DIRETORIA DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO ESTADUAL
Inspetoria 2
Divisão 5
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA DIRETORIA DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO ESTADUAL Inspetoria 2 Divisão 5 |
| PROCESSO Nº | AOR - 06/00283518 |
| UNIDADE GESTORA | FUNDO DE MELHORIA DA POLÍCIA CIVIL |
| INTERESSADO | RONALDO JOSÉ BENEDET E MAURÍCIO JOSÉ ESKUDLARK |
| RESPONSÁVEIS | ILSON DA SILVA EDUARDO SIMON JORGE APÓSTOLO DIAMANTARAS |
| ASSUNTO | AUDITORIA ORDINÁRIA "IN LOCO" REFERENTE A AQUISIÇÃO DE DISTINTIVOS PARA O FUNDO DE MELHORIA DA POLÍCIA CIVIL |
| Relatório de instrução | TCE/DCE/INSP 2/DIV 5 - nº 085 /2008 |
Sr. Coordenador,
1 INTRODUÇÃO
Em cumprimento ao que determinam O ARTIGO 59, IV, da Constituição Estadual, artigo 25, II, da Lei Complementar nº. 202/00 e o artigo 46 da Resolução nº TC - 06/2001, a Unidade Gestora acima identificada foi auditada por este Tribunal de Contas1, no período de 04/05 a 19/05/2006, fulcrada na aquisição de distintivos para a Polícia Civil de Santa Catarina.
Em sede de exame preliminar, consubstanciado no relatório de auditoria DCE/INSP.3 /nº 047/2006, fs. 38 a 43, registrou-se a conclusão que segue transcrita (fs. 41 a 43):
O senhor Relator, por meio do despacho de f. 44, acolheu os fundamentos da conclusão preliminar acima transcrita, para determinar a audiência dos senhores Ilson da Silva, Gestor do Fundo de Melhoria da Polícia Civil à época e do senhor Ronaldo Benedet, Gestor do Fundo para Melhoria da Segurança Pública à época.
O senhor Ronaldo Benedet, Gestor do Fundo para Melhoria da Segurança Pública à época, solicitou prorrogação de prazo, f. 47, que foi concedida pelo senhor Relator, conforme o despacho de f. 50.
De outro lado, o senhor Ilson da Silva, Gestor do Fundo de Melhoria da Polícia Civil, apresentou nos autos a sua defesa às fs. 51 a 60, trazendo a lume os argumentos a saber (fs. 52 a 56):
Reconduzidos os autos à instrução, foi expedido o relatório DCE/INSP.2/DIV.5/Nº. 39/2007, de 25 de julho de 2007, consubstanciado às fs. 98 a 114, tendo sido registrados, na análise das alegações de defesa apresentadas nos autos, acima reproduzidas, os apontamentos a saber:
2 ANÁLISE
2.1. O FRACIONAMENTO DAS DESPESAS
O reexame da matéria impõe que seja restabelecida a discussão de alguns pontos pertinentes ao mérito da matéria.
A par do que já foi exaustivamente discutido, a matéria sob análise se volta a dois aspectos precípuos: a fuga ao processo licitatório na aquisição de determinado bem, por meio de duas unidades orçamentárias distintas (Fundo de Melhoria da Polícia Civil e Fundo para Melhoria da Segurança Pública), e o interesse público ensejador desta aquisição.
Até aqui não há maiores dificuldades acerca da necessidade de licitação precedente para a aquisição da totalidade de medalhas.
Há que se deixar claro, também, que não se veda, juridicamente, o parcelamento nas aquisições da Administração Pública: aliás este figura na Lei Federal n. 8.666/93, artigo 15, na ordem de princípio de eficiência.
A condicionante legal, entretanto, é que quando se divide a obra, serviço ou compra em parcelas, a soma destas que definirá a exigibilidade da licitação precedente à aquisição, ou, ainda, a modalidade licitatória.
Em outras palavras, se a soma total da aquisição incorrer na necessidade de tomada de preços, cada uma das parcelas deverá ser adquirida por meio de tomada de preços (artigo 23, § 5º, da Lei Federal nº. 8.666/93) ou, ainda, em outro vértice se a soma das parcelas indicar a necessidade de licitação, licitadas deverão ser cada uma das parcelas integrantes do todo (artigo 24, II, da Lei nº 8.666/93).
Como se vê, a própria lei criou antídotos, por assim dizer, ou mecanismos de defesa contra subterfúgios ao descumprimento de seu valor fundamental que é a licitação, como regra geral e premissa de atendimento ao interesse público, só excetuada nos casos em que, na concepção do legislador, a sua realização não implica, necessariamente na vantajosidade que deve ser perseguida pela Administração Pública.
No caso em debate não são necessários grandes exercícios hermenêuticos para se perceber que à lei não importa o parcelamento das aquisições, e, tampouco, a repisada distinção de Unidades Orçamentárias, mas o objeto, o destino da aquisição em si, a sua substância; observe-se o que diz a última parte do inciso II do artigo 24, da Lei n. 8.666/93:
Não há dúvidas, portanto, que o foco nuclear da lei é o objeto da aquisição.
Todas as medalhas adquiridas foram destinadas a um mesmo fim, um mesmo propósito declinado, circunscrito no artigo 21, da Lei Estadual e Complementar nº 98/932, in verbis:
As alegações de defesa e todo o corpo probando integrante dos autos não dissentem acerca do destino comum da mesma medalha, conforme se percebe, claramente, de excerto das alegações de defesa de f. 55, que novamente segue transcrito :
Trata-se, por conseguinte, de mesma aquisição, objeto e necessidade, parte atendida pelo Fundo de Melhoria da Polícia Civil e que, em razão de limites financeiros nominados pelo senhor Gestor de "contingenciamento", foi complementada a aquisição pelo Fundo para Melhoria de Segurança Pública.
Comprovada a incidência de desacato à parte final do artigo 24 da Lei Federal nº 8.666/93, também é de se alinhar ao entendimento da instrução, no sentido que o desatendimento ao disposto no referido artigo incorre, também, no malferimento à imperatividade consubstanciada no artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, e ao caput do artigo 3º. da Lei Federal nº 8.666/93.
Remanesce a avaliar aos documentos acostados em sede de diligência.
Neste mister, o senhor Gestor, por meio da resposta à diligência empreendida, procurou restabelecer a discussão de mérito das restrições que integraram o procedimento de audiência anteriormente procedida, e, no que tange à questão que lhe foi formulada, limitou-se a evocar a existência de um projeto de lei que revogaria o artigo 21 da Lei Complementar nº 98/93, para fundamentar a " postergação" na entrega das referidas medalhas, que, conforme firma o documento de f.130, permanecem armazenadas no almoxarifado da Delegacia Geral de Polícia Civil.
Repise-se as palavras do senhor gestor a respeito (f.128):
Nesta ordem, os argumentos trazidos a lume querem significar que ambos os Fundos promoveram aquisição fulcrada em lei que, brevemente, iria proclamar a sua desnecessidade, o que reforça, com mais rigor, a irregularidade de desvio de finalidade.
Contudo, nem a estes argumentos assiste verdade; é o que se explica a seguir.
Mas também impende ressaltar que, em pesquisa realizada no endereço eletrônico da Assembléia Legislativa do Estado de Santa Catarina3, revela-se que o projeto de lei em trâmite, com o ímpeto de alterar o mencionado artigo 21 da Lei Complementar e Estadual nº. 98/93, está arquivado desde 1999 (espelho de tramitação acostado ao presente processo às fs. 132 a 134); aproximados sete anos anteriores à aquisição aqui questionada.
Proposição desta ordem, só veio a ser submetida à Assembléia Legislativa em 14/11/20074, f. 135, dois meses posteriores às alegações de defesa acostadas pelo senhor Gestor (fs. 118 a 129), ora em exame, convertida, em 11 de janeiro de 2008, na Lei Complementar nº 402 (f. 138 dos autos).
Portanto, não é fato a evocada iminência da legislação aplicável à outorga das referidas medalhas.
Retome-se o exame da intercorrência de desvio de finalidade.
Com efeito, a suposta iminência de revogação da referida lei não pode se prestar à justificar a ociosidade dos bens adquiridos, face ao princípio da legalidade que, entre tantos significados, reza que uma lei permaneça em vigência até que outra expressamente a modifique, quer significar, por óbvio, o processo legislativo completo.
Nesta senda, do alegado fato de que as aludidas medalhas hoje integram o patrimônio público não se depreende, necessariamente, o interesse público na sua aquisição, porque da noção de interesse público são vetores a conveniência, a oportunidade e a utilidade do bem adquirido.
De fato, sob a égide do princípio da eficiência, inscrito no caput do artigo 37 da Constituição Federal, da obrigatoriedade da escolha da proposta mais vantajosa, registrado no caput do artigo 3º. da Lei Federal nº. 8.666/93 e, mesmo, com fundamento no disposto no artigo 7º., parágrafo 4º., também da Lei Federal nº. 8.666/93, não se concebe a aquisição de um bem que não atenda a uma efetiva e pontual necessidade pública.
É de se ponderar, outrossim, que toda a concepção da Lei Federal nº. 8.666/93 se volta, na ordem de premissa, ao planejamento e à definição exata das expectativas de consumo, precedentes às aquisições na Administração Pública, a exemplo do consubstanciado no inciso II do parágrafo 7º. do artigo 15, da Lei nº 8.666/93.
Por todo o exposto, este fato último, a não utilização dos bens, incorre em desvio de finalidade e afronta ao princípio da eficiência inscrito no caput do artigo 37 da Constituição Federal.
2.2 O ADIMPLEMENTO DAS DESPESAS
Um dos argumentos mais repisados pelas alegações de defesa acostadas aos autos é o que se reporta à independência das duas Unidades Orçamentárias: o Fundo para Melhoria da Segurança Pública e o Fundo de Melhoria da Polícia Civil.
A par do acima demonstrado, este argumento não é suficiente para elidir a imprescindibilidade do processo licitatório precedente às despesas realizadas.
Mas há outra questão a ser trazida a debate, expressa no artigo 70 da Lei Estadual e Complementar nº. 98/93, que segue reproduzido:
2.3 A responsabilidade do gestor do fundo PARA melhoria da segurança pública
O senhor Ronaldo Benedet, gestor do Fundo para Melhoria da Segurança Pública, evocou a sua RESPECTIVA EXCLUSÃO DO PÓLO PASSIVO, NO PRESENTE PROCEDIMENTO, COM FUNDAMENTO NA DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIA QUE ESTARIA MATERIALIZADA NA PORTARIA DE F. 73.
Também sobressai a considerar que o Prejulgado nº.15335, conforme o próprio senhor defendente alude, circunscreve critérios objetivos para a aferição da responsabilidade de quem se considera como Ordenador de Despesas, cujo assentado segue transcrito:
Neste diapasão, estes critérios deverão estar fulcrados nos Diplomas Legais de regência, bem como nas circunstâncias fáticas que envolvem os atos submetidos a exame.
No caso em epígrafe, a primeira questão a se considerar para exame é o ato de delegação de competência, acostado aos autos às fs. 73.
Veja-se que, no ato delegante (a portaria nº. 0334/GEREH/DIAD/SSPDC), figura como signatário o senhor João Henrique Blasi, predecessor, no cargo, do Gestor auditado, senhor Ronaldo José Benedet.
Em fato, ainda que se possa argumentar, em sentido contrário, que esta qualidade de delegação de competência se trate de ato personalíssimo - ninguém poderia prestá-lo em nome de outrem - esta delegação vigorou de fato, conforme se percebe no exame dos documentos de fs. 24 a 37.
Assim sendo, o Decreto Estadual nº. 30096, de 30 de novembro de 1992, assinala, por meio do artigo 10, que a administração contábil do Fundo de Melhoria competiria à Gerência de Administração Financeira, subordinada, à época da edição do referido regulamento, à Diretoria de Apoio Operacional, da Secretaria de Estado da Segurança Pública.
Na orbe da administração contábil concebida pelo artigo 10, do Decreto acima aludido, foram assinaladas as competências de emitir empenhos, subempenhos, guias de recolhimento, ordens de pagamento e cheques, em conjunto com o Coordenador Executivo do Fundo.
O Coordenador Executivo do Fundo, de acordo com o artigo 9º. do mesmo Diploma Legal, é o Diretor de Apoio Operacional da Secretaria de Estado da Segurança Pública.
Nesta ordem, o corpo probando integrante dos autos e a própria lei de regência, portanto, assentam as devidas responsabilidades.
As funções acima descritas foram exercidas7, à época dos fatos em vigor, pelo senhor Eduardo Simon, Diretor de Gestão Administrativa e pelo senhor Jorge Apóstolo Diamantaras, Gerente de Apoio Operacional, signatários de todos os atos integrantes do processo que definem as suas respectivas responsabilidades.
3 conclusão
Ante o exposto, sugere-se:
3.1 Seja procedida Audiência dos responsáveis abaixo descritos, nos termos do art. 29, § 1º, da Lei Complementar nº 202/00, para apresentação de justificativas, em observância ao princípio do contraditório e da ampla defesa:
3.1.1 Senhor Ilson da Silva, Gestor do Fundo de Melhoria da Polícia Civil à época dos fatos auditados, CPF nº. 145044999-91, com endereço na rua Álvaro de Carvalho, 220, Ed. Leatrice, 6º. andar, Centro, no município de Florianópolis, SC, CEP 88010-040, em razão da irregularidades a saber:
3.1.1.1 aquisição de bens sem a comprovação e justificativa da necessidade e o interesse público, o que incorre em desvio de finalidade e afronta ao princípio da eficiência, conforme dispõe o caput do artigo 37 da Constituição Federal, conforme item 2.1 do relatório;
3.1.1.2 Assunção, pelo Fundo de Melhoria da Polícia Civil de Santa Catarina, de despesas, aquisição de medalhas de mérito, atribuídas legalmente a outra Unidade Orçamentária, o Fundo para Melhoria da Segurança Pública de Santa Catarina, conforme o artigo 70, da Lei Estadual e Complementar nº. 98/93, o que também afronta o princípio da moralidade e da impessoalidade, bem como o da finalidade, inscritos todos no caput do artigo 37 da Constituição Federal, conforme item 2.1.2 do presente relatório, conforme item 2.2 do relatório;
3.1.2 Senhores EDUARDO SIMON, Diretor de Gestão Administrativa da Secretaria de Estado da Segurança Pública à época dos fatos auditados, inscrito no CPF sob o nº. 344615159-15, com endereço na rua Lauro Muller, nº. 448, ap. 42, Centro, em Criciúma, SC, CEP 88801-430, e JORGE APÓSTOLO DIAMANTARAS, inscrito no CPF sob o nº. 516359339 - 00, Gerente de Apoio Operacional da Secretaria de Estado da Segurança Pública à época dos fatos auditados, COM ENDEREÇO NA RUA fREI cANECA, Nº. 44, AP. 701, aGRONÔMICA, Florianópolis, sc, CEP, 88025-700, em razão da irregularidades a saber:
3.1.2.1 aquisição parcelada de medalhas de mérito policial previstas pelo artigo 21 da Lei Complementar e Estadual nº. 98/93, o que caracteriza a incidência de desacato ao artigo 3º e à parte final do artigo 24 da Lei Federal nº 8.666/93, e ao artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, conforme item 2.1 do relatório.
3.1.2.2 aquisição de bens sem a comprovação e a justificativa da necessidade e o interesse público, o que incorre em desvio de finalidade e afronta ao princípio da eficiência, conforme dispõe o caput do artigo 37 da Constituição Federal, conforme item 2.1 do relatório.
3.2 Dar ciência do presente relatório à Secretaria de Estado da Segurança Pública e Defesa do Cidadão .
É o relatório.
DCE/ Insp.2/Div.5, em 20 de maio de 2008.
Patrycia Byanca Furtado
Odilon Inácio Teixeira
Auditor Fiscal de Controle Externo
Coordenador de Controle 2
Lei que Dispõe sobre a promoção de Policiais Civis do Estado.
3
SANTA CATARINA.Assembléia Legislativa do Estado de Santa Catarina.Disponível em: <http://www.alesc.sc.gov.br/proclegis/tramitacao.php>Acesso em 13 de novembro de 2007. 4
SANTA CATARINA..Assembléia Legislativa do Estado de Santa Catarina.Disponível em: <http://www.alesc.sc.gov.br/proclegis/tramitacao.php>Acesso em 13 de novembro de 2007. 5
SANTA CATARINA. Tribunal de Contas. Consulta. Processo nº CON-TC CON-04/00311879. Relator:Luiz Roberto Herbst. Florianópolis, 12 de maio de 2004.Disponível em www.tce.sc.gov.br. Acesso em 07 de outubro de 2007. 6
Regulamenta o Fundo de Segurança Pública - FSP - transformado pela Lei º. 8.451, de 11 de dezembro de 1991. 7
Nomenclatura de cargos atribuída pela Lei Estadual e Complementar nº. 284/2005, de 28/02/2005, vigente à época.
[...] sugere-se que seja procedida a AUDIÊNCIA, nos termos do art. 29, § 1º, da Lei Complementar n 202/2000, para apresentação de justificativas, em observância ao princípio do contraditório e da ampla defesa, a respeito das irregularidades constantes do presente relatório, sujeitas á aplicação de multas previstas na Lei Orgânica do Tribunal e no seu Regimento Interno conforme segue:
3.1 Sr. Ilson da Silva, Gestor do Fundo de Melhoria da Polícia Civil, localizado na Rua Esteves Júnior, Centro, Florianópolis, SC;
3.1.1 Ausência de realização de licitação para aquisição de distintivos para a Polícia Civil de Santa Catarina, pelo Fundo de Melhoria da Polícia Civil, deixando de atender ao disposto no art. 37, XXI, da Constituição Federal, e o art. 2º, da Lei Federal nº 8.666/93, conforme item 2.1 deste relatório;
3.1.2 Ausência de empenhamento prévio da despesa, descumprindo o disposto no art. 60, da Lei Federal nº 4320/64, conforme item 2.2 deste relatório;
3.1.3 Empenhamento incorreto da despesa, em desatendimento ao disposto no art. 37, da Lei Federal nº 4.320/64, o art. 3º, §3º, da Portaria Interministerial nº 163/2001 e o Decreto Estadual nº 2.895/2005, conforme item 2.3 deste relatório;
3.1.4 Ausência de identificação do objetivo e o amparo legal utilizado para fundamentar as aquisições, bem como, a destinação final dos distintivos adquiridos, visando dar cumprimento ao disposto no art. 37, da Constituição Federal, no que tange ao princípio da legalidade, conforme item 2.4 deste relatório.
3.2 Sr. Ronaldo Benedet, Gestor do Fundo para Melhoria da Segurança Pública, à época, com endereço profissional na Rua Jorge Luiz Fontes, 310, Gab. 107-A, CEP 89820000;
3.2.1 Ausência de realização de licitação para aquisição de distintivos para a Polícia Civil de Santa Catarina, pelo Fundo para Melhoria da Segurança Pública, deixando de atender ao disposto no art. 37, XXI, da Constituição Federal e o art. 2º, da Lei Federal nº 8.666/93, conforme item 2.1 deste relatório.
[...]
O art. 24, inciso II, dispensa a licitação por considerar que o valor da contratação não compensa os custos da Administração com o procedimento licitatório. Essa dispensa não pode ultrapassar 10% (DEZ POR CENTO) DO LIMITE PREVISTO PARA A MODALIDADE CONVITE PREVISTO PARa compras e outros serviços, desde que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizada de uma só vez.
Foi, justamente, com fundamento no citado dispositivo legal que a Chefia da Polícia Civil, por meio do Fundo de Melhoria da Polícia Civil, realizou, em dezembro de 2005, a aquisição de 1.150 distintivos cunhados em metal, 32 mm de diâmetro, no valor unitário de R$ 6,80, TOTALIZANDO r$ 7.820,00.
2.2 DO EMPENHO
Ressalte-se, a aquisição foi realizada na conformidade com o nosso ordenamento jurídico, contudo, a despesa foi empenhada no mês de dezembro (documento nº 7919, de 09.12.2005, anexo), mas em virtude do disposto no art. 129 da Lei Complementar 284, de 28 de fevereiro de 2005, como a despesa não havia sido liquidada nem paga até 31/12, configurou-se a situação prevista no inciso II e o empenho foi cancelado em 31.12.
Assim, quanto ao mencionado no item 2.2 do Relatório de Auditoria foi emitida nota de empenho em dezembro de 2005 e cumprido o disposto na Lei Complementar 284. Confirmando o ocorrido, a despesa foi empenhada pelo Fundo de Melhoria da Polícia Civil no elemento de despesa 3.3.90.92 - Despesas de Exercícios Anteriores, de acordo com estatuído no art. 37 da Lei 4.320/64.
[...]
Trata-se, portanto, de despesa não processada cujo empenho ocorreu no ano de 2005, foi cumprido somente o primeiro estágio da despesa, o empenho. O cumprimento por parte do contratado se deu no ano de 2006 e daí emitida a nota fiscal pertinente.
[...]
Não há que se confundir as etapas da despesa, conforme demonstrado, o empenho foi emitido em dezembro e a nota fiscal no mês de fevereiro. Entender o contrário significa pensar na total paralisação da Administração Pública no final e início do exercício financeiro.
2.3 DOS LIMITES PREVISTOS NA LEI Nº 8.666/93
Resulta do princípio da anualidade que o orçamento deve ser elaborado para que sua execução seja realizada em um período determinado, denominado exercício financeiro. O art. 165, §9º, I da Constituição Federal, reza que cabe à lei complementar dispor sobre o exercício financeiro. O art. 34 da lei 4.320/64 dispõe que o exercício financeiro coincidirá com o ano civil.
Preconiza o artigo 35 da lei 4.320/64 que pertencem ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas (regime de caixa) e as despesas nele legalmente empenhadas (regime de competência).
É de observar-se, (sic) o limite estabelecido no art. 24, inc. II, refere-se a despesa anual, nesse sentido Acórdão 421/2004 (plenário TCU), in verbis:
[..]
A despesa, pelo Fundo de Melhoria da Polícia Civil, foi realizada no exercício de 2005, a do Fundo de Melhoria da Segurança Pública em 2006, exercícios orçamentários distintos, não possuindo por objetivo elidir a obrigatoriedade da licitação como quer fazer crer o Relatório de Auditoria.
2.4 DA AUTONOMIA DOS FUNDOS
Os fundos públicos são conjuntos de recursos vinculados ou alocados a uma área de responsabilidade para cumprimento de objetivos específicos mediante execução de programas com eles relacionados. São reservas de receitas para aplicação determinada.
Caracterizam-se por possuíram receitas especificadas, vinculação a determinados objetivos ou serviços, normas peculiares de aplicação, vinculação a determinado órgão da Administração e, mais importante, descentralização do processo decisório (a decisão de alocação de recursos é descentralizada para a administração do fundo).
As despesas foram realizadas por diferentes Fundos (Unidades financeiras), que possuem autonomia de gestão, cujas leis de criação anexamos.
2.5 DO VALOR DE AQUISIÇÃO
Foi apontado pela Auditoria o fato de no orçamento apresentado em fevereiro de 2006, para o Fundo de Melhoria da Segurança Pública, constar valor menor do que o oferecido em dezembro de 2005 para o Fundo de Melhoria da Polícia Civil, isso realmente aconteceu e há justificativa, a arte final e os moldes realizados para a primeira contratação foram aproveitados e utilizados, conseqüentemente, os custos da contratação posterior foram menores.
Ademais, a pesquisa junto a três fornecedores (cópia anexa) comprova que o preço da aquisição foi o de mercado.
[...]
Mesmo não sendo exigido o procedimento licitatório no caso em tela, conforme já demonstrado, o administrador cumpriu o objetivo maior da respeitante norma de regência.
Destarte, ainda que forçosamente admita-se o descumprimento de uma formalidade legal, não há como negar que o fim desejado e conduzido pela forma foi plenamente alcançado.
[...]
2.6 DO OBJETIVO E DO AMPARO LEGAL DAS AQUISIÇÕES
A aquisição das medalhas fundamentou-se na necessidade de cumprimento do disposto no art. 268 da Lei 6.843/86 (...)
As aquisições seguiram o disposto na Lei 6.843/86 e os primeiros levantamentos de quantitativos subsidiaram a compra pelo Fundo de Melhoria da Polícia Civil no ano de 2005. Com os trabalhos da Comissão de Promoção verificou-se a insuficiência motivando a nova aquisição que, devido ao contingenciamento no fundo (sic) de Melhoria da Polícia Civil, foi realizada pelo Fundo de Melhoria da Segurança Pública somente no ano de 2006.
O objetivo e o amparo legal para as referidas aquisições são de lapidar clareza, estão fundamentadas em dispositivo de lei estadual. As medalhas, entretanto, em virtude de projeto de lei que revoga o art. 21 da Lei nº 98/93, ainda encontrar-se em tramitação, até o presente momento não foram destinadas. Constituem patrimônio do Estado e estão no almoxarifado da Corporação Policial. Aguarda-se, portanto, a nova regulamentação, para efetivar-se as homenagens.
3. CONCLUSÃO
Ante o exposto, reiteramos, não houve qualquer ilegalidade, foram obedecidos os limites previstos na Lei nº 8.666/93; a utilização de recurso do Fundo de Melhoria da Segurança Pública ocorreu em decorrência de falta desses no Fundo específico; os fundos possuem autonomia; as aquisições ocorreram em exercícios financeiros distintos; os preços praticados foram os de mercado; não se configurou a má-fé ou burla á obrigatoriedade da licitação.
O senhor Ronaldo Benedet colacionou as suas alegações de defesa às fs. 64 a 93 do processo, assim aduzindo (fs. 64 a 71):
[...]
Preliminar, argüiu - se a ilegitimidade passiva quanto à imputação epigrafada, porquanto na pretérita qualidade de Secretário de Estado, não se poderia absorver a responsabilidade de todos os atos praticadas na Pasta, tendo em vista que a execução de tarefas específicas são delegadas aos responsáveis setoriais.
[...]
Para isso, por meio da Portaria (Doc. 01), o Secretário da Pasta delegou competência ao Diretor de Administração para a expedição do ato administrativo ora atacado, o qual na forma da lei sub-delegou ao gerente de Apoio Operacional.
[...]
Destarte, diante da realização do ato administrativo ora vergastado, entende-se que a responsabilização pelo ato administrativo questionado deva recair sobre aquele que especificamente realizou o procedimento, eis que consta no respectivo procedimento a chancela do Diretor Administrativo com a seguinte expressão "na forma da lei", e, desta forma deveria seu subordinado realizar tais procedimentos perseguindo tal finalidade.
[..]
Por todo o conjunto doutrinário apresentado, não se pode validar a aplicação da responsabilidade solidária do delegante por culpa in eligendo ou in vigilando.
[...]
À época, a SSP recebeu a informação de que a Polícia Civil teria realizado no ano de 2005 uma cotação para o mesmo objeto e que a empresa Arte Máxima teria apresentado o menor orçamento, produzindo uma quantidade custeada pelo Fundo de Melhoria da Polícia.
Como no orçamento realizado em 2005 havia, implicitamente, a inclusão da confecção dos moldes para a cunhagem das medalhas, seu valor foi maior do que o orçamento realizado em 2006. Assim, nenhuma empresa conseguiria produzir as medalhas em 2006 com um custo menor do que aquela que já possuía os moldes para o serviço.
[..]
Assevera-se, mais uma vez, que ao descrever no parágrafo anterior a autonomia dos fundos, está se afirmando que possuem dotações diversas, estão atrelados a órgãos específicos (um a Polícia Civil e outro a Segurança Pública), e, principalmente possuem gestores distintos, razão pela qual de forma alguma encontra-se evidenciado nos autos o fracionamento perseguido por Este ínclito Tribunal.
Embora de remota possibilidade, tendo em vista a explicação aqui assentada, ainda que persista o entendimento da necessidade de licitação, verifica-se que a modalidade aplicada no caso seria, em tese, o "o convite".
[…]
Ora verifica-se no processo de aquisição direta instaurado pelo Fundo de Melhoria da Polícia Civil que o seu gestor buscou 4 (quatro) orçamentos no ano de 2005 para a aquisição das medalhas.
A finalidade exigida pela forma estabelecida pela Lei nº 8.666/93 foi plenamente alcançada.
[..]
[…] foram anexados aos autos, às fs. 12 a 37, os documentos referentes às duas aquisições diretas efetuadas pelos dois Fundos. Nos orçamentos apresentados pela empresa Arte Máxima Ind. E Com. Ltda., de fs. 18 e 27, constata-se que o orçamento apresentado em fevereiro de 2006, para o Fundo para Melhoria da Segurança Pública apresenta um valor menor ao oferecido em dezembro de 2005 para o Fundo de Melhoria da Polícia Civil.
[...]
O Senhor ex-gestor levanta a tese de que os Fundos possuem autonomia de gestão, com o objetivo de justificar que os fatos foram realizados por diferentes Unidades Orçamentárias. […] é oportuno esclarecer que esta situação não foi questionada no relatório de instrução […]
Contudo, o procedimento de aquisição das medalhas, sem o competente processo licitatório, deixou de cumprir uma norma legal, conforme o artigo 2º da Lei nº 8.666/93 […]
Assim, prevalece o apontamento da Instrução quanto à aquisição de distintivos semelhantes para o mesmo Órgão, em datas próximas, sem a realização do processo licitatório, uma vez que a despesa era própria da Secretaria de Estado da Segurança Pública e Defesa do Cidadão, e comum aos dois Fundos […]
Portanto deve - se assistir a razão ao Senhor Gestor que delegou a competência ao Diretor de Administração, conforme a portaria nº 0334/GEREH/DIAD/SSPDC de 25.04.2003, de fls. 73.
[…]
2.2 - AUSÊNCIA DE PRÉVIO EMPENHO
A despesa empenhada pelo Fundo de Melhoria da Polícia Civil não atendeu ao disposto no art. 60, da Lei Federal nº 4.320/64. A nota de empenho nº 2235, de fls. 21, foi emitida em 27.03.2006 e a nota fiscal nº 1648, de fls. 23 está datada de 20.02.2006, portanto anterior ao empenhamento da despesa.
[...]
Diante das justificativas apresentadas pelo senhor Ilson da Silva, deve-se considerar os seguintes posicionamentos quanto ao ato praticado: a aquisição efetuada trata-se de uma compra direta, portanto, não há contrato, pois a Nota de Empenho o substitui, conforme art. 62, 2º da lei nº 8.666/93 […] Há de se considerar também que o ato emanado do empenho do ano de 2005, não subsiste no ano de 2006, visto que o orçamento é anual; o empenho de 2006 reserva a dotação orçamentária de 2006. Portanto, a nota de empenho deveria ser prévia à aquisição, provando o prévio empenho da despesa.
[…]
2.3 - EMPENHAMENTO NO ELEMENTO DE DESPESA INCORRETO
Constata-se, ainda, que a despesa foi empenhada pelo Fundo de Melhoria da Polícia Civil no elemento de despesa 3.3.90.92 – Despesas de Exercícios Anteriores, conforme o disposto no art. 37, da Lei Federal nº 4.320/64, o art. 3º, § 3º, da Portaria Interministerial Nº 163/2001 e o Decreto Estadual nº 2.895/2005.
[…]
Como a nota fiscal foi emitida em 2006, não pode comprovar despesa de exercício anterior, porque, efetivamente, a despesa ocorreu no próprio exercício do empenhamento.
O empenhamento correto da despesa em questão deveria ter ocorrido no elemento de despesa 3.390.30 – Material de Consumo, detalhamento de despesa – Bandeiras, Flâmulas e Insígnias, do orçamento do Fundo de Melhoria da Polícia Civil.
[…]
É de se esclarecer que o senhor gestor não apresentou a Nota Fiscal datada de 2005, somente apresentou quatro orçamentos de preços com data de 2005. Registrou-se a comprovação da existência do empenho nº 7919 de 09.12.2005, conforme doc. Anexo, fls. 96. Salienta-se ainda que as despesas empenhadas no exercício e não pagas, serão consideradas pela Contabilidade como: " Restos a Pagar" […]
Tendo em vista que a despesa do exercício anterior poderia passar para o ano seguinte como Restos a Pagar, pode-se considerar desnecessário a anulação do empenho em 2005, para posterior empenhamento da mesma despesa no ano seguinte, utilizando-se do elemento 3.3.90.92 – Despesas de Exercícios Anteriores.
2.4 - OBJETIVO E AMPARO LEGAL PARA AS AQUISIÇÕES
Torna-se necessário, ainda, que o FUNDO DE melhoria DA polícia civil ESCLAREÇA O OBJETIVO E O AMPARO LEGAL UTILIZADO PARA FUNDamentar as aquisições, uma vez que estes não constam dos documentos apresentados para análise. Toda despesa pública tem que ser justificativa e amparada EM LEI, ATENDENDO AO DISPOSTO NO ART. 37, DA constituição federal, NO QUE TANGE AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE.
Também deve ficar evidenciada qual será a destinação dos distintivos, caso estes não tenham cumprido o objetivo para o qual foram adquiridos.
[...]
Entende-se que não foi sanada a restrição com os esclarecimentos prestados pelo Sr. Ilson da Silva, ex- gestor do Fundo de Melhoria da Polícia Civil. Apesar das aquisições estarem respaldadas na Lei nº. 6.843/86, art. 268, que prevê e institui as medalhas de " Mérito Policial" e "Mérito Especial", com finalidade de efetivar-se homenagens ao Policial Civil.
Deve-se considerar que as medalhas foram adquiridas em 03/2006, e em 11/2006 (quando o Sr. Ilson Silva se manifestou nos autos) ainda não haviam sido destinadas, em função do aguardo do projeto de Lei que revoga o art. 21 da Lei Complementar nº 98/1993, esta afirmação é corroborada através dos esclarecimentos do senhor gestor Ilson da Silva.
[...] Não se justifica a pressa para a aquisição, muito menos a compra em si. Ante o exposto, sugere-se que seja procedida a DILIGÊNCIA, nos termos da Lei Complementar Estadual nº 202/00, art. 35 c/c a Resolução nº TC-06/01, art. 123, § 3º, ao Fundo de Melhoria da Polícia Civil, para verificar-se a respeito da destinação das medalhas e qual o tipo de medalha adquirida para efetuar-se as homenagens. Afinal se não eram para ser distribuídas aos policiais, por que foi feita a compra.
O senhor Diretor de Controle da Administração Estadual, acolhendo a sugestão acima transcrita, determinou a diligência da matéria, conforme o ofício de f. 115, dirigido ao senhor Ilson da Silva, Gestor do Fundo de Melhoria da Polícia Civil.
Em resposta, o senhor Gestor apresentou nos autos os documentos de fs. 117 a 130, e, em relação ao questionamento formulado por meio da diligência antes aludida, limitou-se a informar o seguinte (f. 128):
[...]
Contudo, deliberou-se postergar a entrega das referidas medalhas, uma vez que tramita projeto de lei revogando o art. 21 da Lei Complementar n. 98/93, o que poderá alterar conseqüências por ocasião das próximas deliberações da Comissão de Promoção da Polícia Civil. Destarte, por uma questão de prudência e zelo para com a lisura do próximo processo de promoção, deliberou-se por aguardar nova regulamentação do referido dispositivo legal. Logo o não entregar medalhas anteriormente, por si só, não evidencia a ausência de necessidade das aquisições, tampouco prejuízo de qualquer natureza ao Estado, uma vez que as medalhas adquiridas se encontram recolhidas ao Almoxarifado Central da Polícia Civil, estando incorporadas ao acervo patrimonial. Logo, resta justificada a aquisição dos mencionados itens, razão pela qual deva ser desconsiderada a restrição apontada.
[...]
Isto posto, retornam, agora, os autos a este Corpo Instrutivo para a análise que segue nas epígrafes seguintes.
[...] para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea "a", do inciso II do artigo anterior e para alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizada de uma só vez. (os grifos não integram o texto original)
As medalhas policiais civis, a que se refere o art. 268, da Lei nº 6.843, de 28 de julho de 1986, com a classificação prevista neste artigo, serão consideradas para efeito de promoção por merecimento [..]
Com os trabalhos da Comissão de Promoção verificou-se a insuficiência motivando a nova aquisição que, devido ao contingenciamento no fundo (sic) de Melhoria da Polícia Civil, foi realizada pelo Fundo de Melhoria da Segurança Pública somente no ano de 2006.
[..] deliberou-se postergar a entrega das referidas medalhas, uma vez que tramita projeto de lei revogando o art. 21 da Lei Complementar n. 98/93, o que poderá alterar conseqüências por ocasião das próximas deliberações da Comissão de Promoção da Polícia Civil.
[..]
As despesas decorrentes com o planejamento, organização, direção e supervisão da avaliação dos policiais civis, nos termos desta Lei Complementar, inclusive em se tratando de confecção de diplomas e respectivas medalhas, correrão por conta do Fundo de Segurança Pública - FSP, nos termos do art. 1º, incisos I e II, da Lei nº 8.451, de 11 de dezembro de 1991. (os grifos não integram o texto original)
Como se vê, também esta competência legal foi desrespeitada, não podendo ter sido a referida despesa ser suportada pelo Fundo de Melhoria da Polícia Civil, o que pode ensejar a aplicabilidade da multa prevista no inciso II do artigo 70 da Lei Estadual e Complementar nº. 202/2000.
Contudo, este fato ainda não foi exposto ao devido contraditório, impondo-se novo procedimento de audiência em atenção ao artigo 5º., inciso LV, da Constituição Federal.
Na fixação de responsabilidade de quem seja ordenador de despesa nas diversas entidades do Poder Público Estadual e Municipal, deverá esta Corte, diante do ato de delegação de competência, proceder ao exame minucioso do referido ato, conforme disposições da Lei Complementar nº 202/00 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas).
Do mencionado exame deverá constar a apreciação preliminar da competência para delegar, a qual se restringe, no âmbito da administração indireta estadual, pelas leis que autorizaram sua constituição e pelos respectivos estatutos ou contratos sociais, como por exemplo, nos termos do inciso III do § 3º do art. 58 da Lei Complementar nº 243, de 30 de janeiro de 2003, que estabeleceu a nova estrutura administrativa do Poder Executivo do Estado de Santa Catarina.
Em função dos requisitos de admissibilidade, a delegação administrativa deverá obedecer forma escrita com a indicação dos agentes delegando e delegado e a discriminação da matéria.
Também em face dos pressupostos de admissibilidade, a autoridade deve ser legítima e deter a competência a ser transferida, o que implica que sejam verificados os limites de tal competência, de conformidade com os atos normativos que regulem o funcionamento das entidades.
A função administrativa é, por si, matéria de natureza delegável pelo que, em princípio, não se vislumbra impossibilidade jurídica a que o ordenador de despesa originário delegue atribuições inerentes à administração financeira, contábil, operacional e patrimonial da entidade pela qual responda ou órgão a ela subordinado.
Ao ato de delegação deverá ser dado publicidade para que possa a autoridade delegada, a partir daí, exercer as atribuições que lhe são transferidas.
No que concerne à responsabilidade administrativa, o ordenador de despesa original, assim definido em lei, responde pelos atos e fatos praticados em sua gestão.
Em casos de existência de ato de delegação regular, serão partes nos processos de prestação e de tomada de contas, de auditoria e outros de competência desta Corte, somente os ordenadores de despesa delegados.
Serão solidariamente responsáveis, e com isso também partes jurisdicionadas nos mesmos expedientes, os agentes delegantes, nos casos de delegação com reserva de poderes ou de comprovada participação na realização de atos dos quais provenham conseqüências antijurídicas ou mesmo em razão de culpa pela má escolha da autoridade delegada.Trata-se aqui, portanto, de extrair, do conteúdo dos atos impugnados e da lei de regência, a exata participação dos agentes na consecução do ato ilícito.
Auditor Fiscal de Controle Externo
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Conforme o Ofício nº. TCE/DCE/AUD. 6096/2006, de 04/06/2006, fs. 11.