Ademais, com relação à competência para a penalizar os gestores responsáveis pelas licitações, o art. 113 da Lei Federal nº 8.666/93 deslinda definitivamente a questão:

Art. 113 - O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos regidos por esta Lei será feito pelo Tribunal de Contas competente, na forma da legislação pertinente, ficando os órgãos interessados da Administração responsáveis pela demonstração da legalidade e regularidade da despesa e execução, nos termos da Constituição e sem prejuízo do sistema de controle interno nela previsto.

O Recorrente ainda questiona os valores das penalidades impostas, afirmando que contrariaram o disposto no art. 307, V, do Regimento Interno desta Corte de Contas.

Mais uma vez não lhe assiste razão.

O referido artigo tratou, justamente, das questões relativas à transição necessária entre o antigo Regimento Interno do Tribunal de Contas (Resolução nº TC-11/91) e o atual (Resolução nº TC-06/01), estabelecendo as regras processuais aplicáveis. Vejamos:

Art. 307 - Este Regimento entra em vigor na data de sua publicação, observando-se, na sua aplicação, as seguintes regras processuais:

(...)

V - as disposições que cominem penalidades mais severas serão aplicadas aos atos praticados a partir da publicação deste Regimento;

O valor das penalidades fora aplicado, conforme se denota pela leitura do decisum guerreado, respeitando os limites previstos e estabelecidos pelo art. 239, III, da Resolução nº TC-11/91 (Regimento Interno deste Tribunal de Contas, vigente à época da ocorrência das irregularidades), abaixo transcrito:

Art. 239 - O Tribunal poderá aplicar multa de até R$ 5.000,00 (cinco mil reais) aos administradores e demais responsáveis, no âmbito estadual e municipal, pelas seguintes irregularidades e atos, observada a gradação explicitada ao final de cada item:

(...)

III - ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial - multa de R$ 50,00 (cinqüenta reais) a R$ 4.000,00 (quatro mil reais);

Portanto, não houve violação ao princípio insculpido no art. 5º, XL, da Constituição Federal (irretroatividade da lei penal), já que cumpridos os limites mais benéficos ao ora Recorrente. Note-se, ainda, que a multa "mais severa" para o caso em análise seria de R$ 4.000,00 (quatro mil reais), conforme determinam os arts. 239, III, da Resolução nº TC-11/91 e 109, II, da Resolução nº TC-06/01.

Superadas as primeiras questões, passaremos a seguir a analisar as alegações do Recorrente a respeito de cada uma das penalidades:

1) Multas impostas nos itens 6.2.1 e 6.2.2 do Acórdão nº 2520/2003:

6.2.1. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face do aditamento do contrato decorrente do Convite 01/2000, celebrado com o CECOP, para serviços não caracterizados de natureza contínua, em descumprimento ao art. 57, II, da Lei Federal n. 8.666/93 (item 2.1 do Relatório DCE);

6.2.2. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da prorrogação mediante aditamento do contrato decorrente do Convite 03/2000, celebrado com PROSERV, sem que o alargamento de prazo tivesse previsto no ato convocatório e no contrato original, em descumprimento aos arts. 55, IV, e 92 da Lei Federal n. 8.666/93 (item 2.1 do Relatório DCE);

O Recorrente alega:

"1. O prazo de vigência de contratos a serem executados de forma contínua é matéria disciplinada pelo art. 57, inc. II, da Lei nº 8666, de 21 de junho de 1993, conforme segue:

(...)

2. A prestação de serviços de que trata o Contrato oriundo do Convite nº 01/00, firmado pela CODEJAS com o CECOP, caracteriza-se como de execução contínua, na medida em que a Contratada, continuamente, acompanhou e analisou as contas da Companhia, comentando-as; permanentemente atendeu solicitações de orientação, por via documental, informatizada e telefônica, e em visitas à sede da Contratante; além de ter efetuado proposições e emitido pareceres, tratou dos interesses da empresa junto ao Tribunal de Contas do Estado. Portanto, esteve continuamente a serviço da CODEJAS, assegurando-lhe suporte técnico à tomada de providências, em especial no que respeita a matérias correlacionadas à jurisdição dessa Egrégia Corte.

Também da mesma forma ocorreu em relação aos serviços prestados pela empresa PROSERV - Processamento e Serviços Contábeis Ltda. à CODEJAS, quando do seu cumprimento ao Contrato/Convite nº 03/2000.

Verifica-se que o Relatório de Reinstrução DMU nº 117/03 não aponta os elementos em que se baseou para afirmar não serem de natureza contínua os serviços prestados pelo CECOP e pela PROSERV; daí, concluir-se que suas ilações basearam-se apenas em deduções, sem análise - de fato - da natureza dos serviços e da forma como foram executados os contratos.

Aplicou-se aos Contratados, em questão, a prorrogação, na forma do art. 57, II, da Lei nº 8.666/93, até pela vantagem trazida à Administração a ampliação de seus prazos de vigência, em virtude dos valores contratuais terem permanecido os mesmos, haja vista não terem sofrido reajustes. Considerando que a vigência dos Contratos iniciou em abril de 2000, a continuação dos mesmos preços iniciais reverteu em vantagem para a Companhia.

3. O fato do Termo de Contrato não se prever a prorrogação do prazo de vigência, não constituiu impedimento para que isto ocorresse, diante da expressa autorização contida no art. 57, inc. II, da Lei nº 8.666/93 e do fato de terem as condições contratuais continuado imutáveis.

A prorrogação dos supracitados contratos não implicou quebra de isonomia das condições dos Convites de que se originaram, pois aqueles objetos avençados não se sujeitam a 'economia de escala'; o alongamento do período de prestação de serviços de consultoria e assessoria, ou de serviços de processamento contábil, não dá margem a redução de custos que repercuta na formulação dos preços licitados, ao contrário do que poderia ser se o objeto contratual fosse fornecimento de bens.

(...). Se a Lei entendesse obrigatória a estipulação prévia da possibilidade de prorrogação do contrato, ela exigiria claramente a condição, como o fez no inciso I do art. 57; se não obriga a isto, é porque o legislador entendeu que tal providência não seria necessária.

Justificaria a exigência do ato convocatório da licitação prever a prorrogabilidade de prazo, se a contratação contivesse cláusula admitindo o reajuste anual de preços, na forma da legislação vigente, porquanto, aí seria preciso fixar, a priori, o índice de reajuste das alterações vindouras do valor contratual. Não é o caso, em questão.

Importa, nesta oportunidade, ter sido vantajoso para a Administração, a aceitação do compromisso, pelas Contratadas, de continuarem a prestar os mesmos serviços, percebendo a mesma remuneração a que se obrigaram, quando da avença inicial.

(...)

A prorrogação dos prazos de vigência do Contrato/Convite nº 01/2000, firmado com o CECOP, e do Contrato/Convite nº 03/2000, com a PROSERV, atendeu aos pressupostos fixados no Prejulgado nº 161, pois foram mantidas as condições iniciais da avença, principalmente quanto aos preços praticados, que não foram reajustados, circunstância vantajosa para a CODEJAS. Não houve afronta ao art. 57, II, da Lei nº 8666/93.

5. A DMU reporta-se ao Prejulgado nº 0923 para afirmar que os serviços de assessoria prestados pelo CECOP não são de natureza contínua, não se lhe podendo aplicar os ditames do art. 57, II, da Lei nº 8666/93.

Com a devida vênia, é contestável (e justificaria ser revista) a argüição - genérica e sem análise da natureza e da forma de prestação dos serviços - de que TODOS os serviços de assessoria não têm natureza contínua; além dessa decisão afigurar criação de direito novo através de Prejulgado, o que não se insere dentre as competência delegadas pelo art. 59 da Constituição Estadual, ao Tribunal de Contas.

(...)

Enquadram-se em 'serviços de assessoria' uma infinidade de espécies de atividades, com inúmeras as formas e condições de prestação. Afirmar, de forma genérica, sem análise de caso a caso, que TODOS os serviços de assessoria não têm natureza contínua é uma temeridade, inclusive porque foge à realidade jurídica e factual; tal entendimento não se ampara na doutrina de Direito Administrativo, nem na jurisprudência oriunda do Poder Judiciário. Ao contrário do que afirma o Tribunal de Contas, exatamente na área da assessoria é onde, por demais, cabe o reconhecimento da sua prestação, como sendo de natureza contínua. Exemplo disto, são os serviços prestados pelo CECOP, cuja característica de continuidade encontra amparo na doutrina do Prof. Marçal Justen Filho, ...

(...)

6. No item 6.2.2, o Acordão nº 2520/2003 baseou-se no entendimento de infração do art. 55, IV, para aplicar a multa. Diz esse dispositivo:

(...)

Não tem correlação a referência ao art. 55, IV, da Lei 8666, como os fatos indicados no Relatório. O objeto em análise foi Termo Aditivo para prorrogar um contrato celebrado em 2000, a respeito do qual o Tribunal de Contas jamais suscitou esse tipo de impugnação (mesmo porque não teria cabimento). Se o contrato original estava correto, quanto ao art. 55, IV da Lei nº 8666/93, não tem procedência argumentar inobservância desse aspecto, em relação ao seu Termo Aditivo, que em nada alterou os termos da avença inicial.

(...)

Além disto, o Relatório pretende impor procedimento à empresa, querendo exista um cargo de Contador em seu Quadro de Pessoal, embora não haja lei que obrigue a isto. Serviços de contabilidade são próprios de atividade-meio, sendo farta a jurisprudência trabalhista admitindo que, para funções de atividade-meio é cabível a terceirização."

Analisando os argumentos do Recorrente, constata-se, salvo melhor juízo, com relação à penalidade imposta no item 6.2.1 não lhe assiste razão.

Para o caso em tela, aplica-se o estudo realizado por esta Consultoria Geral no Parecer COG nº 582/00, e que culminou na edição do Prejulgado nº 0923, o qual abaixo transcrevemos:

A segunda exceção se refere aos contratos de prestação de serviços executados de forma contínua. Esse é um dos dispositivos que sofreu maior número de modificações, na Lei nº 8.666. Ao longo do tempo, variaram as interpretações, tendo em vista a modificação de sua redação.

6.1) Abrangência dos contratos de execução continuada

Primeiramente, o dispositivo refere-se a contratações cujo objeto envolve prestações homogêneas, de cunho continuado.

6.2) Serviços executados de forma contínua

A identificação dos serviços de natureza contínua não se faz a partir do exame propriamente da atividade desenvolvida pelos particulares, como execução da prestação contratual. A continuidade do serviço retrata, na verdade, a permanência da necessidade pública a ser satisfeita. Ou seja, o dispositivo abrange os serviços destinados a atender necessidades públicas permanentes, cujo atendimento não exaure prestação semelhante no futuro.

Estão abrangidos não apenas os serviços essenciais, mas também compreendidas necessidades públicas permanentes relacionadas com atividades que não são indispensáveis. O que é fundamental é a necessidade pública permanente e contínua a ser satisfeita através de um serviço.

6.3) Serviços e compras

A regra não abrange as compras. A distinção se reporta a questões apontadas nos comentários ao art. 6º. Em termos sumários, existe serviço quando a prestação consiste em obrigação de fazer. Já a compra envolve prestação versando sobre obrigação de dar. A distinção se faz em função da prestação principal que dá núcleo e identidade à prestação. É perfeitamente possível, porém, avençar obrigações acessórias de natureza distinta da principal, sem que isso afete a natureza da contratação. Assim, uma obrigação de dar (principal) pode ser acompanhada de uma de fazer (acessória) e vice-versa. Como exemplo, uma compra pode ser acompanhada do dever de entregar em determinado local o bem vendido. O transporte da coisa vendida é obrigação de fazer, de natureza acessória. Sua existência não transforma a compra em serviço. Deve apurar-se o fim visado pelas partes e é obvio que a Administração não realizou o contrato buscando obter prestação de transportar. O fim que motivou a contratação foi a aquisição do domínio sobre o produto.

Não há possibilidade de mascarar contratos de compra em prestação de serviço. De nada serve adicionar à transferência de domínio do bem em favor da Administração (objetivo fundamental das partes) alguma prestação de fazer. Se o núcleo do contrato é uma prestação de dar, não se aplicará o regime do dispositivo ora comentado.

6.4) Fundamento lógico da norma

A adoção da regra relaciona-se com dois motivos preponderantes. O primeiro consiste na inconveniência da suspensão das atividades de atendimento ao interesse público. A demanda permanente de atuação do particular produziria uma espécie de trauma na transição de um contrato para outro. Se a contratação fosse pactuada por períodos curtos, haveria ampliação do risco de problemas na contratação posterior. Isso significa, ademais, o constrangimento à realização de licitações permanentemente. O encerramento de uma licitação seria sucedido pela instalação de outra, destinada a preparar a contratação subseqüente. Acabaria por multiplicar-se o custo da Administração: seria necessário departamento encarregado exclusivamente de realizar licitações para aquele objeto. Ademais, os serviços prestados de modo contínuo teriam de ser interrompidos, caso fosse vedada a contratação superior ao prazo de vigência dos créditos orçamentários. Isso importaria sério risco de continuidade da atividade administrativa. Suponha-se, por exemplo, serviços de fornecimentos de alimentação. A Administração seria constrangida a promover contratação direta, em situação de emergência, ao final de cada exercício, caso a contratação não pudesse se fazer por prazo mais longo.

O segundo motivo é o da previsibilidade de recursos orçamentários. A Lei presume a disponibilidade de recursos para custeio dos encargos contratuais. Tanto mais porque os contratos de prestação de serviços não usam montar a valores que possam afetar as disponibilidades orçamentárias. Em princípio, qualquer que seja a distribuição de verbas na lei orçamentária posterior, certamente existirão recursos para pagamento dos serviços. (...)"

Portanto, para a contratação em comento (CECOP), não prosperam as alegações do Recorrente.

Com relação à multa imposta no item 6.2.2, melhor sorte não alcançou o Recorrente.

A possibilidade de prorrogação deveria estar prescrita no instrumento convocatório, conforme já dispuseram os Prejulgado nºs. 0885 e 1151, a saber: