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| Processo n°: | CON - 07/00634940 |
| Origem: | Prefeitura Municipal de Videira |
| Interessado: | Carlos Alberto Piva |
| Assunto: | Consulta |
| Parecer n° | COG-901/07 |
CONSULTA. Administração Municipal. Transferência de Recursos à Entidades Privadas sem fins lucrativos e com objetivos de lucro. Subvenções Sociais e Econômicas. Impossibilidade. Viabilidade de Contribuições e auxílios.
As subvenções sociais prestam-se a suplementar financeiramente entidades sem finalidades lucrativas de assistência social, médica, educacional ou cultural e as subvenções econômicas, caracterizam-se pela destinação de recursos a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.
É possível a concessão de auxílio financeiro a instituições que, comprovadamente, não tenham finalidade lucrativa e contribuições destinadas a atender a despesas de manutenção de associações de direito privado, mesmo que recebam contribuições de seus associados, desde que sejam obedecidos os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, bem como os preceitos insculpidos na Lei Federal nº 4.320/64 e Lei Complementar nº 101/2000.
A destinação de recursos públicos para o setor privado nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, deverá:
- ser autorizada por lei específica;
- atender as condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias;
- constar da previsão orçamentária para tal finalidade.
As despesas deverão ocorrer à conta dos elementos de despesa "41 - Contribuições" ou "42 - Auxílios"; Modalidades de Aplicação "50 - Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos" ou '60 - Transferências a Instituições Privadas com Fins Lucrativos", respeitada obviamente a categoria econômica "4 - Despesas de Capital" e o Grupo de Natureza das Despesas "4 - Investimentos".
As entidades beneficiadas devem confirmar sua regular condição de funcionamento e prestar contas da aplicação dos recursos postos à sua disposição.
Senhor Consultor,
Trata-se de consulta formulada pelo Sr. Carlos Alberto Piva, na qualidade de primeiro mandatário do Município de Videira, indagando:
"1. É possível que o Município faça repasse de recursos, através de contribuição/subvenção, para Associações ou Clubes de caráter privado que têm por objetivo promover eventos desportivos e de lazer ? E para associações de bairros que promovem eventos abertos à comunidade ?
2. É possível que o Município faça repasse de recursos através de contribuições/subvenções à Associações que prestam serviços de caráter comercial, industrial e agrícola, ainda que estas recebam contribuições de seus associados?
3. No caso de Associação Comercial mantenedora do Sistema Nacional de Empregos - SINE, é possível que o Município faça repasse de recursos através de contribuição/subvenção ?
4. Em caso positivo, de que forma deverá ser feito ? Com lei autorizativa e convênio, estipulando direitos, deveres e obrigação da prestação de contas, conforme normas estabelecidas ?"
Este, o relatório.
O subscritor da inicial, nos termos dos preceitos insculpidos no art. 103, II, do Regimento Interno do Tribunal de Contas, é parte legítima para propor consultas à Corte, sendo a matéria pertinente, posto que formulada em tese e ser da competência do TC, a teor do inciso XII do artigo 59 do Constituição do Estado de Santa Catarina.
Observa-se às fls. 06 a 08 do protocolado em apreço, juntada de parecer da Assessoria Jurídica da municipalidade, conforme preceitua o artigo 104, V, Regimental, estando, desta maneira, preenchidos os pressupostos de admissibilidade da consulta, podendo a mesma ser conhecida pelo e. Colegiado desta Casa.
Inicialmente, é necessário que se faça um breve comentário a respeito que do foi questionado pelo Exmo. Prefeito de Videira, considerando que a consulta compõe-se de quatro indagações, quais sejam: da possibilidade do Município repassar recursos através de contribuições e/ou subvenções a associações ou clubes de caráter privado, associações de bairro, associações de cunho comercial, industrial e agrícola que recebem contribuições de seus associados, bem como à associação Comercial mantenedora do Sistema Nacional de Empregos - SINE e, caso seja viável a destinação de tais recursos, qual o procedimento a ser efetuado.
Informamos, de imediato, que o tema envolvendo o repasse de recursos públicos à entidades privadas, já foi enfrentado nesta Consultoria Geral em várias oportunidades, contudo, o expediente em apreço destaca determinadas peculiaridades, as quais, procuraremos elucidar dentro de uma única análise, considerando a similitude dos questionamentos propostos, a fim de simplificar o entendimento da autoridade subscritora. Portanto, feitas tais observações, passamos a analisar a possibilidade de transferência de recursos públicos às referidas entidades.
Em se tratando, conforme citação do consulente, de conceder "contribuições/subvenções" a entidades de cunho privado, associações de bairro, clubes que têm por objetivo promover eventos desportivos e de lazer, associações que recebem auxílios de seus associados e associação comercial, torna-se necessário verificarmos os conceitos das referidas concessões e, nesta seara, a Lei Federal nº 4.320/64, que estatui normas gerais de direito financeiro para a elaboração dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios é o diploma preponderante para a compreensão da eventual transferência de recursos.
Dentro dos preceitos dessa norma, as subvenções fazem parte das transferências correntes, considerando-as como as destinadas a atender à manutenção de outras entidades de direito público ou privado, especificando a sua destinação para cobrir despesas de custeio dos entes beneficiados.
A mesma Lei classifica as subvenções em dois grupos, verbis:
I - Subvenções Sociais (art. 12, § 3º, I; art. 16 e art. 17) - aquelas que se destinam a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa e
II - Subvenções Econômicas (art. 12, § 3º, II, art. 18) - as que se destinam a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.
Deduz-se claramente que as subvenções visam atender através de transferência de recursos dos cofres públicos, as despesas de custeio ou manutenção operacional das entidades de natureza filantrópica sem fins lucrativos, quando caberá as ditas subvenções sociais, e a empresas públicas de direito privado que têm objeto de lucro sendo, neste caso, utilizadas as subvenções econômicas, residindo aqui, a principal diferença entre as duas.
As subvenções sociais especificamente compreendem uma forma de incentivo financeiro do Poder Público em áreas de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, tendo como premissa o princípio da economicidade, uma vez que a suplementação financeira de instituições privadas, através de subvenção, deve visar a economia de recursos públicos desde que a sua intervenção direta nessas áreas geraria maiores dispêndios.
Quanto às subvenções econômicas, visam à cobertura de déficit de manutenção das empresas públicas, de natureza autárquica ou não, (entidades públicas da administração indireta) que devem estar expressamente incluídas nas despesas correntes do orçamento da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Em caso do Governo pretender subvencionar financeiramente empresas com fins lucrativos deverá fazê-lo através de autorização expressa em lei especial.
Isto posto, resta claro que tanto as subvenções sociais quanto às econômicas não se enquadram na pretensão do consulente.
Por seu turno, diferente das subvenções, é escassa a literatura e as normas que tratam dos auxílios e das contribuições, conceituando-os e definindo-os com clareza sua utilidade, importância, aplicação, reconhecimento e registro contábil, chegando ao ponto de muitas vezes tratá-los como subvenções, a ponto do próprio consulente manifestar dúvida sobre tais desideratos em suas indagações.
A própria Lei Federal nº 4.320/64 pouco conceitua estas figuras, não obstante classificá-las no Plano de Contas da Despesa Pública - grupo Despesas de Capital - no subgrupo das Transferências de Capital, incluindo-as também quando da conceituação desta última, conforme veremos a seguir:
"Art. 12 - A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas:
[...]
§ 6º - São Transferências de Capital as dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública". (grifamos).
Da interpretação da norma acima, constatamos que os auxílios e contribuições representam transferências de recursos públicos que a administração realiza para entidades de direito público ou privado para fins de investimentos e inversões financeiras, melhor dizendo, para a implementação de bens de capital.
Complementando a orientação traçada, vejamos a definição que a lei estabelece para investimentos e inversões financeiras em seu art. 12, §§ 4º e 5º:
"§ 4º - Classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro.
§ 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destinadas a:
I - aquisição de imóveis ou de bens de capital já em utilização;
II - aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital;
III - constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive obrigações bancárias ou de seguros." (grifamos).
Conforme já citamos no início deste opinativo, é perfeitamente possível a concessão de auxílios financeiro a entidades privadas sem fins lucrativos (art. 21 da Lei 4.320/64) e de contribuições a outras entidades de direito privado, desde que os recursos sejam utilizados para a realização de investimentos ou inversões financeiras, atendidos aos princípios constitucionais de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, bem como confirmada a regular condição de funcionamento de tais instituições.
Entretanto, devemos referir que a Lei Complementar nº 101/2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, ao disciplinar no Capítulo VI, acerca da destinação de recursos públicos para o setor privado, dispõe que essas concessões somente poderão ocorrer se expressamente autorizada em lei específica, atenderem as condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e, se estiverem previstas na lei orçamentária ou em seus créditos adicionais, conforme estabelecido no artigo 26 e seus parágrafos, a seguir transcritos:
"Art. 26 - A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais.
§ 1º - O disposto no caput aplica-se a toda a administração indireta, inclusive fundações públicas e empresas estatais, exceto, no exercício de suas atribuições precípuas, as instituições financeiras e o Banco Central do Brasil.
§ 2º - Compreende-se incluída a concessão de empréstimos, financiamentos e refinanciamentos, inclusive as respectivas prorrogações e a composição de dívidas, a concessão de subvenções e a participação em constituição ou aumento de capital"
No que pertine à classificação orçamentária, já vimos anteriormente que o § 6º do artigo 12 da Lei Federal nº 4.320/64 define as transferências de recursos como Transferências de Capital, todavia, devemos observar também que, em razão da necessidade da consolidação das contas públicas prevista na Lei de Responsabilidade Fiscal, o Secretário do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, em conjunto com o Secretário de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, visando a uniformização de procedimentos de execução orçamentária no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, editaram a Portaria Interministerial nº 163, publicada no Diário Oficial da União, de 07/05/2001, conceituando e estabelecendo nova estrutura da despesa a ser observada na execução orçamentária de todas as esferas de Governo, destacando-se do Anexo II, o seguinte:
A - CATEGORIAS ECONÔMICAS
"4 - Despesas de Capital
"Classificam-se nesta categoria aquelas despesas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital."
B - GRUPOS DE NATUREZA DE DESPESA
4 - Investimentos
"Despesas com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente."
5 - Inversões Financeiras
"Despesas com a aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital; e com a constituição ou aumento do capital de empresas."
C - MODALIDADES DE APLICAÇÃO
50 - Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos
"Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a entidades sem fins lucrativos que não tenham vínculo com a administração pública."
60 - Transferências a Instituições Privadas com Fins Lucrativos
"Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a entidades com fins lucrativos que não tenham vínculo com a administração pública."
D - ELEMENTOS DE DESPESA
42 - Auxílios
"Despesas destinadas a atender despesas de investimentos ou inversões financeiras de outras esferas de governo ou de entidades privadas sem fins lucrativos, observado, respectivamente, o disposto nos arts. 25 e 26 da Lei Complementar nº 101, de 2000."
41 - Contribuições
"Despesas às quais não corresponda contraprestação direta em bens e serviços e não seja reembolsável pelo recebedor, inclusive as destinadas a atender a despesas de manutenção de outras entidades de direito público ou privado, observado o disposto na legislação vigente". (alterado conforme inciso III, art. 4º da Portaria Interministerial nº 325, de 27/08/2001."
Sinteticamente, podemos afirmar, então, que os auxílios e as contribuições são, respectivamente, transferências utilizadas pela administração pública para promover investimento e inversões financeiras às entidades beneficiadas, bem como para atender despesas que não correspondam contraprestação direta em bens e serviços ou despesas de manutenção, não reembolsáveis pelo recebedor, sejam elas entidades públicas ou privadas.
Dentro do que foi explicitado, depreende-se não ser viável a concessão de subvenções sociais às entidades citadas pelo consulente, considerando que as mesmas prestam-se a suplementar financeiramente entidades sem finalidades lucrativas de assistência social, médica, educacional ou cultural e nem tampouco subvenções econômicas, caracterizadas pela destinação de recursos a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.
É possível a concessão de auxílio financeiro a instituições que, comprovadamente, não tenham finalidade lucrativa e contribuições destinadas a atender a despesas de manutenção de outras entidades de direito privado desde que seja obedecidos os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, bem como os preceitos insculpidos na Lei Federal nº 4.320/64 e Lei Complementar nº 101/2000.
A destinação de recursos públicos para o setor privado nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, deverá ser autorizada por lei específica, atender as condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e constar da previsão orçamentária para tal finalidade.
As despesas deverão ocorrer à conta das categorias econômicas e dos elementos de que trata o Anexo III, da Portaria Interministerial nº 163, emitida pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda conjuntamente com a Secretaria de Orçamento federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Por derradeiro, é necessário que as entidades beneficiadas confirmem sua regular condição de funcionamento e prestem contas da aplicação dos recursos colocados à sua disposição.
Em consonância com o acima exposto e considerando:
Que o consulente está legitimado à subscrição de consultas para este Tribunal de Contas, nos termos do inciso II, do artigo 103 do Regimento Interno desta Corte de Contas;
Que a consulta foi formulada em tese, conforme determina o inciso XII, do art. 59, da Constituição do Estado de Santa Catarina, bem como o inciso XV, do art. 1º, da Lei Complementar Estadual nº 202/2000.
Sugere-se ao Exmo. Sr. Conselheiro Relator Otávio Gilson dos Santos que submeta voto ao e. Pretório sobre consulta formulada pelo Prefeito Municipal de Videira, Sr. Carlos Alberto Piva, nos termos deste opinativo que, em síntese propõe:
1. Conhecer da consulta por preencher os requisitos de admissibilidade previstos regimentalmente.
2. Responder à consulta nos seguintes termos:
2.1. As subvenções sociais prestam-se a suplementar financeiramente entidades sem finalidades lucrativas de assistência social, médica, educacional ou cultural e as subvenções econômicas, caracterizam-se pela destinação de recursos a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.
2.2. É possível a concessão de auxílio financeiro a instituições que, comprovadamente, não tenham finalidade lucrativa e contribuições destinadas a atender a despesas de manutenção de associações de direito privado, mesmo que recebam contribuições de seus associados, desde que sejam obedecidos os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, bem como os preceitos insculpidos na Lei Federal nº 4.320/64 e Lei Complementar nº 101/2000.
2.3. A destinação de recursos públicos para o setor privado nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, deverá:
2.3.1) ser autorizada por lei específica;
2.3.2) atender as condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias;
2.3.3) constar da previsão orçamentária para tal finalidade.
2.4. As despesas deverão ocorrer à conta dos elementos de despesa "41 - Contribuições" ou "42 - Auxílios"; Modalidades de Aplicação "50 - Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos" ou '60 - Transferências a Instituições Privadas com Fins Lucrativos", respeitada obviamente a categoria econômica "4 - Despesas de Capital" e o Grupo de Natureza das Despesas "4 - Investimentos".
2.5. As entidades beneficiadas devem confirmar sua regular condição de funcionamento e prestar contas da aplicação dos recursos postos à sua disposição.
| MARCELO BROGNOLI DA COSTA Consultor Geral |