a aplicação dos créditos orçamentários da Reserva de Contingência, destacando que, desta forma, observa o que determina a Lei Complementar n. 101/2000 (LRF).

Argumenta, ainda, que o artigo 8º da Portaria Interministerial n. 163/01, propõe que a Reserva de Contingência seja utilizada como fonte para abertura de crédito adicionais e para o atendimento do artigo 5º, inciso III da LRF.

Com respeito devido ao entendimento proposto pelo Responsável, torna-se importante ressaltar que, a partir do advento da Lei Complementar nº 101/00, a reserva de contingência ganhou destinação específica, qual seja, somente pode ser utilizada para atender passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

O Guia da Lei de Responsabilidade Fiscal, 2ª ed. revisada e ampliada, na sua página 27 especifica:

"Os passivos contingentes são situações ou acontecimentos que dependem da ocorrência de circunstância ou exigência futuras, resultando em provável obrigação para o ente, tais como decisões judiciais pendentes.

Os riscos fiscais são "quaisquer fatores que possam comprometer a realização futura de receitas, em decorrência, por exemplo, de restrições no ambiente econômico ou de contestações judiciais sobre cobrança de tributos, ou que imponham a realização de despesa antes não prevista, como crises financeiras e cambiais com impactos sobre a taxa de juros ou decisões judiciais.

Eventos fiscais imprevistos são aqueles em que o fato gerador da despesa não foi previsto."

Nos termos da lei, conforme página 28 do Guia da Lei de Responsabilidade Fiscal, 2ª ed., rev. e ampl., em relação à reserva de contingência, há que se observar:

1. Destina-se exclusivamente ao atendimento de passivos contingentes e riscos fiscais e eventos fiscais imprevistos – pagamentos imprevistos ou de valores imprevisíveis no momento da elaboração da LDO, tais como decorrentes de calamidades, estado de emergência, passivos trabalhistas, indenizações e condenações judiciais além do previsto;
2. Não pode ser utilizada para suplementar outras dotações (salvo se referentes a passivos contingentes e riscos fiscais);
3. Montante e forma de utilização será definido na LDO;
4. Deve estar prevista na Lei Orçamentária;
5. Deve ser definida em percentual da RCL arrecadada;
6. Deve ser desdobrada em 12 meses, conforme art. 9º;
7. Está relacionada ao Anexo de Riscos Fiscais – previsões de passivos contingentes e riscos fiscais.

   Referido Guia, ainda na página 28 assim dispõe:

   "Em geral, estes passivos contingentes e riscos e eventos fiscais materializam-se em disputas judiciais relevantes que podem culminar no pagamento de significativas indenizações, no dever de honrar garantias concedidas (inclusive fundos de aval), no pagamento de indenização por rescisões contratuais ou de outra natureza (inclusive pela responsabilidade civil do Estado), no pagamento de passivos trabalhistas, ou em alterações na legislação que impliquem aumento de despesa, nos casos de emergência ou calamidade pública (enchentes, vendavais, secas etc.), colapso econômico e outros. Será base para definição da reserva de contingência."

   A lei cria uma dificuldade ao omitir uma definição mais precisa do que sejam passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. A construção doutrinária e jurisprudencial deverá se encarregar de aclarar essa terminologia, acabando por definir parâmetros e circunstâncias nas quais será possível utilizar a reserva de contingência. Esses parâmetros serão necessários inclusive para se estabelecer o seu montante em relação à receita corrente líquida.

   O art. 5° da LRF, na redação aprovada pelas Casas do Congresso, continha também outra destinação, elencada na alínea "a" do inciso III. Ao vetar essa disposição, o Presidente da República assim justificou em suas Razões do Veto:

   "O dispositivo não respeita o princípio que deve nortear a introdução de reserva de contingência na proposta orçamentária: a prudência. A reserva de contingência deve representar proteção contra riscos e passivos contingentes capazes de ameaçar o equilíbrio orçamentário e, como tal, destinar-se a gastos novos, imprevistos.

   Ao prever a cobertura de despesas que não foram contempladas no período anterior por insuficiência de disponibilidade financeira, o dispositivo fere o princípio em que se assenta a reserva de contingência, que nenhuma relação possui com o conceito de saldo financeiro. Além disso, o dispositivo apresenta-se flagrantemente contrário à responsabilidade fiscal, na medida em que pressupõe a execução de despesas acima das disponibilidades financeiras do exercício." (grifamos)

   Ali se encontra alguma luz: a reserva de contingência se destinaria a gastos novos e imprevistos. A inovação contida na LRF força a necessidade de identificação e estimação de riscos fiscais, organizados no Anexo de Riscos Fiscais (art. 4°, § 3°).

   Era comum a utilização da Reserva de Contingência para suplementação de qualquer outra verba orçamentária. Agora, há uma destinação específica. Uma dotação pode ser suplementada quando a falta de créditos decorra de eventos fiscais imprevistos.

   A definição de passivos contingentes também não consta da LRF. Num sentido genérico seriam os passivos decorrentes de situações que extrapolam a previsão inicial, ainda que realizada sensata e criteriosamente. Por exemplo, a determinação judicial para o município efetuar o pagamento de determinada verba remuneratória dos servidores, que superou as expectativas existentes no momento da elaboração do orçamento. Como se constitui um passivo do ente, se as dotações previstas forem insuficientes poderá ser suplementada pela utilização da reserva de contingência.

   Para Edson Jacinto da Silva, passivo contingente "nada mais é, do que a ocorrência de um fato esporádico, capaz de influir na arrecadação das receitas anteriormente previstas, e como exemplo poderíamos citar as liminares concedidas pela Justiça, determinando a suspensão do pagamento de determinado tributo, ou a ocorrência de algum imprevisto, ocasionado por caso fortuito ou força maior, tais como: a ocorrência de uma calamidade pública ou de um outro fator anormal ocasionado pela intempérie, e que seja capaz de causar diminuição na arrecadação das receitas públicas. Neste caso, o Anexo de Riscos Fiscais, deverá contemplar todas essas possibilidades, e bem como informar as providências que serão tomadas para sanar o passivo contingente, caso aquele venha a ocorrer." A nosso ver, este esclarecimento se aplicaria mais aos eventos fiscais imprevistos.

   O regulamento da gestão fiscal responsável também é carecedora de esclarecimentos sobre o que se deve entender por "eventos fiscais imprevistos". Mas, do ponto de vista da despesa, a diferenciação entre "passivos contingentes" e "eventos fiscais imprevistos", a nosso ver, embora sutil e de idênticos efeitos práticos, poder ser estabelecida. Antes, cabe aduzir que a expressão fiscal deve ser entendida à luz da LRF, ou seja, em sentido amplo.

   Os passivos contingentes decorrem de uma previsão já realizada, porém, que tenha extrapolado as previsões iniciais. Por isso mesmo, a lei fala em passivos. Sendo passivo, tem-se a noção clara de uma dívida já conhecida, ou pelo menos a viva expectativa de que um débito irá se formar a partir de certo momento, embora ainda não se conheça com precisão o seu montante. É o caso da decisão judicial acima citada, onde embora o ente já tenha uma certa expectativa e tenha feita uma reserva orçamentária, o montante foi superior ao previsto. Enfim, é quando não se tem certeza quanto ao exato momento da ocorrência e/ou o montante final do passivo.

   Já o "evento fiscal imprevisto" ocorre quando o fato gerador de despesas sequer havia sido previsto, porque ordinariamente imprevisível no momento da elaboração do orçamento. É caso de um evento da natureza (catástrofe, enchente, vendaval etc.) ou uma decisão judicial para o ente arcar com certa atividade de competência municipal (trânsito, educação, meio ambiente etc.).

   Enfim, passivos contingentes e eventos fiscais imprevistos não poderão ser aqui listados, e sua constatação ocorrerá de forma casuística. Importante é reiterar que a partir da LRF não mais cabe utilizar a Reserva de Contingência para suplementação de dotação por qualquer motivo, mas apenas para fazer frente a pagamentos de despesas inesperadas (passivos contingentes e eventos fiscais imprevistos).

   Conforme a Cartilha do BNDES sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal :

   "Na LOA deve estar definida a reserva de contingência, como percentual da receita corrente líquida (RCL), para atender a gastos não previstos na Lei, como calamidades públicas. O que a LRF pretende é fortalecer o processo orçamentário como peça de planejamento, prevenindo desequilíbrios indesejáveis. Além disso, a Lei pretende ser um instrumento de representação do compromisso dos governantes com a sociedade."

   O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, no documento "INSTRUÇÕES Nº 01/2000" sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal, ao comentar sobre a Reserva de Contingência demonstra o seguinte entendimento:

   "10.1- A RESERVA DE CONTINGÊNCIA

   O Presidente da República vetou a pretensão de se imprimir caráter financeiro à Reserva da Contingência, isto no intento de atender Restos a Pagar sem suporte de caixa.

   Segundo o veto, o remédio para Restos a Pagar sem cobertura financeira é 'dispositivo flagrantemente contrário à responsabilidade fiscal, na medida em que pressupõe a execução de despesas acima das disponibilidades financeiras do exercício' (in: Mensagem Presidencial 627, de 4/5/2000).

   Dessa forma, a lei orçamentária preverá Reserva de Contingência no intuito, único e exclusivo, de atender pagamentos imprevistos, inesperados, contingentes (art. 5º, III, b, LRF).

   Essa Reserva, assim, volta a cumprir sua função original, a de servir com meio de remanejamento entre verbas orçamentárias, melhor dotando as que têm a ver com compromissos não esperados durante a programação orçamentária."

   Como se denota, o entendimento é de que a reserva de contingência tem um fim específico, qual seja, a se socorrer o orçamento para pagamento de despesas novas, não previstas, decorrentes de situações imprevisíveis (calamidades, situações de emergência etc.), ou riscos e passivos contingentes (contingenciados - passível de ocorrência, embora ainda não totalmente definido ou mensurável). Dessa forma, a reserva de contingência não pode ser utilizada para suplementação de qualquer espécie de despesa, como se fazia no passado, mas apenas para situações imprevistas.

   Assim, a reserva continuará a ser utilizada para suplementação de dotações orçamentárias, mas apenas para despesas novas enquadradas como eventos fiscais imprevistos, ou seja, decorrentes de situações imprevisíveis, como calamidades públicas, fatos que provoquem situações emergências, etc.), ou riscos e passivos contingentes.

   Diante de todo o exposto, mantém-se a restrição pela utilização dos recursos da Reserva de Contingência, no montante de R$ 550.000,00, sem evidenciar o atendimento de passivos contingentes, riscos ou eventos fiscais imprevistos, em desacordo com a Lei Complementar n.º 101/2000, artigo 5º, III, "b".

   CONCLUSÃO

   Considerando o resultado da análise do processo em causa, consubstanciado em documentos e dados informatizados, e a decisão do Tribunal Pleno, em sessão de 22/08/2007, para que se procedesse, em processo apartado, a análise no que diz respeito à restrição evidenciada no item B.7, do Relatório n.º 1.585/2007, que integra o Processo n.º PCP 07/00120408, foi procedida a autuação em separado, sob o n.º PDI 07/00484442.

   À vista do exposto no presente Relatório de Reinstrução, referente à decisão do Tribunal Pleno, em sessão de 22/08/2007, para que se procedesse, em processo apartado a análise no que diz respeito à restrição evidenciada no item B.7, do corpo do Relatório n.º 1.585/2007, que integra o Processo n.º PCP 07/00120408, entende a Diretoria de Controle dos Municípios – DMU, com fulcro nos artigos 59 e 113 da Constituição do Estado c/c o artigo 1º, inciso III da Lei Complementar n.º 202/2000, que possa o Tribunal Pleno, decidir por:

   1 – CONSIDERAR IRREGULAR, na forma do artigo 36, § 2º, "a" da Lei Complementar n.º 202/2000, o ato abaixo relacionado, aplicando ao Sr. Douglas Gleen Warmling - Prefeito Municipal, CPF 579.829.459.53, residente à Rua José do Patrocínio, n. 48, ap. 201, Centro, Siderópolis, CEP 88.860-000, multa prevista no artigo 70, II, da Lei Complementar n.º 202/2000, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias a contar da publicação do acórdão no Diário Oficial do Estado para comprovar ao Tribunal o recolhimento da multa ao Tesouro do Estado, sem o que fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos artigos 43, II e 71 da Lei Complementar n.º 202/2000:

   1.1 - Utilização dos recursos da Reserva de Contingência, no montante de R$ 550.000,00, sem evidenciar o atendimento de passivos contingentes, riscos ou eventos fiscais imprevistos, em desacordo com a Lei Complementar n.º 101/2000, artigo 5º, III, "b" (item 1 deste Relatório).

   2 – DAR CIÊNCIA da decisão com remessa de cópia do Relatório de Reinstrução n.º 3461/2007 e do Voto que a fundamentam ao responsável Sr. Douglas Gleen Warmling - Prefeito Municipal de Siderópolis.

   É o Relatório.

   DMU/DCM 1 em 22/10/2007

   Ricardo Cardoso da Silva

   Auditor Fiscal de Controle Externo

   Visto em 22/10/2007

   Hemerson José Garcia Auditor Fiscal de Controle Externo

   Chefe de Divisão

   DE ACORDO

   Em 22/10/2007

   Cristiane de Souza Reginatto

   Coordenadora de Controle

   Inspetoria 1

   TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA DIRETORIA DE CONTROLE DOS MUNICÍPIOS - DMU Rua Bulcão Viana, 90, Centro – Florianópolis – Santa Catarina Fone: (048) 3221 - 3764 Fax: (048) 3221-3730 Home-page: www.tce.sc.gov.br

   PROCESSO	PDI - 07/00484442
   UNIDADE	Prefeitura Municipal de Siderópolis
   ASSUNTO	Restrição constante do Relatório de Contas Anuais do exercício de 2006, apartada em autos específicos por decisão do Tribunal Pleno - Reinstrução

   ÓRGÃO INSTRUTIVO

   Parecer - Remessa

   Ao Senhor Conselheiro Relator, ouvida a Douta Procuradoria, submetemos à consideração o Processo em epígrafe.

   TC/DMU, em ...../....../.......

   GERALDO JOSÉ GOMES

   Diretor de Controle dos Municípios