- ESTADO DE SANTA CATARINA
- TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
- CONSULTORIA GERAL
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| Processo n°: | REC - 05/00883513 |
| Origem: | Secretaria de Estado da Segurança Pública |
| Interessado: | Juscelino Carlos Boos |
| Assunto: | (Recurso de Reconsideração - art. 77 da LC 202/2000) -TCE-03/07448304 + REC-05/00674000 |
| Parecer n° | COG-802/08 |
Recurso de Reconsideração. Tomada de Contas Especial. Convênio. Recursos provenientes das multas de trânsito. Finalidade. Desvio. Imputação de multa. Conhecer e negar provimento.
Tomada de Contas Especial. Imprescindibilidade. Ocorrência de dano.
A instauração de tomada de contas se faz necessária quando houver indícios da ocorrência de dano ao erário, conforme o disposto no 32 da LCE-202/00.
Convênio. Recursos. Multas de trânsito. Finalidade.
Senhor Consultor,
Tratam os autos de Recurso de Reconsideração interposto pelo Sr. Juscelino Carlos Boos - Delegado Regional de Polícia em Curitibanos, em face do Acórdão n. 2240/2004, proferido nos autos do Processo n. TCE-03/07448304.
O citado Processo n. TCE-03/07448304 concerne à Tomada de Contas Especial, assim convertida (a partir dos autos nº AOR-03/07448304) para verificação de supostas irregularidades praticadas na execução do Convênio nº 5.274/2002-4 firmado entre a Secretaria de Estado da Segurança Pública, a Polícia Militar e a Prefeitura Municipal de Curitibanos (no exercício de 2002), empreendida por esta Corte de Contas através de sua Diretoria de Controle da Administração Estadual - DCE.
Levada a efeito a mencionada análise, a DCE procedeu à elaboração do Relatório n. 131/2003 (fls. 174 a 186), recomendando a conversão do processo de auditoria ordinária em tomada de contas especial, e a conseqüente citação do Sr. Juscelino Carlos Boos e demais envolvidos para apresentarem defesa em relação às irregularidades suscitadas.
O Exmo. Conselheiro Wilson Rogério Wan-Dall, Relator do feito, acatou a sugestão da DCE, nos termos do despacho de fls. 187 a 189.
O Delegado Regional de Polícia foi regularmente citado, ofereceu suas alegações de defesa e juntou documentos (fls. 243 a 371).
Os autos foram reexaminados pela DCE, que elaborou o Relatório nº 051/2004 (fls. 395 a 417), opinando pela irregularidade das contas. Tais conclusões foram encampadas na íntegra pelo Ministério Público junto ao Tribunal de Contas (fls. 419 a 421) e parcialmente pelo Relator (fls. 422 a 435).
Na Sessão Ordinária de 06/12/2004 o Processo n. TCE-03/07448304 foi levado à apreciação do Tribunal Pleno, sendo prolatado o Acórdão n. 2240/2004, portador da seguinte dicção (fls. 436 a 439):
Visando à modificação da decisão supra, o Sr. Juscelino Carlos Boos interpôs o presente Recurso.
É o breve relatório.
II. ADMISSIBILIDADE
O Recorrente, na qualidade de Delegado Regional de Polícia de Curitibanos, multado no Acórdão nº 2240/2004, possui plena legitimidade para pugnar pela reforma do referido pronunciamento.
Considerando que o Processo n. TCE-03/07448304 tratou de tomada de contas especial, tem-se que o Sr. Juscelino Carlos Boos escolheu corretamente a modalidade Recurso de Reconsideração, em consonância com o art. 77 da Lei Complementar nº 202/2000.
Tendo-se em conta que o Acórdão recorrido foi publicado no Diário Oficial do Estado em 14/03/2005 e a peça recursal em exame protocolizada neste Tribunal em 10/03/2005, constata-se a tempestividade para a interposição da presente irresignação, visto que o Recorrente recebeu notificação acerca do teor do decisum via correio em 22/02/2005.
Nesse sentido, preenchidas as condições de admissibilidade, sugere-se o conhecimento do recurso.
III. DISCUSSÃO
O Recorrente tenciona o cancelamento da multa a ele imposta no item 6.3.1 do Acórdão nº 2240/2004, a saber:
Nesse sentido, preliminarmente, o Sr. Juscelino alega:
"Por outro lado, a conversão ou determinação de instauração de Tomada de Contas Especial (TCE), nesse contexto, são inexeqüíveis, uma vez que não fora caracterizada a ocorrência de desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade que resultasse em dano ao pecuniário à Administração, capaz de vir a ser quantificado por meio de TCE. ..."
Com relação ao questionamento supra, ressalta-se que, no caso em tela, a conversão em tomada de contas especial deu-se, por despacho do Exmo. Relator do processo principal, em virtude da irregularidade inserta no item 6.1 do decisum ora impugnado, a qual culminou no julgamento irregular das contas, com imputação de débito ao Sr. Paulo César Rodrigues e multa aos demais responsáveis.
O Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina possui competência para fiscalizar todo e qualquer ato que envolva o uso do dinheiro público, tanto estadual quanto municipal, assim como aplicar sanções aos responsáveis por irregularidades constatadas nas suas auditorias, conforme determinam os arts. 59 da Constituição Estadual e 1º da LCE-202/00:
Perfeitamente descrita, portanto, a competência deste Tribunal para a fiscalização da matéria constante dos autos principais, não merecendo o assunto maiores considerações.
Os dispositivos da Lei Orgânica que tratam da tomada de contas especial claramente determinam que sua instauração deve ser determinada quando houver indício da ocorrência de "dano ao erário". Vejamos:
Ora, quando o Tribunal, ao efetuar uma auditoria em licitações, contratos e atos análogos (in casu, convênios), constatar a existência de irregularidades que acarretaram em prejuízo aos cofres públicos (e a conseqüente obrigação do responsável pela sua prática de promover o seu ressarcimento), deverá converter os autos em tomada de contas especial e determinar a citação dos responsáveis, em respeito ao direito ao exercício do contraditório e da ampla defesa.
Nesse contexto, após o exame das alegações e documentos remetidos pelo responsável, o Tribunal poderá acatá-los ou não, julgando os atos regulares ou irregulares, aplicando as sanções cabíveis e/ou tecendo recomendações ou determinações, consoante o disposto nos arts. 17 e 18 de sua Lei Orgânica:
Assim, as alegações do Recorrente acerca da desnecessidade de instauração de tomada de contas especial para o caso em análise são improcedentes.
O Sr. Juscelino segue alegando, ainda em preliminar, que a penalidade objurgada não poderia ter sido imposta com fundamento no art. 70, II, da LCE-202/00 por não se tratar o art. 320 do Código de Trânsito de norma legal de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial.
No intuito de deslindar a questão, transcrevemos abaixo o teor do referido diploma legal:
Trata-se, portanto, da fiscalização de aplicação de recursos públicos, dentro das finalidades previstas no dispositivo supra, repassados mediante convênio. Em que pese a referida alegação, vale ressaltar que a presente restrição constitui, à evidência, infração à norma financeira, orçamentária e patrimonial.
Nesse norte, não é demais frisar, o que já fizemos alhures, que o art. 59, VI, da Constituição Estadual delimita a competência deste Tribunal para proceder a fiscalização dos recursos em comento.
Superadas e rejeitadas as preliminares argüidas pelo Recorrente, este alega, quanto ao mérito, o seguinte:
Analisando os autos principais nos deparamos com uma listagem elencando parte das despesas custeadas com os recursos do Convênio nº 5.274/2002-4 (fls. 179). Verificamos, ali, o pagamento de lavação de veículos, materiais de construção, de limpeza e de expediente, serviços de chaveiro, dentre outros. Salvo melhor juízo, tais gastos não estão diretamente ligados à sinalização, engenharia de tráfego, de campo, policiamento, fiscalização e/ou educação de trânsito, conforme determina o caput do art. 320 do CTB.
A situação já fora enfrentada diversas vezes por esta Consultoria, tanto em consultas quanto em recursos. Como exemplo citamos abaixo os termos do Parecer COG nº 401/08¹1:
Este rol é meramente exemplificativo, incluindo-se, dentre outros, serviços de publicidade institucional e de campanhas educativas, serviços para eventos e atividades escolares, serviços de confecção de material didático-pedagógico, serviços de formação e reciclagem dos agentes de trânsito e de formação de agentes multiplicadores (cursos, palestras, seminários, eventos etc.).
Certos serviços, como contratação de empresas terceirizadas para execução de serviços de limpeza e conservação, copa, telefonista, recepção etc., em princípio compete ao órgão estadual provê-los. Excepcionalmente, em locais onde se executam atividades concomitantes de trânsito, os recursos de multas podem participar com parcela dos custos, observada a proporcionalidade das atividades.
1.3. Despesas com estagiários
Esta Corte também admite o pagamento de estagiários com recursos oriundos da arrecadação das multas de trânsito, mas desde que as atividades desses estagiários estiverem relacionadas com as atividades enumeradas no art. 320 da Lei n. 9.503/1997, consoante Prejulgado nº 1298:
Prejulgados 1298 - O pagamento da remuneração de estagiários com recursos oriundos da arrecadação das multas de trânsito somente será lícito se as atividades dos estagiários estiverem relacionadas com as atividades elencadas no art. 320 da Lei n. 9.503/1997, ou seja, sinalização, engenharia de tráfego, de campo, policiamento, fiscalização e educação de trânsito, ressalvando que certas funções com policiamento, não podem ser executadas por estagiários;
1.2. Despesas com membros da JARI
Sobre esse tema, o Tribunal de Contas também manifestou entendimento pela possibilidade de pagamento dos membros das JARI's com os recursos das multas:
Prejulgado 1337 - É possível o pagamento de remuneração aos membros da Junta Administrativa de Recursos de Infrações - JARI, de competência estadual, com recursos oriundos das multas de trânsito, mediante autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e na Lei Orçamentária Anual - LOA, devendo o seu modo de execução estar disposto em convênio, acordo, ajuste ou outro instrumento congênere, observando na fixação do valor o princípio da razoabilidade. (Processo: CON-03/00067160 Parecer: COG-147/03 Decisão: 1029/2003 Origem: Prefeitura Municipal de Curitibanos Relator: Conselheiro Wilson Rogério Wan-Dall Data da Sessão: 16/04/2003)
Porém, conforme a parte final do Prejulgado 1298, retro transcrito, o Poder Público deve valer-se de lei específica para fixação dos critérios e valores, conforme preconizado no art. 37, X, da Constituição Federal, observando na fixação do valor o princípio da razoabilidade".
A partir do exposto no parecer COG-560/03, chega-se a ilação de que a utilização dos recursos arrecadados de multas por infrações de trânsito, devem ser aplicados de acordo com as determinações do art. 320 do Código de Trânsito Brasileiro, não podendo os recursos serem utilizados em finalidade diversa, v. g., despesas de telefonia celular ou materiais de construção.
Assim, o art. 320 do Código de Trânsito Brasileiro, prescreve que a receita arrecadada com a cobrança de multas de trânsito, será aplicada, exclusivamente, em sinalização, engenharia de tráfego, de campo, de policiamento, fiscalização e educação do trânsito. Explicitando os conceitos previstos no art. 320 do CTB, o Conselho Nacional de Trânsito, expediu a Resolução CONTRAN nº 191, de 16 de fevereiro de 2006, nos seguintes termos:
"Art. 2º Explicitar as formas de aplicação da receita arrecadada com a cobrança das multas de trânsito, prevista no caput do art. 320 do Código de Trânsito Brasileiro:
I - A sinalização é o conjunto de sinais de trânsito e dispositivos de segurança colocados na via pública com o objetivo de garantir sua utilização adequada, compreendendo especificamente as sinalizações vertical e horizontal e os dispositivos e sinalizações auxiliares, tais como:
a) dispositivos delimitadores;
b) dispositivos de canalização;
c) dispositivos e sinalização de alerta;
d) alterações nas características do pavimento;
e) dispositivos de uso temporário, e
f) painéis eletrônicos.
II - As engenharias de tráfego e de campo são o conjunto de atividades de engenharia voltado a ampliar as condições de fluidez e de segurança no trânsito, tais como:
a) a elaboração e atualização do mapa viário do município;
b) o cadastramento e implantação da sinalização;
c) o desenvolvimento e implantação de corredores especiais de trânsito nas vias já existentes;
d) a identificação de novos pólos geradores de trânsito, e
e) os estudos e estatísticas de acidentes de trânsito.
III - O policiamento e a fiscalização são os atos de prevenção e repressão que visem a controlar o cumprimento da legislação de trânsito, por meio do poder de polícia administrativa.
IV - A educação de trânsito é a atividade direcionada à formação do cidadão como usuário da via pública, por meio do aprendizado de normas de respeito à vida e ao meio ambiente, visando sempre o trânsito seguro, tais como:
a) publicidade institucional;
b) campanhas educativas;
c) eventos;
d) atividades escolares;
e) elaboração de material didático-pedagógico;
f) formação e reciclagem dos agentes de trânsito, e
g) formação de agentes multiplicadores".
Desta feita, denota-se que a legislação de trânsito prescreve que a utilização dos recursos das multas devem ser aplicados nas atividades relacionadas no art. 320 do CTB e explicitadas na Resolução CONTRAN n. 191/06.
De outro turno, e tendo em conta a celebração do Convênio n. 15.118/2002-1, calha lembrar que a Lei n. 8.666/93 dispõe que a celebração de convênio, depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, a identificação do objeto a ser executado, e que os recursos repassados devem ser aplicados, exclusivamente, no objeto de sua finalidade, in verbis:
"Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.
§ 1o A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:
I - identificação do objeto a ser executado;
II - metas a serem atingidas;
III - etapas ou fases de execução;
IV - plano de aplicação dos recursos financeiros;
V - cronograma de desembolso;
VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas;
VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador.
[...]
§ 5o As receitas financeiras auferidas na forma do parágrafo anterior serão obrigatoriamente computadas a crédito do convênio e aplicadas, exclusivamente, no objeto de sua finalidade, devendo constar de demonstrativo específico que integrará as prestações de contas do ajuste". (g.n.)
Por fim, cumpre analisar o posicionamento deste E. Tribunal de Contas, relativamente a aplicação de recursos repassados através de convênios, senão vejamos:
"PREJULGADO 1768
O Município pode figurar como agente repassador de recursos recebidos de empresa privada à entidade beneficente, devendo o prazo de aplicação ser disciplinado em convênio, bem como a entidade agraciada prestar contas ao ente público que libera os recursos, competindo a este, assim também ao Poder Legislativo, verificar se as despesas efetuadas estão em consonância com os objetivos do instrumento.
PREJULGADO 1640
As políticas públicas tendentes a aperfeiçoar o ensino nas universidades são instrumentos de concreção da garantia constitucional consagrada no texto da Lei Maior (art. 208, V) e no art. 43 da Lei nº 9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação.
PREJULGADO 1577
1. É recomendável que, ao estabelecer as condições relativas às finalidades da aplicação dos recursos transferidos pelo Poder Público à entidade privada, a título de subvenção social, e à respectiva prestação de contas, o instrumento do acordo discipline o prazo para aceitação das despesas correspondentes, realizadas pela entidade beneficiária, as quais devem ser posteriores à data da assinatura do respectivo instrumento e anteriores à data final de duração, salvo casos excepcionais autorizados pela legislação ou normas regulamentares expedidas pelo Chefe do Poder Executivo, e desde que as despesas estejam diretamente relacionadas às finalidades para as quais os recursos foram transferidos.
PREJULGADO 129
Não pode o Chefe do Poder Executivo se utilizar de recursos destinados, mediante convênio específico, à construção de casas populares para fim diverso daquele previsto no objeto do convênio, em conformidade com o disposto no artigo 37, caput, da C.F.
PREJULGADO 616
É incompatível a acumulação, pela mesma pessoa, da função de ordenador de despesa de órgão ou entidade pública com a de dirigente de entidade privada, quando esta for beneficiada com recursos financeiros decorrentes de convênio firmado entre as partes, por ferir o principio da moralidade, consubstanciado no art.37, caput, da Constituição Federal.
PREJULGADO 613
É regular e legítimo que entidade de direito privado comprove a aplicação de recursos financeiros recebidos a título de subvenções sociais, também com documentos (recibos, notas fiscais, folha de pagamento, guia de encargos sociais e de tributos, entre outros), cuja data de emissão seja anterior a do recebimento dos valores conveniados, mas coincidente com o período de vigência do acordo e desde que posterior à extração da nota de empenho respectiva. Na hipótese da associação civil ter desembolsado antecipadamente dinheiro seu para realizar gastos vinculados ao convênio (constatada a precedente emissão da nota de empenho pelo órgão ou entidade pública), o uso dos comprovantes destas despesas, no processo regular de prestação de contas, permitirá a conseqüente devolução aos cofres da associação dos valores que lhe pertencem; deverá, porém, ficar claramente evidenciado a que dispêndios se refere cada valor transposto da conta bancária vinculada ao convênio para a conta própria da associação.
Do exposto, percebe-se que 1) a utilização dos recursos arrecadados de multas por infrações de trânsito, devem ser aplicados de acordo com as determinações e objetivos do art. 320 do Código de Trânsito Brasileiro, explicitadas na Resolução CONTRAN nº 191/06; 2) a Lei n. 8.666/93 dispõe que a celebração de convênio, depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho, e que os recursos repassados devem ser aplicados, exclusivamente, no objeto de sua finalidade; e 3) a responsabilidade pela aprovação da correta aplicação dos recursos é da autoridade competente de cada órgão, haja vista que, quem requisita torna-se inteiramente responsável pela utilização do bem, material ou serviço nas finalidades específicas estabelecidas no diploma legal disciplinador do trânsito.
Sendo assim, sugere-se ao N. Relator a manutenção da restrição prevista no item 6.2.2 da decisão recorrida.
Nos termos dos Prejulgados desta Corte citados no parecer supra e, in casu, tendo em vista o elenco das despesas suportadas com recursos das multas de trânsito e, ainda, considerando que restou sacramentada, também, a responsabilidade daquele que requisita os ditos recursos, nos posicionamos pela manutenção da multa.
2. Dar ciência ao Sr. Juscelino Carlos Boos - Delegado Regional de Polícia em Curitibanos.
COG, em 24 de setembro de 2008
ANNE CHRISTINE BRASIL COSTA
Auditora Fiscal de Controle Externo
DE ACORDO.
À consideração da Exma. Sra. Relatora Sabrina Nunes Iocken, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
COG, em de de 2008
Consultor Geral, em exercício
Desse modo, torna-se evidente, que a irregularidade na aplicação dos recursos está comprovada nos autos e, sendo assim, pode-se dizer, que a responsabilidade pela aprovação da correta aplicação dos recursos é da autoridade competente de cada órgão, haja vista que, quem requisita torna-se inteiramente responsável pela utilização do bem, material ou serviço nas finalidades específicas estabelecidas no diploma legal disciplinador do trânsito. Nesse diapasão, é o entendimento desta Corte de Contas, in verbis:
"PREJULGADO 1483
1. O Estado não pode utilizar os recursos provenientes dos convênios de trânsito firmados entre o Estado e Municípios para conservação e manutenção predial de Delegacias de Polícia, Delegacias Regionais de Polícia Civil e Comando da Polícia Militar.
2. Os recursos oriundos da arrecadação de multas podem ser utilizados para o desempenho das funções estabelecidas nos arts. 106, II e III, e 107, I, d, da Constituição Estadual, quando as atividades estejam relacionadas às ações previstas no art. 320 do Código de Trânsito Brasileiro, cuja responsabilidade pela aprovação da correta aplicação dos recursos é da autoridade competente de cada órgão.
Processo: CON-03/07521320 Parecer: COG-594/03 Decisão: 4074/2003 Origem: Assembléia Legislativa do Estado de Santa Catarina Relator: Conselheiro Wilson Rogério Wan-Dall Data da Sessão: 01/12/2003 Data do Diário Oficial: 16/02/2004".
Em relação a utilização dos recursos arrecadados de multas por infrações de trânsito, o E. Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina em decisões em consultas (prejulgados), entende que os recursos arrecadados devem ser aplicados de acordo com as determinações e objetivos do art. 320 do Código de Trânsito Brasileiro. Assim, na TCE-03/07474909 a área técnica enunciou que "No subitem 2.3.1, da conclusão do relatório 176/03, foi apontado que parte das despesas realizadas não se enquadram ou extrapolam os objetivos do Convênio, contrariando o artigo 320, do Código de Trânsito Brasileiro, a título de exemplo, foram relacionadas duas despesas TELESC CELULAR no valor de R$ 309,79 e despesas com MATERIAL DE CONSTRUÇÃO no valor de R$ 1.132,43" (fls. 160 e 454). (g.n.)
Destarte, não podem os recursos serem utilizados para construção, recuperação ou manutenção de obras viárias, pagamento de remuneração de mão de obra terceirizada, aluguel de imóveis destinados às delegacias, pagamento de fatura de telefone, conservação e manutenção predial de Delegacias de Polícia, revelação de fotografias da perícia técnica do IML, reformas e manutenção de prédios das Polícias Militar e Civil, seguro de imóveis e viaturas das Polícias Militar e Civil etc, senão vejamos:
"PREJULGADO 1476
1. Os recursos da arrecadação de multas por infração à legislação de trânsito não podem ser utilizados para construção, recuperação ou manutenção de obras viárias ou para aquisição de equipamentos para tal finalidade (à exceção das aplicações em sinalização de trânsito), por incompatibilidade com as determinações e objetivos do art. 320 do Código Brasileiro de Trânsito.
2. A remuneração dos membros das Juntas Administrativas de Recursos de Infrações - JARI's pode ser paga com os recursos da arrecadação de multas por infração à legislação de trânsito. A forma, o valor e os limites da remuneração devem ser fixadas em lei municipal, podendo ser estipulado valor por efetiva participação em sessões/reuniões da Junta, recomendando-se, nesta hipótese, o devido disciplinamento quanto à quantidade de sessões semanais ou mensais, à duração das sessões e à fixação de um limite máximo mensal, como medida para preservar os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da economicidade.
[...]
Processo: CON-03/06360942 Parecer: COG-560/03 Decisão: 3973/2003 Origem: Associação dos Municípios do Médio Vale do Itajaí - AMMVI Relator: Auditor Clóvis Mattos Balsini Data da Sessão: 24/11/2003 Data do Diário Oficial: 10/02/2004.
PREJULGADO 1120
A manutenção de viaturas, a aquisição de computadores, material de expediente, equipamentos de comunicação, materiais didáticos e outros materiais comprovadamente utilizados para a consecução de ações de Policiamento Ostensivo de Trânsito estão compreendidos dentro do termo "equipamento e materiais" mencionados na Decisão nº 1730/00 desta Corte de Contas, no Processo nº CON-84366/03-92, exarada na Sessão do Egrégio Plenário de 19/06/00, excluindo-se materiais de limpeza e de construção, que não se relacionam com ações de Policiamento Ostensivo de Trânsito.
Processo: CON-00/04868412 Parecer: COG - 003/02 Decisão: 401/2002 Origem: Polícia Militar do Estado de Santa Catarina Relator: Conselheiro Luiz Suzin Marini Data da Sessão: 20/03/2002 Data do Diário Oficial: 13/05/2002.
PREJULGADO 1056
[...]
As atribuições da Polícia Militar do Estado devem ser cumpridas com os meios e recursos disponibilizados no orçamento do Estado, não integrando a competência municipal suportar despesas daquela Corporação, salvo para ações específicas de policiamento do trânsito (arts. 23, 35 e 320 da Lei Federal nº 9.503/97), mediante convênio, com previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei de Orçamento Anual (art. 62 da Lei Complementar nº 101/00).
[...]
Processo: CON-01/01590296 Parecer: COG-591/01 Decisão: 2970/2001 Origem: Prefeitura Municipal de São João do Itaperiú Relator: Auditor Altair Debona Castelan Data da Sessão: 17/12/2001 Data do Diário Oficial: 18/03/2002".
Tendo em vista as decisões em consultas supracitadas, conclui-se que a utilização dos recursos arrecadados de multas por infrações de trânsito, devem ser aplicados de acordo com as determinações e objetivos do art. 320 do Código de Trânsito Brasileiro, não podendo os recursos serem utilizados em finalidade diversa, tal como, no presente caso, em Telesc Celular no valor de R$ 309,79, e em material de construção no valor de R$ 1.132,43.
A título ilustrativo quanto a fundamentação sobre as despesas elegíveis no art. 320 do Código de Trânsito Brasileiro, cumpre transcrever parecer COG-560/03, CON-03/06360942 (Prejulgado 1476), que relativamente ao tema é esclarecedor, senão vejamos:
"1. Despesas elegíveis no art. 320 do Código Brasileiro de Trânsito
No Parecer nº COG-146/03, já se havia dito:
"Tem se tornado prática comum a celebração de convênios entre os Municípios, a Secretaria de Estado da Segurança Pública e a Polícia Militar visando o cumprimento e fiscalização das normas de trânsito, inclusive com a aplicação de multas de competência municipal, onde passam a atuar a Polícia Militar e a Secretaria de Estado da Segurança Pública (por meio da Polícia Civil e do DETRAN). Em contrapartida a este encargo o Município reparte o produto da arrecadação das multas com as entidades conveniadas. O cada entidade conveniadas deve aplicar o produto da arrecadação das multas, conforme determina o art. 320, da Lei nº 9.503/1997 - Código Brasileiro de Trânsito, que assim dispõe:
Art. 320. A receita arrecadada com a cobrança das multas de trânsito será aplicada, exclusivamente, em sinalização, engenharia de tráfego, de campo, policiamento, fiscalização e educação de trânsito.
Havendo a arrecadação de multas pelos Municípios, determinados percentuais são repassados para as entidades estaduais que realizam a fiscalização e policiamento, conforme disposto no convênio. Em tese, cada entidade conveniada, a partir do repasse, deve responsabilizar-se por seus próprios gastos.
Os convênios firmados entre os Municípios e o Estado (Polícia Militar e SSP) tem permitido, como forma alternativa ao repasse de parcela dos recursos às contas correntes daqueles órgãos, o pagamento de despesas por eles requisitadas.
Contudo, esta prática tem provocado dúvidas nos administradores municipais quanto à regularidade de certas despesas frente ao artigo 320 do Código de Trânsito Brasileiro - CTB e a responsabilização dos agentes públicos municipais.
Por vezes, têm-se observado a requisição de materiais e serviços com características aparentemente estranhas à finalidade de aplicação do art. 320, do CTB, tais como, pagamento de remuneração de mão de obra terceirizada, aluguel de imóveis destinados às delegacias, pagamento de fatura de telefone celular; revelação de fotografias da perícia técnica do IML, reformas e manutenção de prédios das Polícias Militar e Civil, seguro de imóveis e viaturas das Polícias Militar e Civil, conserto das viaturas, dentre outras.
Considerando que o responsável será o ordenador da despesa do Município em caso de aplicação irregular dos recursos arrecadados com as multas, essa forma de utilização dos recursos mediante convênio está causando transtornos às administrações municipais, sem que se possa estabelecer previamente um parâmetro seguro para identificar quais despesas serão elegíveis.
Por isso, o ideal seria estabelecer nos convênios apenas cláusula de repasse dos recursos à conta dos órgãos estaduais conveniados, eliminando-se a realização de despesas pagas pelo Município, até por que, não raro, há necessidade de transferência patrimonial de bens móveis adquiridos pelos Municípios e entregues à Polícia Militar e Polícia Civil. Além disso, evita abusos que possam ser perpetrados contra os Municípios.
Assim, com a transferência dos recursos, caberia à Secretaria de Estado da Segurança Pública e Defesa do Cidadão (à qual hoje estão subordinadas a Polícia Militar, a Polícia Civil e o DETRAN) promover as contratações necessárias para consecução dos objetivos do convênio, cumprindo suas obrigações e comprovando ao Tribunal de Contas a regular aplicação dos recursos recebidos do convênio, inclusive quanto às necessidades previstas no art. 320, do CTB.
Quando uma entidade assume a responsabilidade pelo pagamento de despesas de outra entidade, ainda que com recursos desta, registrando em sua contabilidade despesas como pessoal, material de consumo, serviços de terceiros e encargos, investimentos, dentre outras, está computando como sua despesa de responsabilidade de outra entidade. Agindo desta forma, as despesas de pessoal de ambas as entidades não demonstrará o custo exato das suas responsabilidades constitucionais, repercutindo ainda, nos limites de gastos com pessoal, preconizado na LC nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal). O mesmo se pode dizer das demais despesas indevidamente registradas em uma entidade quando se deveria registrar em outra.
Segundo ainda este método, a realização de licitações poderia estar sendo burlada, pois, considerando todos os Municípios de um mesmo Estado que adquiriram um mesmo objeto, o valor total das compras certamente seria maior do que aquele realizado por cada Município isoladamente, podendo repercutir na modalidade de licitação empregada ou ainda ser preponderante para a realização da mesma.
Assim, caberia ao Município repassar às contas das entidades conveniadas o montante que lhes cabe por força do convênio firmado entre as partes, para a repartição de responsabilidades, bem como, do produto da arrecadação das multas de trânsito emitidas no âmbito municipal, pois a realização de despesas de outros entes da Federação, realizadas através do atendimento de requisições, faz com que o Município assuma a responsabilidade pelas mesmas, além de não refletir os custos das responsabilidades constitucionais do ente ou órgãos públicos conveniados.
A argumentação apresentada é aplicável tanto à Administração Pública Direta quanto à Indireta (autarquias, por exemplo).
Em relação às despesas transcritas pelo consulente, torna-se inviável ao Tribunal de Contas, antecipadamente, dizer da sua regularidade. Só o exame de cada despesa pode revelar se efetivamente está em consonância com o artigo 320 do CTB."
Efetivamente, não se pode estabelecer um rol exato, conclusivo e definitivo das despesas que podem ser pagas com recursos de multas de trânsito. O Conselho Nacional de Trânsito - CONTRAN divulgou a Deliberação nº 33, de 03 de abril de 2002, que dispõe sobre aplicação da receita arrecadada com a cobrança das multas de trânsito, conforme art. 320 do Código de Trânsito Brasileiro, explicitando formas de aplicação da receita arrecadada com a cobrança das multas de trânsito. Pertinente reproduzir parte do texto da Deliberação:
"I -A sinalização é o conjunto de sinais de trânsito e dispositivos de segurança colocados na via pública com o objetivo de garantir sua utilização adequada, compreendendo especificamente as sinalizações vertical e horizontal e os dispositivos e sinalizações auxiliares, tais como:
a) dispositivos delimitadores;
b) dispositivos de canalização;
c) dispositivos e sinalização de alerta;
d) alterações nas características do pavimento;
e) dispositivos de uso temporário, e
f) painéis eletrônicos.
II -As engenharias de tráfego e de campo são o conjunto de atividades de engenharia voltado a ampliar as condições de fluidez e de segurança no trânsito, tais como:
a) a elaboração e atualização do mapa viário do município;
b) o cadastramento e implantação da sinalização;
c) o desenvolvimento e implantação de corredores especiais de trânsito nas vias já existentes;
d) a identificação de novos pólos geradores de trânsito, e
e) os estudos e estatísticas de acidentes de trânsito.
III -O policiamento e a fiscalização são os atos de prevenção e repressão que visem a controlar o cumprimento da legislação de trânsito, por meio do poder de polícia administrativa.
IV -A educação de trânsito é a atividade direcionada à formação do cidadão como usuário da via pública, por meio do aprendizado de normas de respeito à vida e ao meio ambiente, visando sempre o trânsito seguro, tais como:
a) publicidade institucional;
b) campanhas educativas;
c) eventos;
d) atividades escolares;
e) elaboração de material didático-pedagógico;
f) formação e reciclagem dos agentes de trânsito, e
g) formação de agentes multiplicadores.
Art. 2º As ações relacionadas nesta Portaria têm caráter exemplificativo.
Como se denota, há indicações genéricas sobre atividades e ações cujas despesas podem ser pagas com recursos arrecadados de multas. Não é elucidativa o suficiente para explicitar todas as despesas decorrentes dessas atividades, porquanto não seria possível indicar todas as despesas elegíveis para os fins do art. 320 do CTB. A mencionada Deliberação ressalva que as ações ali indicadas são exemplificativas.
O importante é a demonstração de que a despesa está diretamente relacionada com os objetivos e ações previstas no art. 320 do Código Brasileiro de Trânsito.
As ação relacionadas à fiscalização, incluindo o policiamento, podem ser delegadas aos órgãos estaduais. A parte relativa à sinalização de trânsito e engenharia de tráfego são atividades eminentemente da alçada dos municípios, por seus órgãos de trânsito. Porém, também podem ser delegadas, mediante convênio, conforme prescreve o artigo 25 e seu parágrafo único do Código: "Os órgãos e entidades executivos do Sistema Nacional de Trânsito poderão celebrar convênio delegando as atividades previstas neste Código, com vistas à maior eficiência e à segurança para os usuários da via". Esse dispositivo permite a delegação parcial ou total da execução de todas ou de algumas das tarefas originariamente de competência dos municípios, previstas no artigo 21 a 24, por meio de convênio com o DETRAN, a Polícia Militar ou outros órgãos pertencentes ao sistema.
Tem sido a prática retribuir os serviços com parcela dos recursos arrecadados com as multas por infração à legislação de trânsito. Em Santa Catarina também é a prática que esses recursos sejam convertidos em materiais e serviços para os órgãos e os servidores que executam os serviços, mediante requisição dos órgãos. É nesse ponto que residem as maiores dificuldades e divergências entre os partícipes dos convênios. Pairam dúvidas sobre quais despesas podem ser elegíveis para os fins do art. 320 do Código. E essas dificuldades se estendem a todas as espécies de despesas: materiais de consumo, materiais permanentes (incluindo equipamentos), serviços e obras.
Essa prática de requisições pela Polícia Militar e outros órgãos conveniados tem ensejado divergências, em razão de solicitação de aquisição de materiais e contratação de serviços aparentemente estranhos à prescrição do art. 320 do Código de Trânsito. Para evitar essas divergências, o ideal seria o mero repassse dos recursos financeiros a cada órgão conveniado. Assim, cada qual se responsabiliza pela aplicação dos recursos e pelas consequências de eventuais irregularidades.
O Consulente enumera diversos materiais requisitados pelos órgãos estaduais, dentre os quais mastros para bandeiras. É evidente que este tipo de material, à primeira vista, não tem relação direta com a fiscalização e policiamento do trânsito, gerando divergências entre as autoridades municipais e estaduais.
Por isso, o caminho é a separação das responsabilidades. Quem requisita torna-se inteiramente responsável pela utilização do bem, material ou serviço nas finalidades específicas estabelecidas no diploma legal disciplinador do trânsito. A autoridade municipal será responsável pelos atos de aquisição e contratação, até a entrega da posse ao órgão estadual.
Assim, as despesas indicadas pelo Consulente podem ou não ser elegíveis para os fins do art. 320 do CTB. Depende da verificação se os materiais, equipamentos e serviços estão sendo ou foram utilizados para as ações previstas no art. 320 do CTB (exclusivamente, em sinalização, engenharia de tráfego, de campo, policiamento, fiscalização e educação de trânsito).
Algumas considerações podem ser feitas a respeito da algumas despesas, como segue.
1.1. Despesas com materiais e equipamentos
Esta Corte já se manifestou sobre despesas com materiais e equipamentos, nos seguintes termos:
Prejulgado 0841 - Nos termos do art. 320 da Lei 9.503, de 23.09.97 – Código de Trânsito Brasileiro -, os recursos provenientes de multas por infração às normas de trânsito, devem ser aplicados, exclusivamente, para consecução de serviços de sinalização e engenharia de tráfego e de campo, a cargo dos órgãos e entidades executivos rodoviários, bem como atividades de policiamento, fiscalização e educação de trânsito, a cargo dos órgãos e entidades executivos de trânsito.
Os recursos oriundos de multas por infração de trânsito, impostas pelos órgãos competentes, arrecadadas pelo Estado (receita orçamentária estadual), podem ser aplicados em ações de educação para o trânsito (art. 22 da Lei 9.503/97), para o aperfeiçoamento profissional, aquisição de equipamentos e materiais visando a consecução de ações de fiscalização (arts. 22, e 281 a 290) e policiamento ostensivo de trânsito (art. 23 do Código), a cargo dos órgãos e entidades executivos de trânsito estaduais, diretamente ou mediante convênio com a Polícia Militar (art. 23, III,), e contabilizados como despesa orçamentária do Estado.
Os recursos originários de multas por infração de trânsito arrecadados pelos entes municipais (receita orçamentária municipal) em decorrência de convênio firmado com a Polícia Militar (art. 23, III, da Lei 9.503/97), podem ser gastos pelo município no pagamento de despesas com aperfeiçoamento profissional dos policiais, aquisição de equipamentos e materiais para a Corporação, contabilizadas como despesa orçamentária municipal, visando exclusivamente a consecução de ações de policiamento ostensivo de trânsito nas vias públicas do município convenente, sendo recomendável que o convênio especifique as despesas da Polícia Militar a serem suportadas pelo município por conta das receitas de multas de trânsito. (Processo: CON-TC9935906/91 Parecer: COG-590/99 Decisão: 1731/2000 Origem: Secretaria de Estado da Segurança Pública Relator: Conselheiro Luiz Suzin Marini Data da Sessão: 19/06/2000Prejulgados 1056 - Os órgãos e entidades executivas de trânsito municipais podem celebrar convênios com entidades similares do Estado e com a Polícia Militar para a execução de atividades de competência do ente delegante, nos termos dos arts. 23 e 25 do Código de Trânsito (Lei Federal nº 9.503/97).
Mediante convênio específico, os recursos das multas de trânsito, arrecadados pelos municípios, podem ser utilizados para pagamento de despesas da Polícia Militar, desde que sejam relacionadas, exclusivamente, à sinalização, engenharia de tráfego e de campo, policiamento, fiscalização e educação de trânsito, conforme disposto no art. 320 do Código de Trânsito, compreendendo materiais e equipamentos (veículos, rádios, computadores, combustíveis, materiais de sinalização, didáticos etc.) e serviços (controle da frota de veículos, alimentação de policiais etc.).
As atribuições da Polícia Militar do Estado devem ser cumpridas com os meios e recursos disponibilizados no orçamento do Estado, não integrando a competência municipal suportar despesas daquela Corporação, salvo para ações específicas de policiamento do trânsito (arts. 23, 35 e 320 da Lei Federal nº 9.503/97), mediante convênio, com previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei de Orçamento Anual (art. 62 da Lei Complementar nº 101/00). [...] (Processo: CON-01/01590296 Parecer: 591/01 Decisão: 2970/2001 Origem: Prefeitura Municipal de São João do Itaperiú Relator: Auditor Altair Debona Castelan Data da Sessão: 17/12/2001)Prejulgado 1120 - A manutenção de viaturas, a aquisição de computadores, material de expediente, equipamentos de comunicação, materiais didáticos e outros materiais comprovadamente utilizados para a consecução de ações de Policiamento Ostensivo de Trânsito estão compreendidos dentro do termo "equipamento e materiais" mencionados na Decisão nº 1730/00 desta Corte de Contas, no Processo nº CON-84366/03-92, exarada na Sessão do Egrégio Plenário de 19/06/00, excluindo-se materiais de limpeza e de construção, que não se relacionam com ações de Policiamento Ostensivo de Trânsito. (Processo: CON-00/04868412 Parecer: COG - 003/02 Decisão: 401/2002 Origem: Polícia Militar do Estado de Santa Catarina Relator: Conselheiro Luiz Suzin Marini Data da Sessão: 20/03/2002)
Prejulgado 1071 - As atribuições da Policia Militar devem ser cumpridas com os meios e recursos disponibilizados no orçamento do Estado, ente responsável pela segurança pública, nos termos dos arts. 8º, III, 105 e 107 da Constituição Estadual.
Excede a competência municipal suportar despesas da Polícia Militar, salvo para ações específicas de policiamento do trânsito, fiscalização e educação de trânsito (arts. 23, 25 e 320 da Lei Federal nº 9.503/97), mediante convênio celebrado com os órgãos e entidades executivas de trânsito municipais, com previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei do Orçamento Anual (art. 62 da Lei Complementar nº 101/00) e utilização dos recursos das multas de trânsito arrecadados pelos municípios, cujas despesas podem compreender materiais e equipamentos (veículos, rádios, computadores, combustíveis, materiais de sinalização, didáticos etc.) e serviços (controle da frota de veículos, alimentação de policiais etc.). (Processo: CON-01/02081514 Parecer: 653/01 Decisão: 3006/2001 Origem: Prefeitura Municipal de Biguaçu Relator: Auditor Altair Debona Castelan Data da Sessão: 19/12/2001Como se denota, são admissíveis despesas com materiais e equipamentos, como veículos, rádios, computadores, combustíveis, materiais de sinalização, materiais e serviços voltados à educação no trânsito, sinalização, engenharia de tráfego, policiamento e fiscalização. Foge à finalidade do art. 320 do CTB, por exemplo, a disponibilização de veículo à Polícia Militar para utilização em outras ações que não tenham relação com o trânsito, como é o caso dos esquadrões especiais.
Também se admitem materiais para o IML, para uso em vítimas de acidentes de trânsito, e materiais de escritório (papel, cartuchos para impressoras etc), para as finalidades relacionadas às atividades de trânsito.
Não se poderia aqui especificar quais são os materiais, equipamentos e serviços elegíveis. No caso da educação para o trânsito, a Portaria do CONTRAN especifica atividades, que incluem materiais de publicidade institucional e de campanhas educativas, materiais para eventos e atividades escolares, material didático-pedagógico, material para atividades de formação e reciclagem dos agentes de trânsito e formação de agentes multiplicadores.
Já se aventou a possibilidade dos municípios, com a parte dos recursos das multas destinados à Polícia Militar, por exemplo, por meio de requisição desta Corporação, adquirir fardas, coletes à prova de bala, armamento, munição e outros materiais que fazem parte do fardamento e equipamentos privativos dos policiais. Estes materiais e equipamentos não devem ser adquiridos pelos municípios. Compete à própria Corporação fornecer aos policiais. Em razão das especificidades e volume, a contratação deve ser conduzida pelo órgão estadual, inclusive face à economia de escala.
No caso do armamento, há outros elementos relacionados à segurança que não recomendam a aquisição pelos municípios, que não detém know-how neste tipo de material.
No caso de aquisição de alguns materiais e equipamentos permanentes que são utilizados tanto para atender às questões de trânsito como para todas as demais atividades da Polícia Militar e das Delegacias da Polícia Civil, os recursos de multas deveriam contribuir com uma parcela na aquisição e manutenção. É o caso de centrais telefônicas, rádios, veículos, ar condicionado etc.
1.3. Despesas com serviços
Da mesma forma que os materiais, torna-se inviável sua nominação. Alguns serviços requisitados aos municípios pelos órgãos estaduais, para pagamento com recursos das multas que cabe a estes, já foram admitidos pelo Tribunal de Contas ou de acordo com a orientação do CONTRAN, como:
A remuneração de estagiários, se paga com recursos oriundos da arrecadação das multas de trânsito efetuadas com amparo em convênio, deverá ser custeada pela entidade que os contratar, utilizando-se da parte dos recursos a que faz jus por força do mesmo convênio;
É possível o pagamento de remuneração aos membros das Juntas Administrativas de Recursos de Infrações - JARI com recursos oriundos das multas de trânsito, porém os Instrumentos de Convênio não são hábeis para garantir a sua legalidade, devendo o Poder Público valer-se de lei específica, conforme preconizado no art. 37, X, da Constituição Federal, observando na fixação do valor o princípio da razoabilidade. (Processo: CON-02/05992005 Parecer: COG-574/02 Decisão: 240/2003 Origem: Polícia Militar do Estado de Santa Catarina Relator: Otávio Gilson dos Santos Data da Sessão: 19/02/2003).
Processo: CON-05/04249045 Parecer: COG-1032/05 Decisão: 195/2006 Origem: Prefeitura Municipal de Ponte Alta do Norte Relator: Conselheiro Wilson Rogério Wan-Dall Data da Sessão: 13/02/2006 Data do Diário Oficial: 04/04/2006
Numerário extra-orçamentário advindo de projetos, acordos e convênios deve ser utilizado exclusivamente nos objetivos previstos nos respectivos instrumentos; portanto, é cabível a implantação de Programa de Bolsas Institucionais por parte da Fundação Universidade do Estado de Santa Catarina - UDESC, desde que tais recursos tenham sido alocados para este fim específico.
Processo: CON-04/06151113 Parecer: COG-004/05 Decisão: 638/2005 Origem: Fundação Universidade do Estado de Santa Catarina - UDESC Relator: Conselheiro Wilson Rogério Wan-Dall Data da Sessão: 11/04/2005 Data do Diário Oficial: 14/06/2005
[...]
Processo: CON-04/03682460 Parecer: COG-249/04 Decisão: 2300/2004 Origem: Secretaria de Estado do Desenvolvimento Social, Urbano e Meio Ambiente Relator: Auditora Thereza Apparecida Costa Marques Data da Sessão: 25/08/2004 Data do Diário Oficial: 20/10/2004.
Processo: CON-TC0011869/30 Parecer: COG-491/93 Origem: Prefeitura Municipal de Arvoredo Data da Sessão: 08/09/1993.
A entidade privada beneficiada com recursos decorrentes de convênio deve prestar contas ao ente público que libera os recursos, competindo a este, assim também ao poder legislativo, verificar se as despesas efetuadas estão em consonância com os objetivos do convênio.
Processo: CON-TC0334500/88 Parecer: COG-536/98 Origem: Câmara Municipal de Siderópolis Relator: Conselheiro Antero Nercolini Data da Sessão: 07/12/1998.
[...]
Processo: CON-TC0349400/88 Parecer: COG-675/98 Origem: Prefeitura Municipal de Florianópolis Relator: Conselheiro Dib Cherem Data da Sessão: 30/11/1998".
IV. CONCLUSÃO
Ante o exposto, sugere-se ao Exmo. Relator do processo que em seu Voto proponha ao Egrégio Plenário o que segue:
1. Conhecer do Recurso de Reconsideração, nos termos do art. 77 da Lei Complementar n. 202/2000, interposto contra o Acórdão n. 2240/2004, exarado na Sessão Ordinária de 06/12/2004, nos autos do Processo n. TCE-03/07448304, e, no mérito, negar-lhe provimento, ratificando na íntegra os termos da decisão recorrida.
HAMILTON HOBUS HOEMKE
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¹ (Parecer COG nº 401/08 - Autos nº REC-05/00151768)