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| Processo n°: | REC - 04/02682335 |
| Origem: | Câmara Municipal de Santa Cecília |
| Responsável: | Luiz Artur Ely |
| Assunto: | Recurso (Recurso de Reconsideração - art. 77 da LC 202/2000) -PCA-02/06746784 |
| Parecer n° | COG-516/2008 |
Recurso de reconsideração. Gastos com publicidade em lista telefônica e confecção de calendários. Câmara Municipal. Despesa irregular. Não configuração de despesa de custeio.
Recurso de reconsideração. Sessão extraordinária. Período ordinário. Remuneração. Impossibilidade.
1. O regramento constitucional vigente no exercício de 2000, sob a égide da Emenda Constitucional nº 19/98, permitia a remuneração por sessões extraordinárias apenas quando realizadas no período de recesso, proscrevendo qualquer pagamento aos parlamentares - além do subsídio mensal - por sessões extraordinárias havidas no período legislativo ordinário (art. 57, §§ 6º e 7º).
2. A lei municipal contrária ao texto constitucional não encontra base jurídica para aplicação, devendo ter sua eficácia negada.
Recurso de reconsideração. Balanço Anual. Atraso remessa. Câmara Municipal.
1. O atraso na remessa do Balanço Anual importa na aplicação da multa prevista no art. 70, VII, da Lei Complementar nº 202/2000, constituindo-se na chamada "multa-coerção", de natureza preventiva, independente do julgamento regular das contas.
2. O art. 25 da Resolução nº TC-16/94, alterado pela Resolução nº 07/99, dispõe que as Câmaras Municipais, por seus titulares, devem enviar ao Tribunal de Contas, até 60 (sessenta) dias subseqüentes ao encerramento do exercício, por meio documental, o Balanço Anual, composto da demonstração dos resultados gerais, na forma dos anexos e demonstrativos estabelecidos no art. 101, da Lei Federal nº 4.320/64.
3. A multa-coerção está relacionada com o controle externo exercido pelo Tribunal, visando a garantir a efetividade de sua atuação.
Senhor Consultor,
Tratam os presentes autos de Recurso de Reconsideração, interposto pelo Sr. Luiz Artur Ely, Presidente da Câmara Municipal de Santa Cecília no exercício de 2001, nos termos do art. 77 da Lei Complementar Estadual nº 202/00, em face do Acórdão nº 204/2004 (fls. 167-168), proferido nos autos da Prestação de Contas de Administrador nº 02/06746784, que julgou irregulares, com imputação de débito, as contas anuais do exercício de 2001, referentes a atos de gestão da Câmara Municipal de Santa Cecília, na forma do art. 18, III, c, c/c o art. 21, caput, da Lei Complementar nº 202/2000. A decisão imputou ao recorrente débito no valor de R$ 1.264,00 (um mil, duzentos e sessenta e quatro reais), referente a despesas com publicidade, confecção de calendários e fotos, desprovidas de caráter público, não abrangidas no conceito de gasto próprio da Administração, conforme art. 4º c/c art. 12, § 1º, da Lei 4.320/64. A decisão imputou ao recorrente débito de R$ 2.472,00 (dois mil, quatrocentos e setenta e dois reais), referente ao pagamento de sessões extraordinárias realizadas durante o período legislativo ordinário a vereadores, em descumprimento ao art. 57, §§ 6º e 7º, da Constituição da República Federativa do Brasil. A decisão imputou ao recorrente multa no valor de R$ 400,00 (quatrocentos reais), referente ao atraso de 87 dias na remessa do Balanço Anual do exercício de 2001 da Câmara, a este Tribunal, em desacordo com o art. 25, caput, da Resolução nº TC-16/94, com alteração dada pelo art. 4º da Resolução nº TC-07/99
A Câmara de Vereadores de Santa Cecília remeteu, em 28/05/2002, por meio do Ofício nº 53/2002, cópia do seu Balanço Geral do exercício de 2001 (fls. 2-111), nos termos do art. 8º, art. 9º, I, a, e art. 187, II, a, do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (Resolução nº TC-06/2001).
No Relatório de Instrução nº 280/2003, a Diretoria de Controle dos Municípios (DMU) apontou irregularidades, sugerindo, assim, a citação do Responsável, nos termos do art. 15, II, da LCE nº 202/00 (fls. 112-122).
A citação foi determinada por despacho do Exmo. Sr. Conselheiro Relator José Carlos Pacheco, às fls. 123-124.
O responsável apresentou defesa às fls. 126-142.
A Diretoria de Controle de Municípios (DMU) lavrou o Relatório de Reinstrução nº 956/2003, às fls. 144-160, sugerindo o julgamento irregular das contas.
O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas exarou parecer, acolhendo os apontamentos feitos pela Divisão de Controle de Municípios (fl. 162).
Em sessão ordinária realizada em 03/03/2004, o Tribunal Pleno, por unanimidade, acompanhou o voto do Relator, Conselheiro José Carlos Pacheco (fls. 163-166), apresentando o Acórdão nº 204/2004, nos seguintes termos (fls. 167-168):
6.1. Julgar irregulares, com imputação de débito, com fundamento no art. 18, III, alínea "c", c/c o art. 21, caput, da Lei Complementar n. 202/2000, as contas anuais de 2001 referentes a atos de gestão da Câmara Municipal de Santa Cecília, e condenar o Responsável – Sr. Luiz Artur Ely – Presidente daquele Órgão em 2001, ao pagamento das quantias abaixo discriminadas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar perante este Tribunal o recolhimento dos débitos aos cofres do Município, atualizados monetariamente e acrescidos dos juros legais, calculados a partir da data da ocorrência dos fatos geradores dos débitos, ou interpor recurso na forma da lei, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial (art. 43, II, do mesmo diploma legal):
6.1.1. R$ 1.264,00 (um mil duzentos e sessenta e quatro reais), referente a despesas com publicidade, confecção de calendário e fotos, desprovidas de caráter público, não abrangidas no conceito de gasto próprio da Administração previsto no art. 4º c/c o art. 12, § 1º, da Lei Federal n. 4.320/64 (item 1.1 do Relatório DMU);
6.1.2. R$ 2.472,00 (dois mil quatrocentos e setenta e dois reais), referente a despesas com pagamento aos Vereadores por Sessões Extraordinárias realizadas durante o período legislativo ordinário, em desacordo com o art. 57, §§ 6º e 7º, da Constituição Federal (item 3 do Relatório DMU).
6.2. Aplicar ao Sr. Luiz Artur Ely - Presidente da Câmara Municipal de Santa Cecília em 2001, com fundamento nos arts. 70, VII, da Lei Complementar n. 202/00 e 109, VII, c/c o 307, V, do Regimento Interno instituído pela Resolução n. TC-06/2001, a multa no valor de R$ 400,00 (quatrocentos reais), com base nos limites previstos no art. 239, VIII, do Regimento Interno (Resolução n. TC-11/1991) vigente à época da ocorrência da irregularidade, em face do atraso de 87 (oitenta e sete) dias no encaminhamento do Balanço Anual de 2001 da Câmara a este Tribunal de Contas, em descumprimento ao prazo regulamentar previsto no art. 25 da Resolução n. TC-16/94, alterada pela Resolução n. TC-07/99, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado da multa cominada, ou interpor recurso na forma da lei, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000.
6.3. Dar ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam, bem como do Relatório de Reinstrução DMU n. 956/2003, à Câmara Municipal de Santa Cecília e ao Sr. Luiz Artur Ely - Presidente daquele Órgão em 2001 e 2002.
O acórdão foi publicado em 27/04/2004, no Diário Oficial do Estado nº 17.382.
Em 26/05/2004, foi interposto o presente Recurso de Reconsideração.
É o relatório.
O Recurso de Reconsideração é o meio adequado para provocar a reapreciação de prestação de contas. Diz o art. 77 da Lei Complementar Estadual nº 202/00:
Art. 77. Cabe Recurso de Reconsideração contra decisão em processo de prestação e tomada de contas, com efeito suspensivo, interposto uma só vez por escrito, pelo responsável, interessado ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro de trinta dias contados da publicação da decisão no Diário Oficial do Estado.
O recorrente Luiz Artur Ely, Presidente da Câmara Municipal de Santa Cecília no exercício de 2001, é parte legítima para o manejo do presente recurso, porquanto se enquadra no conceito de responsável enunciado pelo art. 133, § 1º, da Resolução nº TC 16/2001:
Art. 133. § 1º Para efeito do disposto no caput// considera-se:
a) responsável aquele que figure no processo em razão da
utilização, arrecadação, guarda, gerenciamento ou administração de dinheiro, bens, e valores públicos, ou pelos quais o Estado ou o Município respondam, ou que, em nome destes assuma obrigações de natureza pecuniária, ou por ter dado causa a perda, extravio, ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário;
O presente recurso de reconsideração foi interposto tempestivamente, em 26/05/2004, tendo em vista que o Acórdão nº 204/2004 foi publicado no Diário Oficial do Estado nº 17.382 em 27/04/2004.
Outrossim, cumpre - o recurso - o requisito da singularidade, porquanto interposto pela primeira vez.
Estão presentes, portanto, os pressupostos de admissibilidade.
a) Do débito de R$ 1.264,00 (um mil, duzentos e sessenta e quatro reais), aplicada em face da realização de despesas com publicidade, confecção de calendários e fotos, desprovidas de caráter público, não abrangidas no conceito de gasto próprio da Administração, conforme art. 4º c/c art. 12, § 1º, da Lei 4.320/64
Insurge-se o recorrente, inicialmente, contra o débito de R$ 1.264,00 (um mil, duzentos e sessenta e quatro reais), referente a despesas com publicidade, confecção de calendários e fotos, desprovidas de caráter público, não abrangidas no conceito de gasto próprio da Administração, conforme art. 4º c/c art. 12, § 1º, da Lei 4.320/64.
Alega, em síntese, que "as despesas (...) relativas a publicações de LISTAS TELEFÔNICAS da Câmara devam ser consideradas regulares, tendo em vista que a organização funcional e estrutural da Câmara de Vereadores é necessária para que seus membros e seus servidores possam realizar suas funções e atividades a contento da comunidade administrada" (fl. 8). Argumenta que "as despesas realizadas (...) com o pagamento de fotografias são indispensáveis para que a Câmara possa registrar os seus fatos, ações, eventos e sessões solenes com o envolvimento da comunidade" (fl. 8).
A restrição envolve duas despesas. A primeira refere-se a gastos com publicidade em lista telefônica e com a confecção de calendários, na ordem de R$ 976,00 (novecentos e setenta e seis reais). A segunda é relativa à confecção de fotografias para o álbum da Câmara, totalizando R$ 288,00 (duzentos e oitenta e oito reais)
Primeiramente, cumpre destacar o disposto na Lei 4.320/64:
Art. 4º, Lei 4.320/64. A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°.
Art. 12, § 1º, Lei 4.320/64. Classificam-se como Despesas de Custeio as dotações para manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis.
De acordo com a doutrina, "despesas correntes são aquelas realizadas na manutenção dos serviços públicos, de cuja saída do numerário não decorre recompensa ao patrimônio em crescimento de igual valor"1 (p. 190). Despesas de custeio, por seu turno, "são aquelas dotações previstas orçamentariamente ou em créditos adicionais, com o desígnio de atender os gastos realizados em proveito da entidade de direito público, na manutenção do aparelhamento administrativo, quando exercita suas atividades em proveito da coletividade, tais como as despesas com pessoal civil, pessoal militar, material de consumo, serviços de terceiros"2 (p. 190).
Em síntese, despesas próprias da Administração são aquelas necessárias à manutenção da máquina administrativa, capazes de lhe proporcionar benefícios.
Os arts. 4º e 12, § 1º, da Lei 4.320/64 - supra transcritos - vedam a realização de despesas estranhas, à medida que conceituam despesas de custeio, essas sim autorizadas à Câmara Municipal.
Os gastos com publicidade em lista telefônica e com a confecção de calendários em nome da Câmara Municipal não se coadunam com o conceito de despesa de custeio, porquanto não ensejam proveito direto para a Administração.
Note-se que as notas de empenho nº 181, nº 236 e nº 311 (fl. 145) classificam as despesas, respectivamente, como "veiculação de publicidade em lista telefônica da Câmara Municipal", "publicação da Câmara em guia comercial de lista telefônica da cidade" e "confecção de 160 calendários em nome da Câmara Municipal para distribuição (fl. 145).
A mera invocação do dever de organização funcional e estrutural do Poder Legislativo não tem o condão de assentar a legalidade dos gastos, até mesmo porque não há liame entre tal conformação e a publicidade em lista telefônica, ou a distribuição de calendários. Trata-se, de fato, de despesas estranhas à competência da Câmara Municipal.
É o que se depreende do seguinte prejulgado:
Prejulgado nº 1.139
Parecer: COG-63/02 Decisão: 617/2002 Origem: Câmara Municipal de Rio do Campo Relator: Auditor José Carlos Pacheco Data da Sessão: 15/04/2002 Data do Diário Oficial: 07/06/2002
1. No desempenho de suas atribuições constitucionais, a Câmara Municipal deve restringir suas funções às de normatização, fiscalização, controle e assessoramento ao Poder Executivo e à organização de seus serviços.
(Consulta CON-01/02054207
Ademais, as despesas com publicidade em lista telefônica e distribuição de calendários aos munícipes não se ajusta às hipóteses de despesas pública facultadas à Câmara:
Com efeito, os gastos realizados no presente caso não apresentam qualquer relação com as funções institucionais do Poder Legislativo3. In verbis:
Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:
IV - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
Cumpre destacar que existe a possibilidade de contratação de jornal para a divulgação de informações oficiais, jamais propagandas. É o que se depreende do Parecer COG nº 601/97, lavrado na Consulta nº 0227802/70:
Assim sendo, apenas se admite a publicidade atinente a matérias de caráter educativo, informativo ou de orientação social, relacionadas à atividade legislativa.
No presente caso, com relação especificamente à publicidade em lista telefônica, vale destacar que os telefones de contato da Câmara Municipal teriam, de todo modo, a divulgação no periódico de telefones garantida. Os gastos em questão apresentam restrições justamente por se referirem a anúncio publicado de forma destacada, e, portanto, mais onerosa para o Município. A publicação na forma tradicional não comprometeria a publicidade dos telefones de contato da Câmara.
Assim sendo, a publicação das mensagens, assim como a confecção de calendários, não se destinou a atender à finalidade inscrita na lei, que seria a de custear a máquina administrativa.
Por outro lado, quanto às despesas referentes a fotografias, os argumentos do recorrente merecem acolhida.
As notas de empenho nº 167, nº 187, nº 251, nº 332 e nº 92 (fl. 145-146) referem-se a despesas com a confecção de fotos "para álbum da Câmara", totalizando R$ 288,00 (duzentos de oitenta e oito reais).
De fato, apesar de se tratar de valor expressivo em gastos com fotografias para o período exíguo de 9 meses (10/04/2001 a 17/12/2001), parece haver razoabilidade nesse tipo de despesa do Poder Legislativo Municipal.
Conforme já dito, as notas de empenho atinem à confecção de fotos "para álbum da Câmara", e o registro e a documentação da atividade legislativa fazem parte da própria organização do Poder Legislativo Municipal.
Ademais, não constam dos autos elementos capazes de infirmar o fato de que as fotografias confeccionadas se referiram a eventos da Câmara Municipal.
Nesse sentido, é o presente parecer pela regularidade da despesa de R$ 288,00 (duzentos e oitenta e oito reais), relativa à confecção de fotografias para o álbum da Câmara.
No mais, considerando que a realização de gastos com publicidade em lista telefônica e com a confecção de calendários não se enquadra no conceito de despesa de custeio, preceituado pelo art. 4º c/c o art. 12 da Lei Federal nº 4.320/64, propõe-se a manutenção do débito no valor de R$ 976,00 (novecentos e setenta e seis reais).
Alega, em suas razões recursais, que a interpretação acerca da impossibilidade de pagamento de sessões extraordinárias realizadas em período ordinário "é equivocada, pois está consubstanciada em "PARECERES" e não em "NORMA OU PRECEITO CONSTITUCIONAL OU LEGAL" (fl. 10). Acrescenta que o pagamento das parcelas indenizatórias ou sessões extraordinárias (...) encontra amparo e respaldo legal no artigo 11 da Lei Municipal nº 1.172/2000, de 30 de junho de 2000, que fixou os subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores do Município de Santa Cecília para a Legislatura 2001/2004" (fl. 13). Argumenta que "em uma única sessão solene da Câmara Municipal foram homenageados e condecorados com o título de cidadão honorário" (fl. 8). Defende, por fim, ter inexistido má-fé nos pagamentos.
Não assiste razão ao recorrente.
Cumpre destacar, inicialmente, o que dispunha o art. 57, §§ 6º e 7º, da Constituição da República Federativa do Brasil, ao tempo dos fatos, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/1998:
Como se pode observar, o regramento constitucional vigente no exercício de 2000, sob a égide da Emenda Constitucional nº 19/98, permitia a remuneração por sessões extraordinárias apenas quando realizadas no período de recesso, proscrevendo qualquer pagamento aos parlamentares - além do subsídio mensal - por sessões extraordinárias havidas no período legislativo ordinário.
Trata-se de norma de repetição obrigatória em âmbito estadual e municipal, em face do princípio da simetria.
Com efeito, tal matéria encontra-se pacificada nesta Corte de Contas. Diz o Prejulgado nº 954:
Prejulgado nº 954
Eventuais convocações da Câmara de Vereadores que se façam para o trato de matérias ordinárias ou fora do período de recesso parlamentar serão pagas exclusivamente por subsídio, sendo vedado o pagamento de outras parcelas em decorrência de tais convocações.
São ilegítimos os pagamentos aos vereadores de reunião extraordinária realizada durante o período legislativo ordinário, através de verba indenizatória fixada em lei municipal.
Processo: CON-00/05094267 Parecer: COG-549/00 Decisão: 4215/2000 Origem: Câmara Municipal de Blumenau Relator: Auditor Evângelo Spyros Diamantaras Data da Sessão: 20/12/2000 Data do Diário Oficial: 03/04/2001
No mesmo sentido, preceitua o Prejulgado nº 1.161 deste Tribunal de Contas:
Vale destacar o teor do Parecer COG-164/2002, lavrado, com muita propriedade, nos autos da Consulta nº 02/02980561, pelo Auditor Fiscal de Controle Externo Hamilton Hobus Hoemke, destacando, a par da ilegalidade, o caráter eminentemente indenizatório da verba paga além do subsídio mensal. In verbis:
A parcela indenizatória concedida aos membros do Congresso Nacional em razão do comparecimento deste à sessão extraordinária funda-se na restituição pelo deslocamento imposto aos parlamentares que, à época de recesso, encontram-se afastados do Congresso, em consulta às suas bases eleitorais para levar à discussão as suas reivindicações no próximo período legislativo. O deslocamento extraordinário entre as suas bases eleitorais e a sede do Legislativo para deliberações extraordinárias constituiria ônus passível de ressarcimento.
No caso dos vereadores, a percepção de parcela de natureza indenizatória propriamente dita não tem fundamento uma vez que a sede do Poder Legislativo que representam e as bases eleitorais são geograficamente coincidentes, sendo desnecessários deslocamentos para o comparecimento a sessões legislativas realizadas durante o período de recesso.
(...)
Inconstitucional, ilógico e imoral é o pagamento por sessões legislativas extraordinárias convocadas no período ordinário. O próprio nome já diz, se o período é ordinário, não cabe convocação extraordinária. Os Vereadores tem a obrigação constitucional de cumprir suas funções legislativas dentro do período ordinário de trabalho, devendo para tal fim, determinar quantas sessões legislativas são necessárias semanalmente para cumprir com a demanda de trabalho.
(...)
Não se pode admitir a fixação de reduzido número de sessões ordinárias semanais com o fim de justificar a realização de sessões extraordinárias com o claro intuito de obter remuneração maior, burlando as limitações remuneratórias previstas na Constituição Federal.
(...)
Em decorrência de disposição constante no artigo 57, §§ 6º e 7º da Constituição Federal restou evidenciado que as sessões legislativas extraordinárias, no que concerne à retribuição pecuniária devida, assume caráter indenizatório.
Estabelece o preceptivo em realce que:
Art. 57- (...)
(...)
§ 7º. Na sessão legislativa extraordinária, o Congresso Nacional somente deliberará sobre a matéria para a qual foi convocado, vedado o pagamento de parcela indenizatória em valor superior ao do subsídio mensal.
Embora atinente ao âmbito federal, não se pode atribuir caráter diverso para as sessões legislativas extraordinárias realizadas nas mesmas condições, ou seja, convocadas pelo Prefeito Municipal, pelo Presidente da Câmara ou pela maioria dos Vereadores para tratar de matéria restrita ao motivo originário da convocação, que deve ter caráter de urgência ou versar sobre matéria de interesse público relevante.
O Congresso Nacional, exemplificativamente, se reúne anualmente de 15 de fevereiro a 30 de junho e de 1º de agosto a 15 de dezembro, estes dois períodos legislativos compõem a sessão legislativa ordinária. Não há pagamento por sessões extraordinárias realizadas no curso de sessão legislativa ordinária.
O mesmo ocorre no âmbito estadual, como se observa no artigo 2º , incisos I e II, da Resolução DP nº 070/99, que é assim redigido:
Art. 2º As sessões legislativas da Assembléia ocorrerão nos seguintes períodos:
I- ordinário, de 15 de fevereiro a 30 de junho e de 1º de agosto a 15 de dezembro de cada ano;
II- extraordinário, quando a Assembléia for convocada com este caráter durante os períodos de recesso parlamentar.
Na esfera estadual catarinense, seguindo os mesmos princípios aplicáveis na esfera federal, também não há pagamento por sessões extraordinárias realizadas no curso de sessão legislativa ordinária.
Levando em consideração a simetria que impera nos regimentos das Casas Legislativas, as Câmaras Municipais também funcionam em idênticas condições, com a ocorrência de recessos parlamentares no curso da legislatura.
Atente-se então para o fato de que o pagamento de sessões legislativas (isto é, períodos) extraordinárias só se legitimará quando:
(a) a sessão (período) ocorrer durante o recesso parlamentar; e
(b) a convocação extraordinária for motivada para atender necessidade de urgência ou interesse público relevante, sendo vedada a deliberação de matéria estranha àquela que ensejou a convocação.
Somente quando conjugadas tais situações é que se autoriza o pagamento da sessão legislativa extraordinária, reuniões realizadas fora do recesso não assumem esse caráter e não se permite uma retribuição pecuniária além do subsídio mensal.
Se realizada no recesso, mas a matéria não for de interesse público relevante ou tratar caso de urgência, também é indevido qualquer pagamento que extrapole o subsídio mensal. Observados os preceitos constitucionais e regimentais, o pagamento de parcela a Vereador por participação em sessão legislativa extraordinária (período), não há que ser considerado parte integrante dos subsídios, ou latu sensu, da remuneração, pois não possuem caráter remuneratório, escapando tais parcelas do limite constitucionalmente posto no inciso VII do artigo 29. Porém, frisa-se, apenas as sessões que se enquadrem na forma de convocação delineadas nos moldes do inciso II do § 6º do artigo 57 da Constituição Federal é que serão custeadas ou pagas, as demais (vulgarmente conhecidas como convocação e desconvocação) realizadas para o trato de matéria ordinária e fora do recesso parlamentar não dão ensejo a tal pagamento. As parcelas indenizatórias pagas pela presença em sessões extraordinárias para deliberar matérias que versem caso de urgência ou de interesse público relevante, encontram, todavia, uma limitação que é consignada no próprio § 7º do artigo 57 da Constituição Federal, não podendo exceder ao subsídio mensal pago aos Vereadores.
As situações em que houver pagamento por sessão extraordinária realizada em período ordinário e para aquelas realizadas em período de recesso mas que não atendam ao caráter de urgência e de interesse público relevante, representam remuneração superior ao subsídio, constituindo infração ao artigo 39, § 4º, da CF:
Art. 39. (...)
(...)
§ 4º O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI.
Enfim, o texto constitucional vigente no exercício de 2001 era inequívoco ao dispor sobre a impossibilidade de retribuição aos parlamentares pelas sessões extraordinárias realizadas no período legislativo ordinário. Assim, não há como se sustentar a legalidade - e o caráter remuneratório - dos pagamentos efetuados, independentemente da finalidade de tais reuniões.
Ademais, é irrelevante, para a aplicação da sanção, a existência de intenção, de ato de improbidade, de má-fé ou de desvio de dinheiro público.
Igualmente não procede a alegação de que o pagamento da verba indenizatória foi autorizado por lei municipal. Isso porque lei local que contraria vedação expressamente contida na Carta Magna deve ter sua aplicação afastada.
Esse é o caso da Lei Municipal nº 1.172/2000, de 30 de junho de 2000, que, fixando os subsídios dos vereadores para a Legislatura 2001/2004, assim dispunha:
Nessa medida, destaca-se a possibilidade de o Tribunal de Contas apreciar a constitucionalidade das normas, negando-lhes eficácia naquilo que sobrepujar aos preceitos constitucionais. É o que preceitua a Súmula nº 347 do Supremo Tribunal Federal:
No mesmo sentido, preleciona a doutrina:
Em síntese, considerando que o regramento constitucional vigente no exercício de 2001 vedava qualquer pagamento - além do subsídio mensal - por sessões extraordinárias havidas no período legislativo ordinário e que a norma municipal contrária ao texto constitucional não encontra base jurídica para aplicação, não há como ser afastada a aplicação do débito, nos termos do art. 57, §§ 6º e 7º, da Constituição da República Federativa do Brasil (com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/98).
Por fim, embora não conste dos autos pedido nesse sentido, cumpre analisar a possibilidade de aplicação proporcional da penalidade a todos o vereadores beneficiados com o recebimento dos subsídios.
Trata-se de matéria pertinente à legitimidade das partes, argüível de ofício em grau de recurso, nos termos do § 4º do art. 301 do Código de Processo Civil:
Com efeito, os recursos têm o condão - não apenas de devolver ao Tribunal a análise da matéria impugnada na via recursal (efeito devolutivo horizontal) - mas também o exame de questões de ordem pública, ainda que não invocadas pelo recorrente.
É o chamado efeito translativo, que define a profundidade das matérias que podem ser objeto de exame pelo Tribunal (efeito vertical), em complementação ao efeito devolutivo disposto no art. 515 do Código de Processo Civil:
Sobre o efeito translativo dos recursos, Nelson Nery preleciona:
Dito isso, vale destacar que, historicamente, este Tribunal de Contas sempre sustentou a exclusividade da responsabilização do Presidente da Câmara de Vereadores por pagamentos indevidos aos Vereadores.
No entanto, atualmente, a matéria voltou a ser amplamente debatida, cogitando-se da possibilidade de se estender proporcionalmente a responsabilização aos vereadores beneficiados com o recebimento indevido de subsídios a maior.
Em voto proferido nos autos da Tomada de Contas Especial nº 04/03389402, o Relator, Exmo. Sr. Conselheiro Salomão Ribas Júnior, manifestou-se nesse sentido, assinalando para a observância dos princípios da vedação do enriquecimento sem causa e da repetição do indébito:
Por outro lado, de acordo com o entendimento de que a responsabilização por pagamentos indevidos deve ser restrita ao Presidente da Câmara de Vereadores, considera-se o fato de que somente o ordenador de despesa é jurisdicionado ao Tribunal de Contas. Isso porque é o Presidente da Câmara o responsável pela utilização do dinheiro público, nos termos do art. 6º da LCE 202/00. In verbis:
Tal entendimento acrescenta, ainda, que a conduta considerada irregular para fins de sancionamento por esta Corte de Contas - e que enseja a obrigação de ressarcimento ao erário - não decorre da alteração do subsídio na mesma legislatura, mas do pagamento a maior em relação ao subsídio fixado na legislatura anterior.
Em síntese, a obrigação de devolução de dinheiro ao erário se origina do ato de pagar irregularmente determinado numerário público, que é imputável ao ordenador da despesa.
Diante desse quadro, compete ao Relator dos presentes autos proferir pronunciamento acerca da manutenção da responsabilidade exclusiva do Presidente da Câmara ou da necessidade de citação dos demais edis.
Prevalecendo o primeiro entendimento, o processo encontra-se apto a julgamento do recurso, tendo em vista a realização da regular citação do responsável.
Preponderando o segundo entendimento, no entanto, o presente processo deve ser declarado nulo a partir do relatório que se seguiu à resposta do Presidente da Câmara. Em outras palavras, a ausência de citação oportuna dos interessados torna nulo o processo, aproveitando-se apenas os atos não contaminados pelo vício (até a resposta do Presidente da Câmara à sua citação).
Feitas essas considerações, é o presente parecer pela adoção do primeiro entendimento, concernente à manutenção da responsabilidade exclusiva do Presidente da Câmara, considerando que o pagamento a maior decorreu de ato praticado pelo Presidente do Poder Legislativo, no desempenho da sua atribuição - privativa - de ordenador da despesa, ressalvado, contudo, o eventual direito de regresso contra os demais parlamentares.
c) Da multa de R$ 400,00 (quatrocentos reais), aplicada em face do atraso de 87 dias na remessa do Balanço Anual do exercício de 2001 da Câmara Municipal de Santa Cecília, a este Tribunal, em desacordo com o art. 25, caput, da Resolução nº TC-16/94, com alteração dada pelo art. 4º da Resolução nº TC-07/99
O recorrente insurge-se, por fim, contra a multa de R$ 400,00 (quatrocentos reais), aplicada em face do atraso de 87 dias na remessa do Balanço Anual do exercício de 2001 da Câmara Municipal de Santa Cecília, a este Tribunal, em desacordo com o art. 25, caput, da Resolução nº TC-16/94, com alteração dada pelo art. 4º da Resolução nº TC-07/99.
Refuta genericamente a restrição, requerendo o cancelamento da multa.
Não lhe assiste razão.
In casu, a Câmara Municipal de Santa Cec´lia remeteu, em 28/05/2002, por meio do Ofício nº 53/2002, cópia do Balanço Geral do exercício de 2001 (fls. 2-111), portanto, 87 dias após o limite do art. 25 da Resolução nº TC-16/94, que estabelece o prazo máximo de 60 (sessenta dias) a contar do encerramento do exercício.
Não há como o recorrente se eximir da responsabilidade pelo atraso na prestação de contas.
O art. 25, caput, da Resolução nº TC-16/94, é inequívoco ao conferir ao titular da Câmara de Vereadores a responsabilidade pela prestação de contas no prazo legal, e, pelo que consta dos autos, o Presidente da Câmara Municipal no ano de 2002 era o Sr. Luiz Artur Ely. Diz o dispositivo:
Nos termos do art. 133, § 1º, da Resolução nº TC 16/2001 (Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina), o recorrente enquadra-se no conceito legal de responsável. Preceitua o dispositivo:
Para os fins legais, responsável é todo aquele que atua na administração ou no gerenciamento do dinheiro público, vale dizer, é o gestor da coisa pública, obrigado por lei à prestação de contas.
Trata-se de responsabilização ex lege, não exigindo a participação direta do administrador na conduta ilegal. Basta que a irregularidade tenha ocorrido sob a égide de seu governo, sem que a autoridade tenha tomado providências para a sua correção.
Note-se ainda que a inobservância do prazo legal contrariou o interesse público, à medida que a atividade fiscalizatória do Estado restou prejudicada. A aplicação de penalidade pelo Tribunal destina-se a evitar que novos atrasos aconteçam, garantindo, assim, a efetividade da sua atuação8.
Não se diga, por outro lado, que inexistiu dano ao erário. Vale destacar que, in casu, a sanção foi fundamentada no art. 70, VII, da Lei Complementar Estadual nº 202/00, e no art. 109, VII e § 1º, da Resolução TC-06/01, que tratam da "multa-coerção", de natureza preventiva:
Como se pode observar, tais dispositivos não exigem a ocorrência de dano ao erário. Ademais, tal alegação não justifica o atraso constatado, uma vez que os prazos estabelecidos em lei ou resolução devem ser respeitados pelos interessados.
Ademais, houve proporcionalidade na fixação da multa. O valor da sanção foi baseado no art. 109, VII, do Regimento Interno (Resolução nº TC-06/2001):
Como se pode observar, "a sanção pecuniária por inobservância do prazo regimental para remessa de balanços pode variar entre R$ 200,00 e R$ 1.000,00 (4 e 20% de R$ 5.000,00, respectivamente)"9. Logo, a multa aplicada, por ter sido estipulada em R$ 400,00, encontra-se dentro do balizamento traçado na norma.
Com efeito, "a determinação do valor da multa, em cada caso concreto, está submetida à fundamentação do Relator, consoante critérios de razoabilidade. Nesse sentido, para ser legal e válida, é suficiente que tenha sido estipulada dentro dos limites da lei, pois, do contrário, seria arbitrária - e conseqüentemente, ilegítima"10.
Ainda nesse sentido, cumpre mencionar que, ao presente caso, aplicam-se, os critérios de gradação estabelecidos pelo Plenário desta Corte na Ata nº 09/2005, da Sessão Administrativa de 19/05/2005, relativa aos prazos dos processos de prestação de contas de administrador:
De acordo com essa decisão, sobrepujando 61 dias, o atraso dá ensejo à aplicação de multa de R$ 600,00.
No presente caso, a remessa da documentação foi feita com mora de 87 dias em relação ao prazo legal, o que justificaria a sua fixação no patamar de R$ 600,00. Dessa forma, é possível afirmar que os princípios da isonomia e da razoabilidade foram observados.
Por fim, vale destacar que, em momento algum, o recorrente nega o fato de o Balanço Anual do exercício de 2001 não ter sido enviado a este Tribunal de Contas em tempo hábil. Limita-se a refutar genericamente a aplicação da sanção.
Desse modo, caracterizado o atraso no envio do Balanço, é inevitável a penalização da responsável.
Em face do exposto, propõe o presente parecer:
4.1 O conhecimento do presente Recurso de Reconsideração, nos termos do art. 77 da Lei Complementar Estadual nº 202/00, interposto em face do Acórdão nº 204/2004 (fls. 167-168), proferido nos autos da Prestação de Contas de Administrador nº 02/06746784;
4.2 No mérito, o parcial provimento, para:
4.2.1 Reduzir a multa constante do item 6.1.1 do Acórdão recorrido, de R$ 1.264,00 (um mil, duzentos e sessenta e quatro reais) para R$ 976,00 (novecentos e setenta e seis reais), em face do não enquadramento da despesa de R$ 288,00 (duzentos e oitenta e oito reais), relativa à confecção de fotografias para o álbum da Câmara, no conceito de despesa de custeio, preceituado pelo art. 4º c/c o art. 12 da Lei Federal nº 4.320/64, tendo em vista que o registro e a documentação da atividade legislativa fazem parte da organização do Poder Legislativo Municipal e, ainda, que não constam dos autos elementos capazes de infirmar o fato de que as fotografias confeccionadas se referiram a eventos da Câmara Municipal;
4.3 A ciência do decisum, parecer e voto ao Sr. Luiz Artur Ely, Presidente da Câmara Municipal de Santa Cecília no exercício de 2001, e à Câmara Municipal de Santa Cecília.
À consideração de Vossa Excelência.
Consultor Geral 2
AGUIAR, Afonso Gomes. Direito financeiro: a lei 4.320 comentada ao alcance de todos. 3 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2004. 468 p. 3
Vide Pareceres COG-467/07 (REC 0405168306) e COG-475/07 (REC 07/00008160). 4
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 9ª Ed São Paulo: Malheiros. 1993, p.452. 5
NOGUEIRA, Roberto Wagner Lima. Tribunais de Contas e o poder de julgar sob a ótica do Direito Financeiro e Tributário. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 131, 14 nov. 2003. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4470>. Acesso em: 27 maio 2008. 6
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdição e competência. Belo Horizonte: Fórum, 2003. p. 290. 7
NERY JÚNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade. Código de Processo Civil comentado. 7. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. Nota 28 ao artigo 496. 8
Parecer COG nº 551/07, da lavra da Auditora Fiscal de Controle Externo Flávia Bogoni, relativo ao REC nº 07/00314792. 9
Parecer COG 507/06, lavrado pela Auditora Fiscal de Controle Externo, Flávia Bogoni, no REC 07/00007601, relativo ao PCA 05/04272616. 10
Parecer COG 507/06, lavrado pela Auditora Fiscal de Controle Externo, Flávia Bogoni, no REC 07/00007601, relativo ao PCA 05/04272616.
Art. 70. O Tribunal poderá aplicar multa de até cinco mil reais aos responsáveis por:
VII - inobservância de prazos legais ou regulamentares para remessa ao Tribunal de balancetes, balanços, informações, demonstrativos contábeis ou de quaisquer outros documentos solicitados, por meios informatizado ou documental.
Art. 109. O Tribunal poderá aplicar multa de até cinco mil reais, observada a gradação baixo, aos responsáveis por:
VII - inobservância de prazos legais ou regulamentares para remessa ao Tribunal de balancetes, balanços, informações, demonstrativos contábeis ou de quaisquer outros documentos solicitados, por meios informatizado ou documental, no valor compreendido entre quatro por cento e vinte por cento do montante referido no caput deste artigo.
§ 1º Fica, ainda, sujeito à multa prevista no caput deste artigo, no montante inscrito no inciso III, aquele que deixar de cumprir, injustificadamente, decisão do Tribunal, bem como o declarante que não remeter no prazo fixado pelo Tribunal, cópia da declaração de bens.
Art. 109. O Tribunal poderá aplicar multa de até cinco mil reais, observada a gradação abaixo, aos responsáveis por:
VII - inobservância de prazos legais ou regulamentares para remessa ao Tribunal de balancetes, balanços, informações, demonstrativos contábeis ou de quaisquer outros documentos solicitados, por meios informatizado ou documental, no valor compreendido entre quatro por cento e vinte por cento do montante referido no caput deste artigo. (grifou-se)
(...) 8. Processos de Contas de Administradores - estabelecimento de uniformidade de critérios para aplicação de multas: (...) tabela de multas a serem aplicadas pelo atraso na remessa ao Tribunal do processo de prestação de contas do administrador (PCA), que prevê o seguinte: (1) até 30 (trinta) dias - isento de multa (fazer recomendação); (2) de 31 a 60 dias = multa de R$ 300,00; de 61 a 120 dias = multa de R$ 600,00; acima de 120 dias: multa de R$ 1.000,00. (grifou-se)
CONCLUSÃO
COG, em 11 de julho de 2008.
LUCIANA CARDOSO PILATI
Auditora Fiscal de Controle Externo
De Acordo. Em ____/____/____
DE ACORDO.
À consideração do Exmo. Sr. Conselheiro Luiz Roberto Herbst, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
COG, em de de 2008.
MARCELO BROGNOLI DA COSTA
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AGUIAR, Afonso Gomes. Direito financeiro: a lei 4.320 comentada ao alcance de todos. 3 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2004. 468 p.