- ESTADO DE SANTA CATARINA
- TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
- CONSULTORIA GERAL
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| Processo n°: | REC - 05/03910384 |
| Origem: | Câmara Municipal de Sombrio |
| Interessado: | Jucimar Custódio |
| Assunto: | (Reexame - art. 80 da LC 202/2000) -AOR-03/07302520 |
| Parecer n° | COG-776/08 |
Recurso de Reexame. Auditoria in loco. Registros Contábeis. Imputação de Multas. Conhecer e dar Provimento Parcial.
Senhor Consultor,
Tratam os autos nº REC-05/03910384 de Recurso de Reexame, interposto pelo Sr. Jucimar Custódio - ex-Presidente da Câmara Municipal de Sombrio, em face do Acórdão nº 0355/2005, proferido no Processo nº AOR-03/07302520.
O citado Processo n. AOR-03/07302520 é relativo à auditoria in loco sobre registros contábeis, execução orçamentária e atos de pessoal do exercício de 2003 da Câmara de Sombrio, empreendida por esta Corte de Contas através de sua Diretoria de Controle dos Municípios - DMU.
Levada a efeito a mencionada análise, a DMU procedeu à elaboração do Relatório nº 988/2004 (fls. 04 a 09), no qual sugeriu a audiência do Sr. Jucimar Custódio, para apresentar defesa acerca das irregularidades evidenciadas.
O Responsável, em atendimento à notificação, juntou suas justificativas e documentos (fls. 13 a 20).
A DMU, avaliando os novos documentos, elaborou o Relatório nº 1646/2004 (fls. 22 a 28). As conclusões do Corpo Técnico foram encampadas, na íntegra, tanto pelo Ministério Público (fls. 30/31) quanto pelo Relator (32 a 34).
Na Sessão Ordinária de 28/03/2005, o Processo n. AOR-03/07302520 foi levado à apreciação do Tribunal Pleno, sendo prolatado o Acórdão nº 0355/2005, portador da seguinte dicção (fls. 35/36):
Visando à modificação da decisão supra, o Sr. Jucimar Custódio interpôs o presente Recurso de Reexame.
É o breve relatório.
II. ADMISSIBILIDADE
O Recorrente, na qualidade de ex-Chefe do Poder Legislativo de Sombrio, multado no Acórdão nº 0355/2005, possui plena legitimidade para pugnar pela reforma do referido pronunciamento.
Considerando que o Processo n. AOR-03/07302520 é relativo à auditoria in loco sobre registros contábeis, execução orçamentária e atos de pessoal, tem-se que o Sr. Jucimar Custódio utilizou-se da espécie recursal adequada, em consonância com o art. 80 da Lei Complementar nº 202/2000.
Tendo-se em conta que o Acórdão recorrido foi publicado no Diário Oficial do Estado em 20/05/05 e a peça recursal em exame protocolizada neste Tribunal em 08/06/05, constata-se a tempestividade para a interposição da presente irresignação.
Nesse sentido, preenchidas as condições de admissibilidade, sugere-se o conhecimento do recurso.
III. DISCUSSÃO
Com a intenção de ver canceladas as multas que lhe foram impostas no Acórdão n. 0355/2005, o Sr. Jucimar Custódio alega, em síntese, o seguinte:
Denota-se que as alegações do Recorrente são idênticas àquelas oferecidas quando de sua resposta à audiência nos autos principais e já analisadas pela DMU (fls. 13 a 15). Da mesma forma, a documentação acostada ao recurso em nada inovou ao que já fora objeto de apreciação por esta Corte.
O Corpo Técnico deste Tribunal sugeriu as penalizações pelos seguintes motivos (fls. 25 a 27):
Como bem mencionou a DMU, o Recorrente tinha ciência de qual documentação deveria trazer à baila se o seu intuito fosse comprovar a regularidade das situações que geraram as multas porém, no presente recurso, optou pela repetição de argumentos já apreciados e rebatidos.
Em outras ocasiões, esta Consultoria deparou-se com recursos interpostos de forma semelhante. Vejamos:
Recurso de Reconsideração. Modalidade inadequada. Princípio da Fungibilidade. Receber como Recurso de Reexame. Auditoria in loco sobre licitações, contratos, convênios e atos jurídicos análogos. Aplicação de multas. Conhecer e dar provimento parcial.
(...)
Inexistência nos autos de elementos hábeis a ilidir as irregularidades ensejadoras da aplicação das penalizações, tendo em vista que as razões de recurso apresentadas são idênticas àquelas já examinadas nos autos principais.1
PROCESSUAL. RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO. ART. 77 DA LEI COMPLEMENTAR Nº 202/00. CONHECER E NEGAR PROVIMENTO.
A mera repetição de argumentos em se de recursal, anteriormente trazidos na fase de instrução do processo original, desacompanhados de quaisquer documentos que comprovem a sua veracidade, não autoriza o cancelamento da penalidade imposta.2
Recurso de Reconsideração. Administrativo. Balanço Anual. Atraso na Remessa.
(...)
Débito. Despesas Irregulares. Ausência de Caráter Público. Repetição de Argumentos. Improcedência.
Não existindo na fase de recurso novos elementos ou documentos capazes de modificar a análise elaborada na fase de conhecimento, e repetindo o recorrente os mesmos argumentos, improcede o recurso proposto.
(...)3
De outro vértice, cumpre ressaltar que as multas em comento merecem algumas considerações.
A penalidade inserta no item 6.2.1 cuidou de descumprimento à Resolução nº TC-16/94 (art. 4º, § 1º), com fundamento no art. 70, II, da LCE-202/00, o qual prevê:
Nota-se que a Resolução nº TC-16/94 não se enquadra nas hipóteses de "norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial".
Nessa seara, não é possível a aplicação de multa que, fundamentada no inciso II do art. 70 da LCE-202/00, trate de descumprimento de teor de resolução, por ser este um ato normativo e, portanto, hierarquicamente inferior à lei, não possuindo o condão inovar o ordenamento jurídico, criando direitos ou deveres que não estejam previstos em lei.
Desta mesma opinião comungam a doutrina e a jurisprudência.
Hely Lopes Meirelles, em sua obra "Direito Administrativo Brasileiro", nos traz a seguinte lição acerca dos denominados atos normativos:
O Superior Tribunal de Justiça já averbou:
Portanto, diante dos comentários acima, sugerimos o cancelamento da multa.
Com relação à penalidade inserta no item 6.2.2, esta Consultoria entende que, salvo melhor juízo, trata-se de irregularidade cuja competência para fiscalizar é do INSS, Autarquia Federal que possui corpo fiscalizatório próprio.
Em diversas oportunidades, sobre o mesmo tema, esta Consultoria manifestou-se com o seguinte entendimento:
Na Consulta formulada a esta Corte pelo Sr. José Lino de Souza Filho - Presidente da Câmara Municipal de Araquari em 2005, o Tribunal Pleno exarou a Decisão nº 596/2006, originando o Prejulgado nº 1784, in verbis:
No compasso das considerações supra, nos posicionamos pelo cancelamento da multa.
Por fim, considerando a efetiva ocorrência das irregularidades/impropriedades, ainda que não sejam passíveis de imputação de multas por esta Corte de Contas, sugerimos a manutenção da redação do item 6.1 do Acórdão nº 0355/2005.
IV. CONCLUSÃO
Art. 70 - O Tribunal poderá aplicar multa de até cinco mil reais aos responsáveis por:
(...)
II – ato praticado com grave infração a norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial;
"Atos administrativos normativos são aqueles que contêm um comando geral do Executivo, visando à correta aplicação da lei. O objetivo imediato de tais atos é explicitar a norma legal a ser observada pela Administração e pelos administrados. Esses atos expressam em minúcia o mandamento abstrato da lei, e o fazem com a mesma normatividade da regra legislativa, embora sejam manifestações tipicamente administrativas. A essa categoria pertencem os decretos regulamentares e os regimentos, bem como as resoluções, deliberações e portarias de conteúdo geral.
Tais atos, conquanto normalmente estabeleçam regras gerais e abstratas de conduta, não são leis em sentido formal. São leis apenas em sentido material, vale dizer, provimentos executivos com conteúdo de lei, com matéria de lei. Esses atos, por serem gerais e abstratos, têm a mesma normatividade da lei e a ela se equiparam para fins de controle judicial, mas, quando, sob a aparência de norma, individualizam situações e impõem encargos específicos a administrados, são considerados de efeitos concretos e podem ser atacados e invalidados direta e imediatamente por via judicial comum, ou por mandado de segurança, se lesivos de direito individual líquido e certo." (grifo nosso)
"Lei e Regulamento - Distinção - Poder Regulamentar - Ampliação. É da nossa tradição constitucional admitir o regulamento apenas como ato normativo secundário subordinado à lei, não podendo expedir comando contra ou extra legem, mas tão-somente secundum legem"4
EMENTA. RECURSO DE REEXAME. ADMINISTRATIVO. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES EM CARÁTER TEMPORÁRIO. LEI MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE ANTIJURIDICIDADE. MULTA CANCELADA. PROCESSO SELETIVO SIMPLIFICADO. PUBLICIDADE. OBJETIVIDADE. PROCEDIMENTO IRREGULAR. DOCUMENTO DE REGISTRO DO SERVIDOR. DISPOSIÇÃO DE RESOLUÇÃO. NATUREZA DA REGRA. VALORES PREVIDENCIÁRIOS. FISCALIZAÇÃO PRÓPRIA. PRECEDENTES. ATRIBUIÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS. CONTRATO DE TRABALHO SEM DATA. PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL MULTA INCABÍVEL.
(...)
3. O não atendimento a regras impostas em resolução emanada do Tribunal de Contas, não enseja a aplicação da multa prevista no artigo 70, II da Lei Complementar 202/2000, por não se adequar a norma ofendida como Lei ou Regulamento, de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nos termos do dispositivo legal mencionado.
4. No tocante a fiscalização dos valores previdenciários existe precedentes desta Corte de Contas que entende: A fiscalização exercida pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina tem por finalidade precípua a proteção do erário municipal e estadual. Em se tratando de não-recolhimento de contribuições previdenciárias ao INSS, é preciso assinalar que se trata de uma autarquia federal, com corpo fiscalizatório próprio.5
Recurso de Reconsideração. Tomada de Contas Especial. Imputação de débito e multas. Conhecer e dar provimento parcial.
(...)
Ausência de retenção e recolhimento de valores devidos ao Regime Geral de Previdência Social - INSS. Autarquia Federal com Corpo Fiscalizatório próprio. Cancelamento da multa aplicada. Decisão modificada.
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O Tribunal de Contas Estadual não possui competência para aplicação de multa na hipótese em análise, tendo em vista que sua jurisdição não abrange o patrimônio de uma autarquia federal, como o caso do INSS, limita-se a proteger a incolumidade do patrimônio do Poder Público estadual e municipal, nos termos do disposto nos arts. 31, caput e §1º, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, e nos arts. 58 e 59 da Constituição Estadual.
Recurso de reconsideração. Constitucional. Ausência de recolhimento de contribuições previdenciárias sobre a folha de pagamento dos Vereadores e dos servidores da Câmara Municipal. Cancelamento da multa.
O não recolhimento de contribuição social ao Regime Geral de Previdência Social, incidente sobre a folha de pagamento dos Vereadores e dos servidores da Câmara Municipal, afeta autarquia federal, o INSS, mas não diretamente o erário municipal e estadual, estes, sim, objeto de proteção pelo Tribunal de Contas do Estado. Nesses termos, o cancelamento da multa é medida que se impõe.7
O Vereador ocupante de cargo efetivo na administração pública que exerça concomitantemente as duas atividades, deve permanecer vinculado ao regime próprio pelo cargo efetivo e filiar-se ao Regime Geral da Previdência Social - RGPS pelo mandato eletivo, por ser considerado, neste último caso, segurado obrigatório da Previdência Social, nos termos das Leis ns. 8.212 e 8.213/91; recolhendo, portanto, a contribuição para ambos os regimes; Por se tratar de dois regimes distintos, o regime próprio inerente ao exercício do cargo efetivo, e o regime geral, pelo exercício da vereança, desde que cumpridos os requisitos para a fruição do direito à aposentadoria em cada regime, poderá haver a percepção das duas aposentadorias.
No caso de o Vereador, em razão de outra atividade laboral, já ser segurado do INSS e contribuir para essa atividade sobre a base de seu salário, a base de cálculo para o recolhimento na qualidade de segurado obrigatório pelo exercício de mandato eletivo terá como limite o teto estabelecido na Portaria n. 822, de 11 de maio de 2005. Na hipótese de as contribuições serem recolhidas a regimes distintos, a exemplo do regime próprio do servidor público e do regime geral (RGPS) em razão de mandato eletivo, a incidência das contribuições previdenciárias se dá de forma individualizada, devendo haver recolhimento para cada regime de previdência.
A base de cálculo para a incidência da contribuição social devida pela Câmara Municipal, na condição de empresa, ao Regime Geral da Previdência Social, em relação aos Vereadores, é a totalidade dos pagamentos a estes despendidos a título remuneratório.
O aposentado pelo Regime Geral de Previdência Social - RGPS que estiver exercendo ou que voltar a exercer atividade abrangida por este Regime é segurado obrigatório em relação a essa atividade, ficando sujeito ao pagamento da contribuição social, para fins de custeio da Seguridade Social, conforme reza o § 4º do art. 11 da Lei n. 8.213/91. Ainda que o referido dispositivo legal seja silente em relação à aposentadoria auferida em outro regime, a condição de segurado obrigatório também se estende a ele, sendo devida a contribuição social.
Ressalvar que a matéria ora analisada é de competência do Instituto Nacional de Seguro Social - INSS, podendo existir naquele Órgão orientações complementares às colocadas nesta deliberação, que se limitou a manifestar o entendimento no âmbito desta Corte de Contas. (grifamos)
Ante o exposto, sugere-se ao Exmo. Relator que, em seu Voto, proponha ao Egrégio Plenário o que segue:
1. Conhecer do Recurso de Reexame, nos termos do art. 80 da Lei Complementar n. 202/2000, interposto contra o Acórdão nº 0355/2005, exarado na Sessão Ordinária de 28/03/2005, nos autos do Processo nº AOR-03/07302520, e, no mérito, dar-lhe provimento parcial, para:
1.1. cancelar as multas constantes dos itens 6.2.1 e 6.2.2 da decisão recorrida;
1.2. Manter os demais termos do Acórdão nº 0355/2005.
2. Dar ciência ao Sr. Jucimar Custódio - ex-Presidente da Câmara Municipal de Sombrio.
COG, em 17 de setembro de 2008
DE ACORDO.
À consideração do Exmo. Sr. Conselheiro Otávio Gilson dos Santos, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
COG, em 22 de setembro de 2008
| HAMILTON HOBUS HOEMKE Consultor Geral em exercício |
2 (autos nº REC-05/04298763; Parecer COG nº 072/06)
3 (autos nº REC-05/00514070; Parecer COG nº 308/08)
4 (Resp nº 3.667-SC, 1ª Turma, Rel. Min. Pedro Aciolik, 1990)
5 (autos nº REC-03/02758224; Parecer COG nº 636/06)
6 (autos nº REC-05/04111019; Parecer COG nº 710/06)
7 (autos nº REC-06/00525546; Parecer COG n° 210/07)