TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA
DIRETORIA DE CONTROLE DOS MUNICÍPIOS - DMU
Rua Bulcão Viana, 90, Centro – Florianópolis – Santa Catarina
Fone: (048) 3221-3764 Fax: (048) 3221-3730
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PROCESSO |
DEN - 01/03639047 |
UNIDADE |
Prefeitura Municipal de Imbituba |
RESPONSÁVEL |
Sr. Osny Souza Filho - Prefeito Municipal no exercício de 2001 |
| INTERESSADO | Sr. Jorge Luiz de Brum |
| ASSUNTO | Denúncia acerca de irregularidades praticadas na Prefeitura Municipal de Imbituba - Reinstrução |
| RELATÓRIO N° | 639/2008 |
INTRODUÇÃO
Cumprindo as atribuições de fiscalização conferidas ao Tribunal de Contas pela Constituição Federal, art. 31, pela Lei Complementar nº 202, de 15/12/2000, art. 65, §§ 1º ao 5º e pela Resolução nº TC 16/94, a Diretoria de Controle dos Municípios procedeu a audiência do Responsável com vistas à apuração de irregularidades cometidas no âmbito da Prefeitura Municipal de Imbituba.
Tratam os autos de inspeção decorrente da manifestação do Egrégio Plenário deste Tribunal, em sessão de 15/04/2002 (fl. 34), Decisão nº 0609/2002, que determinou a adoção de providências para apuração dos fatos denunciados.
A Decisão foi proferida em razão das irregularidades denunciadas, quando o Processo mereceu apreciação da Diretoria de Controle dos Municípios, através do Relatório de Admissibilidade nº 230/2002, de 07/03/2002 (fls. 27 a 29 dos autos).
Assim sendo, realizou-se Inspeção "in loco", entre os dias 22 a 26 de março de 2004, para verificação de irregularidades cometidas no âmbito da Prefeitura Municipal de Imbituba.
Os trabalhos foram confiados as Srªs. Sandra Maria Pereira e Eliana Souza Ramos.
Das ações de inspeção procedidas, originou-se o Relatório de Inspeção nº 60/2005, constante às fls. 310 a 315 dos autos, propugnando recomendação no sentido de proceder-se a Audiência do Responsável em razão do cometimento de irregularidades conforme conclusão do referido relatório.
Em data de 06/07/2005 foi remetido ao Sr. Osny Souza Filho - Ex-Prefeito Municipal, o Ofício n.º TC/DDR 9.643/2005, o qual determinou a audiência do mesmo, para manifestação por meio documental, no prazo de 30 (trinta) dias, acerca do conteúdo do Relatório n.º 60/2005.
O Sr. Osny Souza Filho, através do Ofício s/n.º, datado de 09/08/2005, protocolado neste Tribunal sob n.º 013852, em 11/08/2005, apresentou justificativas sobre as restrições anotadas no Relatório supracitado.
II - DA TRAMITAÇÃO DO PROCESSO
Por força dos artigos 1º e 2º, da Resolução TC nº 10/2007, de 26 de fevereiro de 2007, que altera a estrutura e as competências dos órgãos auxiliares do Tribunal de Contas de Santa Catarina e artigo 1º, Inciso I, alínea "b" e III da Portaria nº TC 136/2007, de 27/02/2007 o presente processo foi encaminhado à Diretoria de Controle dos Municípios.
III - DAS PRELIMINARES
O ART. 70, II, DA L.C. N° 202/2000 - NÃO É AUTO-APLICÁVEL
"Conforme a "Conclusão" do Relatório n° 60/05 e Ofício n° 9.643/05, de 06/07/05 da Diretoria de Denúncias e Representações, o ânimo da DDR em sugerir a aplicação de multas baseia-se nas disposições do art. 70, II, da Lei Complementar n° 202, 15-12-2000 (LO-TCSC). Diz o citado dispositivo, que deve ser lido à luz do art. 59, VIII, da Constituição Estadual:
"Lei Complementar n° 202, de 15-12-2000:
Art. 70 - O Tribunal poderá aplicar multa de até cinco mil reais aos responsáveis por: (...)
ll - ato praticado com grave infração a norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial;
Regimento Interno/ Resolução TC n° 06/2001:
Art. 109. O Tribunal poderá aplicar multa de até cinco mil reais, observada a gradação abaixo, aos responsáveis por: (...)
II - ato praticado com grave infração á norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, no valor compreendido entre oito por cento e oitenta por cento do montante referido no caput deste artigo; (...)
Segundo a redação da supracitada norma, o Tribunal somente pode aplicar multa quando apurada "grave infração a norma legal ou regulamentar".
Se a Lei admite a classificação de uma infração como "grave", significa também reconhecer a existência de infrações a normas legais que não são, graves. Por conseqüência, é lógica a afirmação de que, em relação a infrações não graves, a Corte de Contas não detém capacidade legal para punir, aplicando multa, mesmo que identifique a existência dessas espécies de impropriedade, quando fiscalizar.
A LO/TCSC não define o que deve ser entendido por "grave infração a norma legal". Logo, necessita primeiramente ser objeto de regulamentação para definir quais circunstâncias revestem a infração a norma legal da condição de "grave", para poder legitimar-se a aplicação da penalidade. O Regimento Interno do Tribunal de Contas não deslinda a matéria, também.
Por conseqüência, é indiscutível: o art. 70, II, da L.C. n° 202/2000 não é auto-aplicável; encontra, ainda, na dependência de que essa Corte regulamente: (a) o que é ou quando ocorre "grave infração a norma legal"; (b) as graduações possíveis de sua significância e (c) a proporcionalidade da sanção correspondente, fundada no princípio da razoabilidade. Só então é que se concretizará a condição para o exercício da capacidade prevista no art. 70, II, da L.O., admitido o prévio exercício do contraditório e da ampla defesa, em toda sua plenitude.
Não pode o Corpo Instrutivo, aleatoriamente, sem critérios definidos, propor a aplicação de multas por achar que eventual infração detectada é grave; deve se nortear em parâmetros de regulamentação fixados pelo Egrégio Plenário, em resolução fundamentada no art. 2°, II, ou do art. 4°, da L.C. 202.
Já se conheceu casos reais do Órgão Técnico do Tribunal sugerir aplicação de multa, pressupondo a "prática de ato com grave infração a norma legal", e a Administração fiscalizada, cujo agente resultou penalizado, não encontrar motivo para entendimento de "grave" infração a norma legal, pois do ocorrido não resultou atentado contra o Estado de Direito, ou contra a Constituição, ou contra a estabilidade das instituições públicas e, muito menos, desconsideração relevante de leis financeiras, mormente as relativas ao planejamento fiscal (PPA, LDO e LOA).
Decorre da necessidade de se garantir "segurança jurídica" a órgãos, entidades e pessoas físicas sujeitas à jurisdição da Corte de Contas, a definição, precisa, clara, justa e uniforme, de quando a infração a uma norma lega! é grave e quando não o é, para efeito do disposto na L.C. n° 202/00, até para o Poder Público assegurar o apropriado exercício do contraditório e da ampla defesa.
Afora se regulamentada a supracitada Lei, sempre haverá posições antagônicas sobre quem está com a razão, quanto à infração ser grave ou não: os Órgãos do Tribunal (mesmo que expliquem porque entenderam a infração como grave) ou o fiscalizado.
A sensação de insegurança registrada, decorrente da ausência real de parâmetros de graduação, definidores da gravidade de infrações, bem caracteriza não ser autoaplicável o inc. II, do art. 70, da LO/TC, tornando-se imperiosa a sua regulamentação pelo Egrégio Tribunal Pleno.
Segundo a classificação, constante da obra "Compêndio de Introdução à Ciência do Direito"1, da Profª. Maria Helena Diniz, pode-se afirmar que a L.C. n° 202/2000, observado o disposto no inciso II, do art. 70, é uma norma jurídica de eficácia relativa restringível. São palavras da renomada mestra:
"Quanto à aplicação, as normas jurídicas serão: (...) (3) de eficácia relativa restringível, por serem de aplicabilidade imediata, embora sua eficácia possa ser reduzida nos casos e na forma que a lei estabelecer; têm, portanto, seu alcance reduzido pela própria atividade legislativa. Nelas a possibilidade de produzir os efeitos é imediata, embora sujeita as restrições que elas mesmas prevêem (p. ex.: normas que prescrevem regulamentação delimitadora); são normas dependentes de complementação por elas mesmas previstas ou resultante inequivocamente do sentido da disposição normativa (CF, arts. 5°, XlI e LXVI, 139 e 170, parágrafo único). Assim, se apenas uma parte da lei depender de regulamento, somente essa parte deixará de ser auto-aplicável;" (grifei)
Ademais, a própria Constituição Federal determina que toda inflicção de penalidade, obedeça ao princípio da reserva legal e da anterioridade da lei, estabelecendo no art. 5°, inc. XXXIX: "Não há crime sem lei anterior que o defina. Não há pena sem prévia cominação legal."
Celso Delmanto2, assevera:
"As leis que definem crimes devem ser precisas, marcando exatamente a conduta que objetivam punir. Assim, em nome do princípio da legalidade, não podem ser aceitas leis vagas, imprecisas, que não deixam perfeitamente delimitado o comportamento que pretendem incriminar. Fora dos termos formais da lei inexiste crime, pois não se pode concluir, por indução, pela existência de alguma figura penal, sem que a lei defina expressamente (...) os princípios da reserva legal e da tipicidade existem para que a lei penal seja interpretada sem ampliações nem equiparações analógicas".
Aplica-se este entendimento doutrinário à Lei Complementar n° 202/00, que, ao imputar multa, ganha foro e status de norma pena!.
Assim, para o Tribunal aplicar multa, deverá antes estar adequado e precisamente definido, delimitado, o comportamento impugnado.
Como se disse anteriormente, a aplicação de multa com fundamento no art.70, II, da L.C. 202/00, encontra-se na dependência de que o Tribunal de Contas defina o que considera "ato praticado com grave infração a norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial", pois, tal como não há crime sem lei anterior que o defina e não há pena sem prévia cominação legal (art. 5.°, XXXIX), também não poderá haver cominação de sanção administrativa se não existir norma legal que tipifique o ato de conduta descrito como passível de sofrer pena, aplicada peio Tribunal de Contas.
Não tipificada situação de "grave infração a norma legal", por falta de parâmetro definidor dessa condição, não encontra real amparo nas normas que regulam o funcionamento do Tribunal de Contas, o ânimo do Corpo Instrutivo em sugerir aplicação multa, em decorrência do que relatam os presentes autos."
Com referência ao artigo 70, inciso II, da Lei Complementar nº 202/2000, notadamente a expressão "grave infração a norma legal", tem-se as seguintes considerações:
Leciona a doutrina, com muita propriedade, que os poderes e deveres atribuídos ao Administrador Público, quando no exercício de suas funções, são estabelecidos pela lei, pela moral administrativa e pela supremacia do interesse público; indicando, assim, que todas as prerrogativas e sujeições a ele conferidas, só poderão ser exercidas dentro dos limites por aqueles impostos.
De outra via, o ordenamento jurídico, frente ao dinamismo do processo de produção das leis e regramento das relações sociais, ao prescrever condutas ou comandos permite no texto legal a existência de expressões gerais e, a princípio, indeterminadas, a fim de propiciar ao aplicador da norma uma maior flexibilidade no enquadramento da situação fática à regra jurídica.
Tal situação, longe de configurar uma legitimação de arbitrariedades no exercício de competências ou fragilidade ao princípio da segurança jurídica, almeja tão-só contemplar inúmeras situações censuradas pelo ordenamento, a partir da definição de parâmetros mínimos que possibilitem aos destinatários pautarem suas condutas. Além disso, uma prévia definição pelo legislador - federal, estadual ou municipal, das hipóteses pelo mundo jurídico, poderia implicar uma limitação na atuação do julgador quando do exame do caso concreto. Por outro lado, poder-se-ia, erroneamente, interpretar que somente a priori delineados seriam passíveis de punição ou rejeição jurídico-social, encontrando-se, os demais, autorizados tacitamente pelo ordenamento.
Por conseguinte, a "grave infração", contida em vários artigos da Lei Complementar nº 202/00 e do Regimento Interno deste Tribunal, não fugindo a regra semântica adotada por outras normas jurídicas, inclusive as de caráter penal ("mulher honesta", "prudente arbítrio", etc.), também permitiu ao julgador deste órgão que no desempenho de sua competência constitucional, pudesse atuar, legalmente, com certa maleabilidade.
Assim sendo, "grave infração" decorrerá sempre da prática de comportamentos típicos, antijurídicos e voluntários, que causem um dano, patrimonial ou extrapatrimonial, a um bem juridicamente tutelado, que frente aos princípios jurídicos, à probidade administrativa e ao interesse público impeçam que o aplicador da norma sancionadora apresente outra resposta ao fato que não seja a cominação de uma sanção ou imputação de débito. Motivo pelo qual o artigo 70, II da Lei Complementar nº 202/000 possui aplicação imediata.
IV - DA REINSTRUÇÃO
Visando proceder a Reinstrução do presente processo, traz-se as restrições relacionadas na conclusão do Relatório de Inspeção nº 60/05, colocando a manifestação do Responsável abaixo de cada uma delas, conforme a seguir:
1 - Infração ao artigo 71 da Lei Orgânica, ao art. 1º, § 3º da Lei nº 2.140/01 e ao princípio da impessoalidade por concessão irregular de licença
(Relatório n.º 60/2005, de inspeção "in loco" - Audiência, item 1 da Conclusão)
O Responsável apresentou as seguintes justificativas:
"As restrições enunciadas referem-se à análise constante do item "1", do Relatório de Inspeção n° 60/05, que, segundo a equipe técnica, dá por procedente a Denúncia em relação aos servidores George W. dos Santos, Rita de Cássia da Silva e Marisa da S. de Souza e a alteração de Lei Complementar (LC1.984199) através de Lei Ordinária (Lei 2.141/01).
As justificativas às restrições apontadas pela equipe técnica desse Tribunal de Contas, expressas no item "1", do Relatório de inspeção n° 60/05, são apresentadas considerando os seguintes elementos:
a) INFRAÇÃO AO ART. 71 DA LEI ORGÂNICA
Às folhas 312 dos autos do processo em análise (fls. 3 do Relatório n° 60/05), consta referência à Lei Municipal n° 2.140/01 como sendo de alteração ao Estatuto do Magistério, quando em verdade o referido Estatuto do Magistério é alterado pela Lei n° 2.141/01, cuja cópia consta às fls. 43/44 dos autos.
Quanto a infração às disposições do art. 71, § 1°, da Lei Orgânica do Município de Imbituba, àquela não se configura, pois em momento algum referido dispositivo determina que a autorização para a concessão de licença sem vencimento fosse através de Lei Complementar, como pretende a Instrução desse Tribunal.
A Lei Municipal n° 2.141/01, não trata de "instituição de Regime Jurídico Único dos Servidores Municipais", não disciplina a "criação de cargos, funções ou empregos públicos" ou mesmo da "organização e reformulação do sistema 'Municipal de ensino", conforme trata a Lei Orgânica, em seu art. 71, § 1°, logo não contraria a Lei Orgânica.
Assim, como a Lei n° 2.141/01 alterou a Lei Complementar 1.984/99 (Estatuto do Magistério), poderia ter regulado o instituto da Licença sem Vencimento diretamente, sem incluí-lo naquela Lei.
Nestas condições, enquanto não questionada e julgada a inconstitucionalidade da referida Lei n° 2.141/01, estará a mesma em pleno vigor, entendendo ser defeso ao Tribunal de Contas excluir os servidores dos direitos por ela assegurados e penalizar o Prefeito Municipal por sua aplicação.
b) A Lei n° 2.140/01, que autoriza a concessão de licença sem vencimento aos servidores (exceto do magistério - Lei 2.141/01), foi aprovada em 30-04-2001, somente entrando em vigor após sua publicação.
Os requerimentos de concessão de licença sem vencimentos dos servidores George W. dos Santos e Marisa da S. de Souza foram apresentados ao Protocolo da Prefeitura Municipal, endereçados ao Prefeito Municipal, em datas de 30-03-2001 e 26-03-2001 (fls. 93 e 111 dos autos), respectivamente, quando estava em vigência a Lei Municipal n° 1.463/95 que, em seu art. 1°, § 2°, determinava: "A licença não poderá exceder a doze (12) meses, podendo entretanto ser renovada por igual período, sempre por justificativa".
Desta forma, como o exercício do direito pelos servidores ocorreu na vigência da Lei n° 1.463/95, ainda que a Portaria de concessão seja editada já na vigência da Lei n° 2.140/01, não poderão, os mesmos, serem prejudicados, pois é princípio basilar do direito que a lei nova não pode vir em prejuízo dos interessados.
A concessão posterior (requerimento de 28-11-2001 - pg. 110) à servidora Marisa da Silveira de Souza, pode ser facilmente constatada que, apesar de concedida como nova licença, trata de prorrogação da licença concedida a partir de maio/2001.
Assim, em relação ao servidor George W. dos Santos e a servidora Marisa da S. de Souza, entendemos improcedente a restrição apontada, pois as concessões ocorridas em maio de 2001 estariam amparadas pela Lei n° 1.463/95 e aquela concedida em novembro de 2001 constituiu mera prorrogação da anterior, não configurando direito novo.
c) A licença concedida à servidora Rita de Cássia da Silva, ocupante do cargo de Professora I - 20 hs, não apresenta qualquer irregularidade, pois se considerarmos que seu requerimento foi protocolado em 29-03-2001 (fls. 114 dos autos), estaria a mesma amparada pela Lei n° 1.463/95 e se considerarmos pela data da concessão efetiva (maio/2001), estaria protegida pelas normas do art. 34, § 3°, da Lei Complementar n° 1.984/99 (Estatuto do Magistério), com a alteração da Lei n° 2.141/01, que determina "A licença não poderá exceder a doze (12) meses, podendo entretanto, ser renovada por iguais 5 (cinco) períodos contínuos ou intercalados, sendo requisitada na forma prevista no parágrafo 1 §".
Assim, entendemos improcedente a restrição apontada no Relatório de Inspeção n° 60/05.
d) Outro fato a ser considerado é quanto à natureza da matéria em apreciação.
De acordo com o art. 71, da Constituição Federal, a competência dos Tribunais de Contas, na fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial (art.70), abrange, dentre outras, a apreciação ou julgamento das contas e a apreciação dos atos de admissão de pessoal e as concessões de aposentadorias, reformas, etc.
Estas normas da CF encontram suas correspondentes na Constituição Estadual (art. 59) e na Lei Complementar n° 202/2000 (art. 1º).
Depreende-se das normas legais e constitucionais que a competência primária dos Tribunais de Contas são expressas somente quanto a "apreciação, para fins de registro, das admissões de pessoal e quanto as concessões de aposentadorias, reformas e pensões" (art. 71, IIl da CF), sendo que em relação aos demais atos de pessoal a competência para apreciação ou julgamento somente ocorrerá se daquele resultar despesa ou afetação das contas públicas.
Em não sendo ato de admissão, de concessão de aposentadoria, reforma ou pensão ou outros atos de pessoal de que resulte despesa, caracterizar-se-á como ato administrativo puro, fugindo a competência originária dos Tribunais de Contas.
É, em nosso entender, o que acontece com os atos de concessão de licença sem vencimento a servidores municipais.
Esse tipo de ato administrativo não gera despesa, não onera os cofres públicos e não cria obrigações adicionais ao ente concedente, se constituindo em ato de natureza eminentemente administrativos, em princípio, não afetos às competências dos Tribunais de Contas, que dizem respeito a contas públicas.
Considerando que não há efetiva infração às normas do art. 71 da Lei Orgânica do Município de lmbituba e que as licenças foram concedidas em respeito às normas das Leis n°s. 1463/95 e 2.241/01, além do fato de que a concessão de licença sem vencimento é ato administrativo puro, não configurando contas e, portanto, fugindo as competências dos Tribunais de Contas, entendemos ser de justiça que esse Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina considere saneada a restrição apontada, determinando o arquivamento da denúncia oferecida."
Considerações da Instrução:
- Lei nº 2.140/01, de 30 de abril de 2001 - Dispõe sobre concessão de licença sem vencimentos à servidor público municipal e, dá outras providências, folhas 39.
(Revoga a Lei Municipal nº 1.463/95, de 31 de março de 1995 - Dispõe sobre a concessão de licença em vencimentos à servidor público municipal e, dá outras providências, folhas 40).
- Lei nº 2.141/01, de 30 de abril de 2001 - Altera a Lei Complementar nº 1984, de 16 de dezembro de 1999 e, dá outras providências, folhas 43 e 44.
(Lei Complementar nº 1.984/99, de 16 de dezembro de 1999 - Dispõe sobre o Plano de Carreira e Remuneração do pessoal do Magistério Público Municipal e dá outras providências, folhas 45 a 55.
A título de ilustração, menciona as Portarias abaixo relacionadas, publicadas no Boletim Oficial do Município nº 92, de maio de 2001:
=> Portaria nº 199/2001, de 02/05/2001, concedendo licença sem vencimentos ao Servidor George Willian dos Santos;
=> Portaria nº 222/2001, de 25/05/2001, concedendo licença sem vencimentos à servidora Rita de Cássia da Silva;
=> Portaria nº 226/2001, de 25/05/2001, concedendo licença sem vencimentos à servidora Marisa da Silveira de Souza.
A equipe de Inspeção verificou a respeito das licenças concedidas pelo Prefeito Municipal sobre referido título, abrangendo uma amostragem de 57%, no período do 1998 a 2004, conforme abaixo:
NOME |
CARGO |
DATA ADMISSÃO |
PERÍODO LICENÇA |
01. Adair de Oliveira Alves |
Professora |
02/03/98 |
04/03 a 03/03/03 (01 ano) |
02. Adelaine de Aguiar B. Miranda |
Professora |
02/03/98 |
21/05 a 20/07/98 (02 meses) |
03. Ademir Fantucci |
Cir. Dentista |
01/04/94 |
29/08 a 28/08/02 (01 ano) |
04. Alex Sandre Calônio |
Téc. Contab. |
15/05/98 |
31/01 a 30/01/04 (01 ano) |
05. Ana Cristina Garcia Cardoso |
Professora |
17/02/94 |
22/05 a 21/05/02 (01 ano) |
06. Ana Cristina Garcia Cardoso |
Professora |
17/02/94 |
08/03 a 07/03/01 (01 ano) |
07. Carlos Alberto Espindola |
Motorista |
02/01/95 |
05/01 a 04/01/02 (01 ano) |
08. Eliete Camila Marcelino Brasil |
Professora |
01/06/92 |
22/05 a 21/05/02 (01 ano) |
09. Fabiana de Jesus Souza |
Professora |
07/06/94 |
11/09 a 10/03/03 (06 meses) |
10. George Willian dos Santos |
Contador |
08/04/98 |
09/05 a 08/11/01 (06 meses) |
11. Kátia Regina Vicente |
Professora |
02/03/98 |
22/05 a 21/11/01 (06 meses) |
12. Leda Suzana S. G. Panato de Souza |
Professora |
17/03/87 |
12/03 a 11/03/02 (01 ano) |
13. Maria Goretti Fraga da Silva |
Merendeira |
06/06/94 |
25/10 a 24/04/02 (06 meses) |
14. Maria Izolete de Ávila |
Sup. Escolar |
01/07/98 |
01/02 a 31/01/03 (01 ano) |
15. Maria Martins dos Passos |
O. Escolar |
04/02/85 |
01/02 a 31/01/04 (01 ano) |
16. Maria Odete Adelino Carvalho |
Professora |
02/03/98 |
22/05 a 21/12/01 (06 meses) |
17. Marisa da Silveira de Souza |
Aux. Serviços |
24/06/98 |
26/03 a 25/09/01 (06 meses)* |
18. Marisa da Silveira de Souza |
Aux. Serviços |
24/06/98 |
28/11 a 27/05/02 (06 meses) |
19. Rita de Cássia da Silva |
Professora |
17/02/94 |
22/05 a 21/11/01 (06 meses) |
20. Rute Maria Alves |
Professora |
02/03/98 |
12/02 a 11/02/05 (01 ano) |
21. Vera Maria da Silva |
Aux. Serviços |
-x- |
17/11 a 16/11/01 (01 ano) |
* De acordo com a Portaria nº 226/2001, de 25 de maio de 2001, o período de licença sem vencimentos foi de 22.05.2001 a 21.11.2001.
Na amostragem analisada, constatou-se que não existe processo administrati- vo para os atos.
Com referência ao servidor público municipal, Sr. George Willian dos Santos, o período de licença sem vencimentos, foi de 09/05/2001 a 08/11/2001 (06 meses), conforme Portaria nº 199/2001, de 02 de maio de 2001, folhas 05, sendo que o respectivo requerimento ocorreu através do protocolo nº 2003/2001, em 30/03/2001, folhas 93. Portanto, na vigência da Lei Municipal nº 1.463/95, de 31 de março de 1995, folhas 40.
Assim, o ato administativo deveria atender o disposto no seu artigo 1º, Parágrafo 2º, que determina:
Desta forma, referido ato administrativo ocorreu de forma regular.
No que se refere a servidora pública municipal, Srª. Marisa da Silveira de Souza, o período de licença sem vencimentos, foi de 22/05/2001 a 21/11/2001 (06 meses), conforme Portaria nº 226/2001, de 25 de maio de 2001, folhas 07, sendo que o respectivo requerimento ocorreu através do protocolo nº 1.935/2001, em 26/03/2001, folhas 111. Portanto, na vigência da Lei Municipal nº 1.463/95, de 31 de março de 1995, folhas 40.
Ressalta-se que este caso não se trata de renovação de licença sem vencimentos, haja vista que a licença posterior a este título para a presente servidora ocorreu em 28/11/2001 a 27/05/2002 (06 meses), sendo que o respectivo requerimento ocorreu através do protocolo nº 5.082/2001, em 28/11/2001, folhas 110. Portanto, na vigência da Lei Municipal nº 2.140/01, de 30 de abril de 2001, folhas 39.
Desta forma, a primeira licença concedida está de acordo com o previsto no artigo 1º, Parágrafo 2º da Lei Municipal nº 1.463/95, acima mencionado. Entretanto, a segunda licença deveria atender o previsto no artigo 1º, Parágrafo 3º da Lei Municipal nº 2.140/01, que determina:
Isto posto, o segundo ato administrativo ocorreu de forma irregular.
Com relação a servidora pública municipal (Magistério), Srª. Rita de Cássia da Silva, o período de licença sem vencimentos, foi de 22/05/2001 a 21/11/2001 (06 meses), conforme Portaria nº 222/2001, de 25 de maio de 2001, folhas 06, sendo que o respectivo requerimento ocorreu através do protocolo nº 1.991/2001, em 29/03/2001, folhas 114.
Destaca-se que a Lei nº 2.141/01, de 30 de abril de 2001, folhas 40, não pode ser aplicada para os Servidores do Magistério deste Município, tendo em vista que se trata de Lei Ordinária. Portanto, não pode alterar a Lei Complementar nº 1984, de 16 de dezembro de 1999. Destarte, deve ser aplicada a Lei Municipal nº 1.463/95, de 31 de março de 1995, que dispõe sobre a concessão de licenças sem vencimentos à servidor público municipal e, dá outras providências (Lei vigente quando do requerimento da licença sem vencimentos efetuado em 29/03/2001).
Diante disto, deveria atender o disposto no seu artigo 1º, Parágrafo 2º, que determina:
Desta forma, mencionado ato administrativo ocorreu de forma regular.
Diante do exposto, a restrição em questão passa a apresentar o seguinte teor:
1.1 - Concessão de licença sem vencimentos com infração ao artigo 1º, Parágrafo 2º, da Lei Municipal nº 2.140/01
2 - Não atendimento ao princípio da publicidade, pela não publicação de ato oficial ou publicação a posterior
(Relatório n.º 60/2005, de inspeção "in loco" - Audiência, item 2 da Conclusão)
O Responsável apresentou as seguintes justificativas:
"No item "2", do Relatório de Inspeção n° 60/05, a equipe técnica tece considerações genéricas sobre a publicidade dos atos oficiais do Município, não identificando, ainda que exemplificativamente, quais atos deixaram de ser publicados ou quais foram publicados com atraso.
Afirma que o órgão oficial de divulgação dos atos oficiais do Município é o Boletim Oficial do Município, instituído pela Lei n° 1.006/89.
Realmente, a Prefeitura Municipal de Imbituba dispõe de seu Boletim Oficial do Município, conforme Lei n° 1.006/89, porém, de acordo com o art. 32 e seu parágrafo segundo, da Lei Orgânica do Município, editada em 1.990, a Administração poderia escolher, através de licitação, seu "órgão de imprensa", para divulgação de leis e atos municipais.
Nestas condições, tanto a publicidade feita através de publicação no Boletim Oficial do Município quanto através da imprensa diária escolhida por licitação, seria válida e regular como órgão de imprensa oficial.
Assim, ao proceder a publicação em qualquer um dos meios de divulgação enunciados estaria o Chefe do Poder Executivo cumprindo o que determina o art. 32 da Lei Orgânica Municipal.
Desta forma, não se pode atribuir ao Prefeito Municipal a penalidade de multa por fato genérico, de impropriedade não caracterizada, por falta de fato certo e determinado, praticado em desrespeito a norma legal.
Considerando, pois, que a publicidade dos atos legais e administrativos do Município de Imbituba obedeceu ao que determinam as normas do art. 32 de sua Lei Orgânica, espero seja considerada insubsistente a restrição apontada."
Considerações da Instrução:
Consta da presente denúncia que a publicação dos atos do Município de Imbituba que produzam efeitos externos não vêm surtindo os efeitos legais, em face da publicação com atraso ou da não publicação no Boletim Oficial do Município, bem como pela publicação de atos desta natureza apenas em jornal local.
O artigo 111, Parágrafo único da Constituição do Estado de Santa Catarina, determina:
"Art. 111 ...
(...)
Parágrafo único. Os atos municipais que produzam efeitos externos serão publicados no órgão oficial do Município ou da respectiva associação municipal ou em jornal local ou da microrregião a que pertencer ou de acordo com o que determinar a sua lei orgânica, ou ainda em meio eletrônico digital de acesso público." (Redação da pela EC/029)
A Lei Orgânica do Município, refere-se a publicação dos atos municipais no artigo 30, §§ 1º e 2º, folhas 334, conforme a seguir:
"Art. 30 - Os atos municipais que produzem efeitos externos, serão publicados no órgão oficial do Município e, no impedimento deste em jornal de circulação local.
§ 1º - A publicação dos atos não normativos, pela imprensa, poderá ser resumida.
§ 2º - A escolha do órgão de imprensa para divulgação das Leis e atos municipais deverá ser feita por licitação em que se levarão em conta não só as condições de preço, como as circunstâncias, horário, tiragem e distribuição."
O Boletim Oficial do Município foi definido como órgão oficial de Imbituba pela Lei Municipal nº 1.006/89, folhas 123 e 124, de 29/03/1989, sendo que o artigo 1º prevê:
I - as Leis, decretos legislativos e resoluções;
II - os decretos;
III - os atos de nomeação, designação e exoneração;
IV - os atos normativos externos, em geral;
V - os balancetes, balanços e relatórios resumidos de execução orçamentária;
VI - as prestações de contas de auxílios recebidos;
VII - os convênios e suas respectivas prestações de contas;
VIII - as prestações de contas do Fundo de Participação dos Municípios;
IX - o veto aposto em projetos, nos períodos de recesso da Câmara;
X - os Editais de concursos e de licitações;
XI - as composições da Mesa e das Comissões Técnicas Permanentes e Transitórias da Câmara Municipal;
XII - outros documentos que, a critério da autoridade competente, devam ser publicados.
§ 1º - Os atos normativos internos dispensam publicação.
§ 2º - Salvo os documentos especificados na Lei Complementar nº 05, de 26 de Novembro de 1975, os demais poderão ser publicados resumidamente.
§ 3º - Os atos oficiais que se refere o Artigo 1º, incisos I "usque" X desta Lei, serão igualmente publicados em jornal local, segundo dispõe o Artigo 100 da Lei Complementar nº 26, de 29 de Dezembro de 1.986."
Durante os trabalhos de Inspeção, apurou-se que o Boletim Oficial do Município em questão circula com um atraso considerável. Além disto, que alguns atos administrativos são publicados somente em jornal local.
Sobre o assunto em questão é válido trazer à tona trecho do Parecer COG-187/03, Decisão nº 1171/2003, cuja Origem é a Prefeitura Municipal de Porto União:
Verifica-se que o órgão oficial do Município de Imbituba (Boletim Oficial do Município) não está surtindo os efeitos legais em termos de publicação dos atos oficiais do Município, haja vista que o mesmo não tem periodicidade de circulação regular, em curto espaço de tempo. Além disto, não restou demonstrada a existência de processo licitatório para escolha de jornal local para fins de divulgação das Leis e atos municipais, tendo como parâmetro não apenas as condições de preço, como as circunstâncias, horário, tiragem e distribuição.
Com relação aos atos administrativos cuja publicidade ocorreu com atraso, cita-se exemplo relacionado ao Boletim Oficial Municipal nº 51, de dezembro de 1997 (capa folhas 236), que somente circulou após o dia 19.01.98, pois contém a publicação da Lei nº 1.710/97 de 04 de dezembro de 1997, folhas 243 a 262, acompanhada de seus anexos e o comunicado aos candidatos inscritos no concurso público - Edital nº 001/97 de 19 de janeiro de 1998, folhas 306, conforme constante no corpo da restrição do item 3, deste Relatório.
De outra parte, no que se refere aos atos adiministrativos publicados em jornal local não têm validade, haja vista a inobservância do artigo 30, § 2º da Lei Orgânica do Município, conforme acima transcrito.
Em face do exposto, a restrição em tela persiste.
3 - Infração ao artigo 150, inciso III, b, da Constituição Federal (princípio da anterioridade), publicação na íntegra de Lei somente no Boletim Oficial do Município, tendo este circulado apenas no exercício seguinte
(Relatório n.º 60/2005, de inspeção "in loco" - Audiência, item 3 da Conclusão)
O Responsável apresentou as seguintes justificativas:
"É e sempre foi do conhecimento da administração pública do Município de Imbituba a necessidade do respeito ao princípio da anterioridade da publicação da norma de natureza tributária, conforme determinação do art. 150, III, "b", da Constituição Federal.
Tanto assim o é que as Leis n°s. 1710/97 e 1713/97 foram publicadas no órgão de imprensa em 10-12-97 (Diário do Sul) de 10-12-97.
Ao assim proceder entendeu a Administração Municipal estar atendido o pressuposto do art. 150, III, "b", da Constituição Federal.
Não foi porém o entendimento acolhido pelo judiciário catarinense em mandado de segurança impetrado por contribuintes.
A justiça entendeu que a publicação das leis no Diário do Sul, em 10-12-97 supriria o requisito da anterioridade desde que as referidas leis houvessem sido publicadas na integra, ou seja, com todos os seus anexos; o que não ocorreu.
Este detalhe, ou seja, a necessidade de publicação dos anexos das Leis passou desapercebida pela Administração Municipal, que entendeu que a publicação do corpo das leis seria o suficiente para caracterizar sua anterioridade.
Não é plausível, porém, pretender responsabilizar o Prefeito Municipal por atos de gestão que necessitaram de manifestação judicial para poderem ser considerados impróprios ou indevidos.
Além de não ter causado danos aos cofres do Município, haja vista que a decisão judicial reconheceu o direito dos impetrantes de não pagarem os tributos, por considerá-los ilegais, houveram os que pagaram e que não buscaram ressarcimento.
Considerando que os tributos que não puderam ser cobrados no exercício de 1998, por falta de anterioridade das Leis, poderão ser cobrados para os fatos geradores ocorridos a partir de 01-01-99, entendemos não ser o Prefeito Municipal passível de multa, conforme sugere os órgãos técnicos desse Tribunal de Contas.
Assim, esperamos possa esse Tribunal de Contas acolher os esclarecimentos ora prestados, considerando insubsistente a restrição apontada e determinando o arquivamento da denúncia acolhida."
Considerações da Instrução:
A presente denúncia faz referência sobre o Mandado de Segurança (nº 77/98) impetrado por 3 (três) contribuintes, contra ato do Prefeito Municipal e Secretário de Finanças, cuja decisão restou confirmada em grau de recurso (ACMS nº 1999.001467-3), sobre a Lei Municipal nº 1.710/97, de 04 de dezembro de 1997, relativo a cobrança de IPTU (Altera a legislação tributária municipal), folhas 230 e 231, e Lei Municipal nº 1.713/97, de 04 de dezembro de 1997, folhas 233 e 234, referente Taxa de Expediente, Taxa de Coleta de Lixo e Taxa de Limpeza Pública (Dispõe sobre tributos municipais e dá outras providências), reportando-se sobre cobrança de medidas administrativas, de parte da Administração Municipal com base na referida decisão judicial, além da responsabilização, especialmente sobre a publicação serôdia (tardia) e incompleta da Lei nº 1.713/97.
Desta forma, torna-se necessário destacar trechos do Relatório do Excelentíssimo Sr. Juiz Substituto, no Mandado de Segurança nº 77/98, folhas 187 a 195, conforme abaixo:
Ressalta-se que a Equipe de Inspeção examinou a infração sob o ângulo da inobservância ao Princípio da Anterioridade, previsto no artigo 150, inciso III, b, da Constituição Federal, cujo teor encontra-se abaixo transcrito:
"Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
(...)
III - cobrar tributos:
(...)
b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou;"
De acordo com a análise da resposta e documentação apresentada sobre o assunto em questão, folhas 139 a 214 e 230 a 309, não ficou evidenciada a descaracterização desta irregularidade.
No que se refere a responsabilização por tal ato de gestão, é válido trazer à tona Hely Lopes Meirelles:
"Claro está que o prefeito não realiza pessoalmente todas as funções do cargo, executando aquelas que lhe são privativas e indelegáveis e transpassando as demais aos auxiliares e técnicos da Prefeitura (secretários municipais, diretores de departamentos, chefes de serviços e outros subordinados). Mas todas as atividades do Executivo são de sua responsabilidade direta ou indireta, quer pela sua execução pessoal, quer pela sua direção ou supervisão hierárquica.3"
Por fim, permanece a restrição em comento.
CONCLUSÃO
À vista do exposto e considerando a inspeção "in loco" realizada na Prefeitura Municipal de Imbituba, entende a Diretoria de Controle dos Municípios - DMU, com fulcro nos artigos 59 e 113 da Constituição do Estado c/c o artigo 1º, inciso III da Lei Complementar n.º 202/2000, que possa o Tribunal Pleno, decidir por:
1 - CONHECER do presente Relatório de Reinstrução, decorrente do Relatório de Inspeção nº 60/2005, resultante da inspeção "in loco" realizada na Prefeitura Municipal de Imbituba, para, no mérito:
2 - CONSIDERAR IRREGULARES, na forma do artigo 36, § 2º, "a" da Lei Complementar n.º 202/2000, os atos abaixo relacionados, aplicando ao Sr. Osny Souza Filho - Prefeito Municipal no exercício de 2001, CPF 305.839.939-15, residente na Av. Coronel Itamar Luiz da Costa, s/nº, Bairro Nova Brasília, CEP 88.780-000, Imbituba - SC, multas previstas no artigo 70, inciso II da Lei Complementar n.º 202/2000, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias a contar da publicação do acórdão no Diário Oficial do Estado para comprovar ao Tribunal o recolhimento da multa ao Tesouro do Estado, sem o que fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos artigos 43, II, e 71 da Lei Complementar n.º 202/2000:
2.1 - Concessão de licença sem vencimentos com infração ao artigo 1º, Parágrafo 2º, da Lei Municipal nº 2.140/01 (item 1.1, deste Relatório);
2.2 - Não atendimento ao princípio da publicidade, pela não publicação de ato oficial ou publicação a posterior (item 2);
2.3 - Infração ao artigo 150, inciso III, b, da Constituição Federal (princípio da anterioridade), publicação na íntegra de Lei somente no Boletim Oficial do Município, tendo este circulado apenas no exercício seguinte (item 3).
3 - DAR CIÊNCIA da decisão ao Denunciado, Sr. Osny Souza Filho e ao Denunciante, Sr. Jorge Luiz de Brum.
É o Relatório.
DMU/DCM 5 em ...../04/2008.
Gelsom Luiz Pinheiro
Auditor Fiscal de Controle Externo
Visto em ....../04/2008.
Gilson Aristides Battisti
Auditor Fiscal de Controle Externo
Chefe de Divisão
DE ACORDO
Em ....../04/2008.
Paulo César Salum
Coordenador de Controle
Inspetoria 2
2 Código Penal Comentado, 3ª., Renovar, 1991, p. 3/5.
3 Meirelles, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores Ltda, 15ª edição, atualizada por Márcio Schneider Reis e Edgard Neves da Silva, 2006, p. 711 e 712.