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PROCESSO	PCA - 08/00158830
UNIDADE	Fundo Municipal de Saúde de Braço do Norte
RESPONSÁVEL	Sr. Luiz Kuerten - Prefeito Municipal e Titular da Unidade à época
ASSUNTO	Prestação de Contas de Administrador referente ao exercício financeiro de 2007
RELATÓRIO N°	4.109/2008

INTRODUÇÃO

O Fundo Municipal de Saúde de Braço do Norte está sujeito ao regime de fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial deste Tribunal de Contas, nos termos da Constituição Federal, art. 31; Constituição Estadual, art.113; Lei Complementar Estadual nº 202, de 15/12/2000, arts. 7º a 9º, e da Resolução nº TC - 16/94, de 21/12/1994, arts. 23, 25 e 26.

Em atendimento à Resolução nº TC - 16/94, em especial ao disposto nos artigos acima referidos, foi encaminhado para exame, por meio documental, o Balanço Anual do exercício financeiro de 2007, autuado como Prestação de Contas de Administrador (Processo nº PCA - 08/00158830), bem como bimestralmente, por meio informatizado, as informações dos registros contábeis e de execução orçamentária.

A análise das contas em questão procedeu-se através de exame de consistência dos documentos acima mencionados, bem como verificação dos aspectos constitucionais e legais que norteiam a Administração Pública Municipal, com abrangência e particularidades próprias da metodologia aplicada, sendo as irregularidades constatadas integrantes deste Relatório, levadas ao conhecimento do Sr. Luiz Kuerten - Prefeito Municipal e Titular da Unidade à época, através do Relatório nº 2.754/2008, nos termos do artigo 13 da Lei Complementar nº 202/2000.

II - SITUAÇÃO APURADA

Na análise realizada foram apuradas as restrições seguintes:

a - exame do balanço

A.1 - Comparativo da Despesa Autorizada com a Realizada, Anexo 11 da Lei nº 4.320/64

A.1.1 - Ausência da contribuição previdenciária incidente sobre as despesas decorrentes da contratação de serviços de terceiros - pessoa física, podendo caracterizar o não recolhimento da parte da empresa à Seguridade Social, em descumprimento ao disposto no art. 22, III da Lei Federal nº 8.212, de 24/06/91.

O Comparativo da Despesa Autorizada com a Realizada - Anexo 11 da Lei nº 4.320/64 - do exercício financeiro de 2007, evidencia o valor de R$ 68.268,26 no elemento de despesa 36 - Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Física, sendo que sobre parte deste montante, mais precisamente R$ 21.198,12, há incidência da contribuição previdenciária.

Entretanto, não se verificou a contabilização de valores em qualquer elemento de despesa, ou especificamente no elemento de despesa 47 - Obrigações Tributárias e Contributivas, onde deveria haver o registro da parcela devida à seguridade social a cargo da Unidade Gestora por ocasião da contratação de serviços de terceiros, consoante estabelecido pela Lei Federal nº 8.212/91, art. 22, inciso III, a saber:

Art. 22. A contribuição a cargo da empresa, destinada à Seguridade Social, além do disposto no art. 23, é de:

[...]

III - vinte por cento sobre o total das remunerações pagas ou creditadas a qualquer título, no decorrer do mês, aos segurados contribuintes individuais que lhe prestem serviços;

Vale acrescentar o que reza o art. 15, inciso I da mesma Lei nº 8.212/91:

Art. 15. Considera-se:

I - empresa: a firma individual ou sociedade que assume o risco de atividade econômica urbana ou rural, com fins lucrativos ou não, bem como os órgãos e entidades da administração pública direta, indireta e fundacional;

São as despesas passíveis da incidência:

(Relatório nº 2.754/2008, de Prestação de Contas de Administrador - citação, item A.1.1)

A Unidade, em atenção ao apontado, apresentou os seguintes esclarecimentos:

As despesas arroladas na página 02, do Relatório n° 2754/2008, da Diretoria de Controle dos Municípios - DMU, são relacionadas a serviços inerentes às atividades de competência do Fundo Municipal de Saúde. No entanto, diante de suas peculiaridades, havia o entendimento, por parte da gestão do Fundo Municipal, de que não se enquadravam no conceito de prestação de serviços a que se refere a legislação previdenciária e, como tal, não estavam sujeitas ao recolhimento dos encargos previstos.

Mesmo que se trate de matéria de foro específico, comunicamos que, diante do apontamento deste E. Tribunal de Contas, a questão foi devidamente avaliada. Considerou-se que o recolhimento desses valores em data atual resultaria em acréscimos como juros, multas e atualização monetária, fatalmente considerados irregulares na análise das contas do Município.

Então, a opção escolhida foi de aguardar que a auditoria do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), proceda aos levantamentos que habitualmente realizada na Prefeitura e promova a cobrança através de parcelamento. A dívida apurada, juntamente com esses débitos, será inscrita na dívida fundada municipal e resgatada parceladamente.

Nesse sentido, a Lei 8.212/91 traz as seguintes disposições:

Art. 33. Ao Instituto Nacional do Seguro Social - INSS compete arrecadar, fiscalizar, lançar e normatizar o recolhimento das contribuições sociais previstas nas alíneas a, b e c do parágrafo único do art. 11, bem como as contribuições incidentes a título de substituição; e à Secretaria da Receita Federal - SRF compete arrecadar, fiscalizar, lançar e normatizar o recolhimento das contribuições sociais previstas nas alíneas d e e do parágrafo único do art. 11, cabendo a ambos os órgãos, na esfera de sua competência, promover a respectiva cobrança e aplicar as sanções previstas legalmente.

§ 7º O crédito da seguridade social é constituído por meio de notificação de débito, auto-deinfração, confissão ou documento declaratório de valores devidos e não recolhidos apresentado pelo contribuinte.

Conclui-se, portanto, que a falta de recolhimento das contribuições previdenciárias não resulta em prejuízos para os cofres da Previdência Social.

Nas próximas contratações de serviços de terceiros este Fundo observará as normas da Previdência e instruções desse Egrégio Tribunal de Contas quanto ao recolhimento de contribuição.

Na leitura do art. 33, § 7º, da Lei 8.212/91, a Unidade alega que a falta de recolhimento das contribuições previdencíarias não resulta em prejuízos para os cofres da Previdência Social, pelo fato de o disposto no § 7º relatar que o crédito da seguridade social é constituído por meio de notificação de débito, auto-de-infração, confissão ou documento declaratório de valores devidos e não recolhidos apresentado pelo contribuinte.

No entanto, tal afirmação da Unidade não pode ser levada em consideração pelos seguintes motivos:

Na Seguridade Social, o crédito tributário é constituído pelo lançamento, normalmente por homologação, quando será verificada a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente, determinada a matéria tributável, calculado o montante do tributo devido, identificado o sujeito passivo e, sendo o caso, aplicada a penalidade cabível.

Em regra, no tocante às contribuições à Seguridade Social, é o contribuinte ou o responsável pelos recolhimentos que, por conta própria, deve comparecer no vencimento e quitar a obrigação, calculando o montante devido a título de contribuição, ficando sujeito à verificação da exatidão dos recolhimentos a posteriori, pela fiscalização, que, então, homologa os lançamentos.

No entanto, caso o contribuinte ou o responsável pelos recolhimentos não recolha as contribuições sociais devidas por conta própria, a lei prevê que o crédito da Seguridade seja constituído por meio de notificação de débito (em caso de contribuições em atraso), auto de infração (nas infrações à legislação que não se revestem de inadimplemento das contribuições), confissão ou documento declaratório de valores devidos e não recolhidos, apresentado pelo contribuinte (nas hipóteses em que há confissão real da dívida).

Verifica-se, portanto, que o não recolhimento das contribuições sociais pelo contribuinte ou responsável resulta em prejuízo aos cofres da Previdência Social, tanto que serão aplicadas sanções em qualquer das hipóteses de constituição de crédito previstas no art. 33, § 7º, da Lei 8.212/91.

Assim, diante das justificativas apresentadas pela Unidade, permanece o apontado na íntegra.

A.2 - Balanço Financeiro - Anexo 13 da Lei nº 4.320/64

A.2.1 - Procedimento contábil para o cancelamento de Restos a Pagar efetuado de forma imprópria, em desacordo ao artigo 85 da Lei nº 4.320/64 e Portaria STN nº 219/2004.

O Balanço Financeiro - Anexo 13, da Lei nº 4.320/64, demonstra na coluna "Receita Extraorçamentária" o valor de R$ 336,07, referente a cancelamento de restos a pagar.

Tal procedimento é considerado impróprio, tendo em vista o fato de que cancelar uma obrigação não traduz, necessariamente, repercussão no Ativo Financeiro e, assim, não deveria ser apresentado no Anexo 13.

Este Tribunal de Contas, por intermédio do Prejulgado nº 1595, pronunciou-se quanto ao tratamento a ser dado à figura do cancelamento de restos a pagar, resumidamente nos seguintes termos:

O cancelamento de despesas inscritas em Restos a Pagar deixa de ser registrado como Receita Pública a partir do exercício financeiro de 2005, devendo ser feito em contrapartida de Variação Ativa Independente de Execução Orçamentária, conforme preconiza a Portaria STN nº 219/04, de 29/04/2004.

A Portaria STN nº 219/2004 também corroborou com o entendimento acerca do registro contábil do cancelamento de restos a pagar, indicando que sua movimentação será, sim, extraorçamentária, mas não com influência no financeiro, apenas repercutindo no patrimônio da Instituição Pública, incrementando-o.

Assim, fica evidente o desatendimento ao disposto no artigo 85 da Lei nº 4320/64, que reza:

Art. 85 Os serviços de contabilidade serão organizados de forma a permitir o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços industriais, olevantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados econômicos e financeiros.

O procedimento também contraria o entendimento manifestado na Portaria STN nº 219/2004, vigente à época, a saber:

2 – Cancelamento de despesas inscritas em Restos a Pagar – artigo 38 – aplicação do princípio do equilíbrio de receitas e despesas que consideram as disponibilidades de recursos destinadas ao pagamento de restos a pagar como fonte para aumento de despesas do exercício em que ocorrer o cancelamento. Portanto, trata-se de restabelecimento de saldo de disponibilidade comprometida resultante de receitas arrecadadas em exercícios anteriores e não de uma nova receita a ser registrada. Seria o mesmo que registrar uma receita mais de uma vez e isso descaracteriza a aplicação tanto do princípio da competência contábil, quanto do regime orçamentário de caixa.

Entende-se por cancelamento de Restos a Pagar o estorno da obrigação constituída em exercícios anteriores em contrapartida com uma variação ativa resultante do cancelamento de despesa orçamentária inscritas em Restos a Pagar em exercícios anteriores. Não se confunde com a recuperação de despesa de exercícios anteriores. A recuperação de despesas orçamentárias de exercícios anteriores é o recebimento de disponibilidades provenientes de devoluções de recursos pagos a maior ou de descontos concedidos após o encerramento do exercício. Neste caso trata-se de receita orçamentária. (grifamos)

(Relatório nº 2.754/2008, de Prestação de Contas de Administrador - citação, item A.2.1)

As justificativas da Unidade foram:

O registro na coluna Receita Orçamentária do cancelamento de Restos a Pagar no valor de R$ 336,07 é mero artifício contábil utilizado no lançamento dessa operação pelo programa informatizado que efetua os lançamentos, mas que não influi no resultado operacional do exercício financeiro, eis que o valor é eliminado pela sua transferência para o Sistema Patrimonial.

Assim, temos:

a) pelo cancelamento de Restos a Pagar:

b) pela baixa da Conta Receita Extra-Orçamentária:

b) pela transferência para a Conta Variações Ativas:

c) pela apuração do resultado do exercício:

d) pela transferência resultado do exercício para a Conta Patrimônio:

Essas operações têm consonância com o disposto na Portaria STN 219/04 e no Prejulgado 1595 do Tribunal de Contas. A Conta de Receita Extra-Orçamentária foi utilizada para ligação entre os Sistemas Financeiro e Patrimonial, já que os mesmos são estanques e não comunicantes. Não seria tecnicamente correto fazer-se diretamente o lançamento de cancelamento de Restos a Pagar creditando a Conta Resultado Patrimonial do Exercício. Há que ter contas de interferência, e essas foi Receita Extra-Orçamentária e Transferências Patrimoniais do Exercício.

Nos Balanços Financeiro e Patrimonial, as operações gerariam as seguintes situações:

A Demonstração das Variações Patrimoniais registra as seguintes alterações no patrimônio do FMS:

Outra forma de operar o cancelamento segundo as normas da Portaria STN 219/04, seria utilizando as Contas de Transferências Financeiras e Transferências Patrimoniais de ligação entre os Sistemas Financeiro e Patrimonial, contudo nesse caso, o resultado patrimonial alcançado seria o mesmo que o anterior. (Documentos anexos).

Os argumentos apresentam de maneira didática toda a operação contábil que resultou no cancelamento de restos a pagar.

Embora o procedimento contábil esteja correto, critica-se o fato de registrar no Balanço Financeiro, pois é sabido que este Anexo dever apropriar somente contas de natureza financeira que resultem em alterações no fluxo de caixa, ou seja, que decorra de receita ou despesa orçamentária ou extra-orçamentária.

O Cancelamento de Restos a Pagar não resulta em receita e nem em despesa é apenas um ajuste contábil de uma obrigação que deixou de existir. Portanto, incorreto figurar no Balanço Financeiro que é uma demonstração de fluxo financeiro da Entidade.

Para melhor ilustar o que se alega, transcreve-se na íntegra o comentário disposto nas páginas 206 e 207 no livro "A Lei 4.320 Comentada" de J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis, 30º edição de 2000/2001:

A lei exige, na verdade, uma demonstração do movimento de caixa (ou de tesouraria) durante todo o exercício, utilizando o modelo do Anexo 13, em que a receita orçamentária está apresentada segundo as categorias econômicas e a despesa segundo as funções.

Tanto para a receita como para a despesa, o Balanço Financeiro divide-se em três partes:

1. operações orçamentárias, de receitas e despesas;

2. operações extra-orçamentárias, de recebimentos e pagamentos no período demonstrado;

3. saldos do exercício anterior (aparecendo na coluna da receita, compreendendo caixa, bancos e outros) e saldos para o exercício seguinte (demonstrados na coluna da despesa, discriminados da mesma forma).

Como se vê, o interesse primordial é salientar os saldos que se transferem de exercício, ao mesmo tempo que se aproveita para dar uma idéia do movimento financeiro de todo o exercício.

O Balanço Financeiro é a demonstração de tesouraria e bancos - enfim, do movimento financeiro, não se compreendendo nestes as despesas empenhadas e não processadas, as quais podem ser transferidas para o exercício seguinte no subagrupamento de contas de Compensação Ativas e Passivas.

O sistema tem a vantagem de fazer com que no Balanço Financeiro apareçam as operações de caráter financeiro que alteraram o fluxo de caixa no período para o qual se elabora a demonstração.

É necessário que se esclareça, que os Restos a Pagar Processados são demonstrados na Receita Extra-Orçamentária, não porque tenham gerado receita, mas apenas porque os empenhos que o compreedem estão incluídos na Despesa Orçamentária - Processada que é demonstrada na coluna apropriada. A outra razão, que é prosprectiva, é para termos conhecimento de que esse valor vai transitar pelo fluxo de caixa no período seguinte produzindo-lhe alterações.

B - EXAME DOS DADOS E INFORMAÇÕES REMETIDOS POR MEIO INFORMATIZADO

B.1 – Despesas

B.1.1 - Contratação de entidades privadas para prestação de serviços na área da Saúde, cujas atribuições são de caráter não eventual e inerentes às funções típicas da administração, devendo estar previstas em Quadro de Pessoal, traduzindo afronta às disposições do inciso II do artigo 37

Constatou-se que o Fundo Municipal de Saúde de Braço do Norte procedeu à contratação da Clinorte Clínica Fisioterapia S/C LTDA e da Fisiocenter Centro de Fisioterapia e Saúde LTDA para prestação de serviços de fisioterapia, decorrendo as despesas listadas a seguir:

Destaca-se que a Unidade está contratando entidade privada para o exercício de atividades contínuas, permanentes e inerentes às atribuições do Fundo Municipal de Saúde de Braço do Norte e que deveriam estar sendo desempenhadas por servidores públicos efetivos, previamente aprovados em concurso público, nos termos do art. 37, II, da Constituição Federal, que dispõe:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

[...]

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.

Assim, considera-se indevida a contratação de entidades privadas para prestação de serviços de fisioterapia, haja vista que as atribuições são de caráter não eventual, inerentes às funções típicas da administração, devendo estar previstas em Quadro de Pessoal.

(Relatório nº 1.824/2008, de Prestação de Contas de Administrador - citação, item B.1.1)

Os argumentos da Unidade para o item B.1.1 foram os seguintes:

Presentemente o quadro de pessoal do Município de Braço do Norte não prevê o cargo de fisioterapeuta, não se observando, conseqüentemente, afronta ao disposto no art. 37, situação ocorrente caso houvesse essa inclusão, que demandaria a necessidade de sua execução diretamente pela Administração mediante a provisão do cargo público através de concurso, como consta dos incisos I e II.

Essencialmente porque o desenvolvimento satisfatório dessa atividade fisioterápica exige não apenas a presença do profissional, mas necessária e igualmente de instalações adequadas, dotadas de aparelhagem e instrumental de elevado custo, entendeu a Administração considerar como vantagem econômica a contratação de serviço de terceiros, através de licitação, complementando, assim, o quadro de atendimento de saúde prestado pela municipalidade.

A questão colocada pela Instrução, leva a questionar a, legalidade da contratação terceirizada dos serviços públicos. De imediato, poder-se-ia indagar quais seriam as atividades passíveis de terceirização. Ou melhor, invertendo-se a questão: o que se pode terceirizar, em se considerando o apanágio de que "enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza"

A saúde não se constitui serviço público que demande execução direta da administração pública, e a própria Constituição Federal previu a colaboração da iniciativa privada. O artigo 199 e seu § 1°, deixa clara e transparente a possibilidade de contratação de empresas para auxiliar o acesso à saúde para a população do Município.

Conforme Grotti, a terceirização ingressou na Administração Pública a partir das preocupações introduzidas na administração privada com a economicidade de gestão que cita Diogo de Figueiredo Moreira _,Neto em sua conceituação de terceirização como "modalidade de transferência de atividades materiais da Administração a terceiros, sempre que estas não demandem o exercício de poder estatal".

Embora a palavra terceirização seja, às vezes, utilizada como gênero, para englobar desde a concessão e a permissão dos serviços até a privatização de empresas controladas pelo Poder Público, o seu conceito mais correto corresponde ao da contratação de obras, serviços e mão-de-obra. Com efeito, a terceirização é a contratação, por uma determinada empresa de serviços de terceiros para o desempenho 'de atividade-meio da empresa tomadora. Pode ocorrer tanto nas empresas privadas como no seio da Administração Pública.

Do ponto de vista da Administração Pública, a terceirização apresenta relevância principalmente em face da redução de encargos diretos e indiretos de pessoal. Com a terceirização, os serviços estatais deixam de ser prestados por servidores públicos e passam a ser desempenhados por empregados de empresas privadas.

No âmbito da Administração Pública é perfeitamente possível a terceirização como contrato de prestação de serviços dependente de licitação o que, aliás, sempre foi feito sem que se empregasse o termo terceirização.

A Lei n° 8.666, de 21/06/93, no art. 10, permite que as obras e serviços sejam prestados por execução direta ou indireta, esta última sob os regimes de empreitada ou tarefa. Além disso, o art. 6º, inciso II, define o serviço como "toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais". Note-se que a enumeração é meramente exemplificativa, conforme decorre do uso da expressão "tais como". Há ainda o art. 13, que indica os serviços técnicos profissionais especializados alcançados pela lei.

A saúde mereceu especial atenção do constituinte, a ponto de salientar que as ações e serviços de saúde são qualificados como de relevância pública, na expressão do art.199: A assistência à saúde é livre à iniciativa privada.

Além de ser prestada pelo Estado ou por quem lhe faça às vezes, e de ser livre à iniciativa privada, a assistência à saúde também admite a participação de instituições privadas "de forma complementar do sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos":

§ 1° - As instituições privadas poderão participar de forma complementar do sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência às entidades filantrópicas e sem fins lucrativos. (Grifamos).

Com relação aos contratos, uma vez que forçosamente deve ser afastada a concessão de serviço público, por ser inadequada para esse tipo de atividade da qual o Estado não detém titularidade exclusiva, deve-se entender que a Constituição está permitindo a terceirização, ou seja, os contratos de prestação de serviços, tendo por objeto a execução de determinadas atividades complementares aos serviços do SUS, mediante remuneração pelos cofres públicos, regulamentados peia Lei n° 8.666, de 21-06-93 e alterações posteriores.

A Lei n° 8.080, de 19/09/90, que disciplina o Sistema Único de Saúde, prevê a participação complementar "quando as suas disponibilidades forem insuficientes para garantir a cobertura assistencial à população de uma determinada área", hipótese em que a participação complementar "será formalizada mediante contrato ou convênio, observadas, a respeito, as normas de direito público":

Art. 24. Quando as suas disponibilidades forem insuficientes para garantir a cobertura à população de uma determinada^. área, o Sistema Único de Saúde (SUS) poderá recorrer aos serviços ofertados pela iniciativa privada.

Parágrafo único. A participação complementar dos serviços privados será formalizada mediante contrato ou convênio, observadas, a respeito, as normas de direito público.

Quando prestado pelo Estado, como serviço público, pode haver colaboração do particular, por meio de contratos de prestação de serviços ou convênios.

No tocante à terceirização nada impede que o Poder Público celebre contratos de prestação de serviços que tenham por objeto atividades-meio como transporte de pacientes, refeições, limpeza das salas de aula, ou mesmo certos serviços técnico-especializados como a realização de exames médicos, consultas etc., hipóteses em que estará transferindo apenas a execução material de atividades ligadas aos serviços de saúde. O que o hospital público não pode é terceirizar a gestão operacional desses serviços, que envolveria a terceirização do próprio serviço público de saúde.

Outra forma de terceirização adotada para prestação dos serviços de saúde pelo Município é o credenciamento, que segundo, ainda, Grotti vem de longa data sendo previsto na legislação brasileira. Caracteriza-se pela transferência a particulares, de uma atividade técnica, não configurando delegação de poder de polícia, nem, muito menos, de serviço público.

Dentre os diversos serviços de natureza pública, objeto de credenciamento, cita-se as atividades integrantes do sistema único de saúde, e de outros serviços que podem ser citados, como escolha de empresa de radiodifusão para propaganda das atividades do governo e câmaras municipais, credenciamento de bancos para fazer arrecadação de tributos, dentre outros.

Nesse sentido, colhe-se o entendimento doutrinário do Tribunal de Contas do Estado, sobre o credenciamento de empresa de radiodifusão e os critérios a serem observados nessa forma de prestação de serviço.

Para a divulgação de atos administrativos, avisos e outros procedimentos que venham ao encontro do interesse da coletividade por meio de transmissão radiofônica, os poderes Executivo e Legislativo da municipalidade, além da contratação por meio de licitação, podem realizar sistema de credenciamento de todas as emissoras interessadas, mesmo no caso de rádio comunitária, quando não for a única a ser captada pela população do município.

E plausível a contratação através de credenciamento quando aberto a todos os interessados, desde que os requisitos, cláusulas e condições sejam preestabelecidos e uniformes, inclusive quanto à forma de remuneração fixada pela Administração, vinculação ao termo que autorizar o credenciamento, responsabilidade das partes, vigência e validade, casos de rescisão e penalidades, bem como o foro judicial, devendo haver publicação resumida da contratação.

O objeto de divulgação contratado deve ser distribuído com eqüidade e imparcialidade entre as emissoras de rádio pré-qualificadas.

O sistema de credenciamento pode ser adotado em substituição à contratação por licitação, quando houver aceitação por todos os interessados das condições estabelecidas uniformemente pela Administração, seja qual for a espécie de prestação de serviços. No caso dos serviços de saúde prestados em atendimento ao SUS, os municípios têm adotado o credenciamento de clinicas médicas, laboratórios, profissionais de saúde especializados, etc.

As considerações apresentadas, fundamentadas na Constituição, na legislação vigente e no posicionamento da doutrina, levam-se a concluir que a contratação da Clininorte-Clínica de Fisioterapia SC Ltda., pelo Fundo Municipal de Saúde não traz em si vícios de inconstitucionalidade ou ilegalidade:

O Município não possui em seu quadro de pessoal o cargo de fisioterapia, julgando ser mais econômico o procedimento de adotar-se a contratação de serviços de clínica especializada em fisioterapia que a admissão em seu quadro, de servidores dessa especialidade. Essa última medida traria consigo a necessidade antecipada de investir em instalações e em equipamentos e materiais de alto custo, sem o que a prestação do serviço estaria inviabilizada.

A contratação dos serviços revela-se, por outro lado, bastante mais vantajosa, porque os atendimentos prestados são de pequeno preço e a clínica contratada dispõe de diversos profissionais e os mais variados recursos para o atendimento dos pacientes. Os encaminhamentos para o tratamento fisioterápico são feitos diretamente pelos médicos que atendem nos postos de saúde do Município.

A despesa foi precedida de licitação e contrato e está assim caracterizada:

Primeiramente, destaca-se que a Unidade mencionou em suas justificativas apenas a Clinorte Clínica Fisioterapia S/C LTDA, e informou um valor de R$ 57.200,00, sendo que a restrição aponta um valor de R$ 68.500,00. No entanto, considerando que a atividade fisioterápica para reabilidação de pacientes exige não apenas a presença do profissional, mas de instalações adequadas, dotadas de aparelhagem e instrumental de elevado custo, e que a contratação da Clínorte Clínica Fisioterapia S/C LTDA e da Fisiocenter Centro de Fisioterapia e Saúde LTDA representou 2,42% das despesas totais da Unidade Gestora durante o exercício sob exame, desconsidera-se o apontado, pois, neste momento entende-se que sua contratação está de acordo com o art. 199, § 1º, da Constituição Federal, que reza:

As instituições privadas poderão participar de forma complementar ao sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos. (grifo nosso)

B.1.2 - Transferência de recursos públicos à ABRAS - Associação Braçonortense de Assistência Social, entidade não-governamental, para implantação e execução do Programa Saúde da Família, em desacordo ao art. 16 da Lei nº 11.350/06 e entendimento deste Tribunal de Contas, Decisão nº 4.027, de 24/11/04, e Prejulgado nº 1.867

Na análise das contas do exercício financeiro de 2007, o elemento de despesa 43 - Subvenções Sociais evidencia o total de R$ 652.708,98 referente à transferência de recursos para a ABRAS - Associação Braçonortense de Assistência Social para que esta possa implantar e executar o Programa Saúde da Família.

São as despesas:

Em relação à saúde pública, a Constituição Federal de 1988 previu um Sistema Público de Atendimento à Saúde da População, intitulado Sistema Único de Saúde (SUS), que é de responsabilidade do Estado, facultando a prestação de serviços de saúde também à iniciativa privada.

É importante destacar que o SUS é financiado com recursos públicos (União, Estados e Municípios) sendo facultada à iniciativa privada a participação complementar, conforme dispõe o art. 199, § 1º, nos seguintes termos:

As instituições privadas poderão participar de forma complementar ao sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos.

Observa-se que a Constituição Federal, no âmbito do SUS, quis que a iniciativa privada ocupasse o papel de simples coadjuvante do Poder Público. Por isso, só excepcionalmente, quando apontada insuficiência das disponibilidades estatais, admite-se a participação de entidades privadas na prestação de serviços de saúde no âmbito do SUS, e, mesmo assim, somente para complementar a atividade estatal, nunca para substituí-la completamente em seus programas de saúde, como vem ocorrendo por intermédio de organizações não-governamentais.

Portanto, face às regras vigentes, não é possível ao Fundo Municipal transferir a gestão, a gerência e a execução de serviço público de saúde para a iniciativa privada, pois este possui natureza essencialmente pública, integral e universal, caracterizando-se como direito fundamental e dever do Estado.

Assim, quanto à contratação terceirizada de profissionais de saúde, há que se destacar que a vontade do Legislador vem sendo descumprida, pois não está de acordo com a Portaria nº 1.886/GM, de 18/12/97, do Ministério da Saúde, que aprovou as normas e diretrizes do Programa de Agentes Comunitários de Saúde - PACS e do Programa de Saúde da Família – PSF, e da Lei nº 11.350, de 05/10/06, que dispõem:

Portaria nº 1.886/GM, de 18/12/97

Anexo I

7. No âmbito do Programa de Agentes Comunitários de Saúde, ao município cabe:

[...]

7.5 - Recrutar os agentes comunitários de saúde através de processo seletivo, segundo as normas e diretrizes básicas do programa.

7.6 - Contratar e remunerar os ACS e o(s) enfermeiro(s) instrutor(es) supervisor(es).

[...]

8. Na operacionalização do Programa deverão ser observadas as seguintes diretrizes:

[...]

8.3 - O recrutamento do Agente Comunitário de Saúde deve se dar através de processo seletivo no próprio Município, com assessoria da Secretaria Estadual de Saúde.

Lei nº 11.350, de 05/10/06

Art. 16. Fica vedada a contratação temporária ou terceirizada de Agentes Comunitários de Saúde e de Agentes de Combate às Endemias, salvo na hipótese de combate a surtos endêmicos, na forma da lei aplicável.

Além disso, quanto à contratação terceirizada de profissionais de saúde, através de organizações não-governamentais, há que se destacar o pronunciamento deste Tribunal de Contas, por intermédio da Decisão nº 4.027, de 24/11/04, que dispõe:

Não encontra amparo legal a celebração de convênio ou contratação de organizações não-governamentais sem fins lucrativos, para a execução do Programa de Agentes Comunitários de Saúde e Programa de Saúde da Família.

Ainda em relação à contratação de profissionais para o Programa Saúde da Família e Agentes Comunitários de Saúde, este Tribunal, no ano de 2007, através do Prejulgado nº 1.867, pronunciou-se resumidamente nos seguintes termos:

Para viabilizar a execução do PSF-Programa Saúde da Família e/ou do PACS-Programa dos Agentes Comunitários de Saúde, a Administração Municipal, não dispondo de pessoal próprio suficiente e capacitado para a prestação dos serviços, deverá implementar o regime de empregos públicos, que se submete às regras ditadas pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, para a admissão dos profissionais da saúde e dos agentes comunitários de saúde necessários para constituir a(s) Equipe(s), por tempo indeterminado, os quais não adquirem estabilidade no serviço público (art. 41 da Constituição Federal).

Assim, a contratação de Agentes Comunitários de Saúde e dos profissionais do Programa Saúde da Família deverá ser precedida de processo seletivo público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e complexidade de suas atribuições e requisitos específicos para o exercício das atividades, diretamente pelo Município, devendo atender os princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

(Relatório nº 2.754/2008, de Prestação de Contas de Administrador - citação, item B.1.2)

Em relação ao apontado, a Unidade se manifestou nos seguintes termos:

O Município mantém convênio com a Associação Braçonortense de Assistência Social (ABRAS), desde o exercício de 1999, através da Lei n° 1.451, de 8/3, que autoriza o município de Braço do Norte, através da Secretaria de Saúde e Saneamento a firmar convênio com a Entidade.

A entidade dedica-se à prática da filantropia e é declarada de utilidade pública pela Lei n° 1.272/97, e os termos do Convênio e da Lei tinham como objeto a implantação do Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS).

A atual gestão tão logo iniciou o mandato, iniciou processos de revisão de atos administrativos, dentre os quais este apresentado, sanar contratações irregulares, que vinha ocorrendo desde sempre.

Para tanto, instaurou primeiramente procedimento de seleção pública (Edital n° 001/2007) que não alcançou número de interessados suficiente nos preenchimentos das vagas de empregos temporários necessários e constantes do edital bem como, houve reprovação na prova escrita de outros profissionais.

Os fatos acima levaram o Município a solicitar prorrogação do Termo de Ajuste firmado com o Ministério Público da União, eis que anteriormente havia sido ajustado e compromissado a realização da referida seleção pública, para regularização de contratações irregulares.

Diante da sinalização positiva do MPT, o Município iniciou novo processo seletivo visando suprir as necessidades temporárias existentes e também as não cobertas no primeiro processo.

Assim, publicou-se o Edital de Seleção Pública n° 002/2007, atentando ao prazo indicado pelo Procurador do Trabalho.

Contra referidos processos seletivos, foram ajuizados Ações Civis Públicas Cautelares n° 010.07.001349-7 e 010.07.001339-0, ambas pelo Ministério Público Estadual da Comarca de Braço do Norte, com deferimento de liminar para suspensão da segunda fase da seleção e abstenção das nomeações dos candidatos selecionados, respectivamente.

Posteriormente, foi acordado entre o Município e o Ministério Público a anulação dos Editais acima especificados, com o comprometimento da elaboração de novo processo seletivo.

Assim, iniciou a atual gestão todo o levantamento administrativo em todas as secretarias municipais, visando apurar as vagas reais a serem providas para o seu quadro permanente, mediante concurso público.

O que ocorreu também em relação ao pessoal da ABRAS, eis que estava sob a égide da contratação temporária, sendo necessário no entendimento da atual gestão o encaminhamento à Câmara Municipal de projeto de lei com o intuito de regular o procedimento de investidura dos profissionais que pretendessem laborar em qualquer dos programas federais implantados no Município.

Tão logo concluído os estudos, diga-se minucioso e por isso houve a necessidade de prazo hábil para as conclusões, foi lançado em 08 de janeiro de 2008, o Edital 01/2008, destinado a "selecionar candidatos para o provimento de cargos e empregos do quadro de pessoal da administração direta do município de Braço do Norte e dos Programas Saúde da Família, Agentes Comunitários de Saúde, Agentes do Programa Peaa,Samu, Epidemiologia e Coordenações: Dengue, Saúde Bucal, Programa Saúde da Família"

(http:llwww.faepesul.org.brlconcursopmbnleditallpmbn_edital.pdf)^.

Referido concurso após os trâmites legais e os que ocorreram ao longo deste, foi homologado no Município em 20.06.2008.

Até a homologação do concurso e a posse dos servidores concursados para os cargos, necessária era a manutenção dos contratos anteriormente firmados, eis que de excepcional interesse público, conforme justificado na Lei 044 de 01 de agosto de 2006 e Decreto 086, de 18 de maio de 2007, além da autorização maior que é a prevista no inciso IX do art. 37 e §4° artigo 198, ambos da CF/88, com redação dada pela Emenda Constitucional n.° 51 de 14.02.2006.

Pelas razões acima é que as sucessivas prorrogações ocorreram nos contratos temporários firmados no Município, o excepcional interesse público em manter o atendimento ao cidadão e a lógica em manter quem já estava efetivamente em contato com o público.

Logo, não seria justo ou plausível responsabilizar o atual gestor municipal que atentando aos princípios constitucionais administrativos procedeu a realização de certame público para cargos que até então era mantidos de forma diversa, arcando, como é de conhecimento público, com o desprestigio político de demitir pessoal irregular.

Por fim, os contratos mantidos até então com o pessoal vinculado à ABRAS será todos (sic) rescindidos, dando posse o Município ao pessoal devidamente concursado.

A regularização do processo de gestão direta do PSF não pôde ser realizado imediatamente, tendo em vista a obrigação do cumprimento de etapas legais e de processos administrativos, porém as medidas adotadas dão provas de que a Administração mostra-se preocupada e atenta na solução da anterior modalidade de serviço.

Informa-se à Unidade que este Tribunal, por intermédio da Decisão nº 4.027, de 24/11/04, já se manifestava no sentido de que não encontrava amparo legal a celebração de convênio ou contratação de organizações não-governamentais sem fins lucrativos para a execução do Programa de Agentes Comunitários de Saúde e Programa de Saúde da Família. Assim, permanece o apontado.

Vale acrescentar que a partir da Emenda Constitucional nº 51, de 14/02/2006, os agentes comunitários de saúde somente poderão ser contratados diretamente pela Administração Pública, o que veio ao encontro da posição já dotada por este Tribunal de Contas, consoante a mencionada Decisão nº 4.027/2004.

Ressalta-se, ainda, que a Unidade deverá observar a decisão recente deste Tribunal de Contas, o qual manifestou-se no Processo nº CON nº 05/00173222, Decisão nº 1007/2007, de 18/04/2007, Prejulgado nº 1867, cujo excerto se transcreve:

7. Por constituir-se de serviço público essencial e atividade-fim do Poder Público, inserida na Atenção Básica à Saúde, cuja execução é de competência do gestor local do SUS, as atividades dos demais profissionais de saúde, tais como, médico, enfermeiro e auxiliar ou técnico de enfermagem, necessários ao atendimento do Programa de Saúde da Família - PSF, não podem ser delegadas a organizações não-governamentais com ou sem fins lucrativos, nem terceirizadas para realização por intermédio de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), criadas conforme a Lei Federal nº 9.790, de 1999, mediante celebração de convênio, termo de parceria, credenciamento ou mesmo contratação através de licitação, assim como, não encontra amparo legal o credenciamento direto de pessoal ou a contratação de prestadores autônomos de serviço, ou quaisquer outras formas de terceirização.

B.1.3 – Empenho apresentando histórico insuficiente, impossibilitando a perfeita identificação da despesa, em descumprimento ao artigo 56, I da Resolução nº TC – 16/94

O empenho de despesa a seguir apresenta histórico incompleto de modo a não permitir a perfeita identificação da despesa, descumprindo, desta forma, o previsto no inciso I do artigo 56 da Resolução nº TC – 16/94, que dispõe:

Art. 56 As notas de empenho e subempenho deverão evidenciar com clareza:

I – A especificação do objeto (quantidade, marca, tipo, modelo, espécie, qualidade, etc.), finalidade da despesa e demais elementos que permitam sua perfeita identificação e destinação.

É o empenho:

Vale acrescentar que no Manual do Sistema e-SFINGE, módulo Execução Orçamentária, onde são tratadas as informações relativas à execução das peças de planejamento, principalmente do orçamento anual da Unidade, já informadas ao sistema, no item Cadastro de Empenho, consta o seguinte:

Descrição Histórico: Descrever com clareza as informações pertinentes ao objeto da despesa, mencionando todos os elementos que permitam sua identificação e destinação, como quantidade, marca, tipo, modelo, espécie, qualidade, nota fiscal, recibo, modalidade de licitação, contrato, termo aditivo, convênio e outros que se fizerem necessários.

(Relatório nº 2.754/2008, de Prestação de Contas de Administrador - citação, item B.1.3)

Em relação ao apontado no item B.1.3, a Unidade não apresentou nenhuma justificativa.

CONCLUSÃO

À vista do exposto no presente Relatório de Reinstrução, referente ao resultado da análise da Prestação de Contas Anuais do Fundo Municipal de Saúde de Braço do Norte, com abrangência ao exercício de 2007, autuado sob o nº PCA 08/00158830, entende a Diretoria de Controle dos Municípios, por sua Inspetoria 4 e Divisão de Contas Municipais 10, que possa o Tribunal Pleno com fulcro no artigo 59 c/c o artigo 113 da Constituição do Estado e no artigo 1º, inciso III da Lei Complementar nº 202/2000, decidir por:

1 - JULGAR IRREGULARES, na forma do art. 18, inciso III, alínea "b", c/c o art. 21, parágrafo único da Lei Complementar nº 202/2000, a infração abaixo relacionada, aplicando ao responsável, Sr. Luiz Kuerten - Prefeito Municipal e Titular da Unidade à época, a multa prevista no artigo 70 da Lei Complementar nº 202/2000, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias a contar da publicação do acórdão no Diário Oficial do Estado para comprovar ao Tribunal o recolhimento da multa ao Tesouro do Estado, sem o que fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos artigos 43, II, e 71 da Lei Complementar nº 202/2000:

1.1 - transferência de recursos públicos à ABRAS - Associação Braçonortense de Assistência Social, entidade não-governamental, para implantação e execução do Programa Saúde da Família, em desacordo ao art. 16 da Lei nº 11.350/06 e entendimento deste Tribunal de Contas, Decisão nº 4.027, de 24/11/04, e Prejulgado nº 1.867 (item B.1.2 deste Relatório).

2 - RECOMENDAR, nos termos do art. 20 da Lei Complementar nº 202/2000, ao Fundo Municipal de Saúde de Braço do Norte que adote as medidas necessárias à eliminação das faltas abaixo identificadas, bem como previna a ocorrência de outras semelhantes:

2.1 - ausência da contribuição previdenciária incidente sobre as despesas decorrentes da contratação de serviços de terceiros - pessoa física, podendo caracterizar o não recolhimento da parte da empresa à Seguridade Social, em descumprimento ao disposto no art. 22, III da Lei Federal nº 8.212, de 24/06/91 (item A.1.1);

2.2 - procedimento contábil para o cancelamento de Restos a Pagar efetuado de forma imprópria, em desacordo ao artigo 85 da Lei nº 4.320/64 e Portaria STN nº 219/2004 (item A.2.1);

2.3 - empenho apresentando histórico insuficiente, impossibilitando a perfeita identificação da despesa, em descumprimento ao artigo 56, I da Resolução nº TC – 16/94 (item B.1.3).

2 - DETERMINAR à Diretoria de Controle dos Municípios - DMU, que dê ciência deste despacho, com remessa de cópia deste Relatório ao responsável, Sr. Luiz Kuerten - Prefeito Municipal e Titular da Unidade à época.

É o Relatório.

DMU/I4/DCM10, em ___/___/2008.

Mariângela Lobato Correia Veiga

Auditora Fiscal de Controle Externo

Visto em ___/___/2008.

Moisés de Oliveira Barbosa

Chefe de Divisão

De acordo,

em ___/___/2008.

Rafael Antônio Krebs Reginatto

Coordenador da Inspetoria 4

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PROCESSO	PCA - 08/00158830
UNIDADE	Fundo Municipal de Saúde de Braço do Norte
ASSUNTO	Prestação de Contas de Administrador referente ao exercício financeiro de 2007

ÓRGÃO INSTRUTIVO

Parecer - Remessa

A(o) Senhor(a) (Conselheiro ou Auditor) Relator(a), ouvida a Douta Procuradoria, submetemos à consideração o Processo em epígrafe.

TC/DMU, em ___/___/2008.

GERALDO JOSÉ GOMES

Diretor de Controle dos Municípios