ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO CONSULTORIA GERAL

Processo n°:	REC-05/00550034
Origem:	Fundação Universidade do Estado de Santa Catarina - UDESC
Interessado:	Raimundo Zumblick
Assunto:	Recurso de Reconsideração - art. 77 da LC 202/2000 - APC-01/02085692
Parecer n°	COG-824/2008

Universidade pública. Autonomia administrativa e financeira.

O fato de gozarem as universidades da autonomia que lhes é constitucionalmente garantida não retira das autarquias dedicadas a esse mister a qualidade de integrantes da administração indireta, nem afasta, em conseqüência, a aplicação, a seus servidores, do regime jurídico comum a todo o funcionalismo, inclusive as regras remuneratórias.

Nesse contexto, as universidades públicas devem ser submetidas a diversas outras normas gerais previstas na Constituição, como as que regem o orçamento (art. 165, § 5º, I), a despesa com pessoal (art. 169), a submissão dos seus servidores ao regime jurídico único (art. 39).

Destarte, as universidades públicas são dotadas de autonomia suficiente para gerir seu pessoal, bem como o próprio patrimônio financeiro. O exercício desta autonomia não pode, contudo, sobrepor-se ao quanto dispõem a Constituição e as leis.

Tribunal de Contas. Poder de polícia administrativa.

A competência do Tribunal de Contas para aplicar multa, mesmo que falte dano ao erário, constitui uma prerrogativa decorrente de sua atividade fiscalizatória, devidamente alicerçada nos princípios constitucionais da legalidade, moralidade, legitimidade e economicidade (arts. 37, 70 e 71 da Constituição Federal). Assim, a referida competência visa atribuir às determinações dos Tribunais de Contas, na atividade fiscalizatória, certa parcela de coercitividade (poder de polícia administrativa).

Reserva de lei em sentido formal. Restringir direitos ou criar obrigações.

O princípio da reserva de lei atua como expressiva limitação constitucional ao poder do Estado, cuja competência regulamentar, por tal razão, não se reveste de suficiente idoneidade jurídica que lhe permita restringir direitos ou criar obrigações.

Senhor Consultor,

1. RELATÓRIO

Tratam os autos de Recurso de Reconsideração n. REC-05/00550034, interposto pelo Sr. Raimundo Zumblick, ex-Reitor da Fundação Universidade do Estado de Santa Catarina - UDESC, em face do acórdão n. 2258/2004 (fls. 791/793), exarado no processo APC-01/02085692.

O citado processo APC-01/02085692 é relativo à Auditoria de Prestação de Contas de Recursos Antecipados - Exercício de 2000, da Fundação Universidade do Estado de Santa Catarina - UDESC, empreendida por esta Corte de Contas, através da DCE.

Nestes termos, os autos foram encaminhados ao Ministério Público junto ao TC, que emitiu o Parecer MPTC n. 1781/2004, de fls.783/784. Após os trâmites legais, os autos foram encaminhados ao Relator Sr. Luiz Roberto Herbst, que se manifestou às fls. 785/789.

Na sessão ordinária de 08/12/2004, o processo APC-01/02085692 foi levado à apreciação do Tribunal Pleno, sendo prolatado o acórdão n. 2258/2004 (fls. 791/793):

"ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro nos arts. 59 da Constituição Estadual e 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:

6.1. Julgar regulares, com fundamento no art. 18, I, c/c o art. 19 da Lei Complementar n. 202/2000, as contas de recursos antecipados referentes às notas de empenho a seguir relacionadas e dar quitação plena ao Responsável, de acordo com os pareceres emitidos nos autos:

NE DATA P/A ITEM FONTE VALOR (R$) CREDOR

0103/000 09/02/2000 4224 3111.02.03 00 3.000,00 Cláudio César de Sá 732/000 19/06/2000 4222 3111.02.03 40 500,00 Décio Luiz Poli 3345/000 14/07/2000 4222 3111.02.03 00 2.000,00 Jussara Ribeiro dos Reis

6.2. Julgar irregulares, com imputação de débito, com fundamento no art. 18, III, "c", da Lei Complementar n. 202/2000, as contas de recursos antecipados referentes às Notas de Empenho ns. 3110, 3550, 3712, 3900, 3905, 3999, 4221, 4519, 4669, 4800, 5019, 5062, 5547, 5629, 5706, 5837, 6393, 6396, 6792, 7050, 7056/000 e 7188, do exercício de 2000, e condenar o Responsável – Sr. Raimundo Zumblick - ex-Reitor da Fundação Universidade do Estado de Santa Catarina - UDESC, ao pagamento da quantia de R$ 96.128,73 (noventa e seis mil cento e vinte e oito reais e setenta e três centavos), em face do pagamento, a maior, de diárias a servidores da UDESC, em valores superiores aos fixados pelo Anexo Único (Tabela de Diárias) do Decreto Estadual n. 133/99, em descumprimento aos arts. 1º, 4º, 68, 69 e 70, da Lei Estadual n. 9.831/85, vigente a época, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar a este Tribunal o recolhimento do valor do débito aos cofres do Estado, atualizado monetariamente e acrescido de juros legais, calculados a partir da data da ocorrência do fato gerador do débito (arts. 40 e 44 da Lei Complementar n. 202/2000), ou interpor recurso na forma da lei, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial (art 43, II, do mesmo diploma legal).

6.3. Julgar irregulares, sem imputação de débito, com fundamento no art. 18, III, "b", c/c o art. 21, parágrafo único, da Lei Complementar n. 202/2000, as contas de recursos antecipados referentes às notas de empenho a seguir relacionadas:

NE DATA P/A ITEM FONTE

VALOR R$ CREDOR 0001 02/02/00 4219 3111.02.03 00 5.000,00 Ricardo Antônio de Maria 0272 11/02/00 4219 3111.02.03 00 10.000,00

Luiz Gonzaga Silvano 0985 15/03/00 4224 3111.02.03 00 3.000,00 Conceição M. Q. Correa 0994 15/03/00 4222 3111.02.03 00 1.000,00 Décio Luiz Poli 1365 03/04/00 4219 3111.02.03 00 10.000,00 Ricardo Antônio de Maria 1571 25/04/00 4224 3111.02.03 00 3.000,00 Marcos Elias Jacobsen 2694 12/06/00 4219 3111.02.03 00 10.000,00 Márcio Metzner 3038 28/06/00 4219 3111.02.03 00 10.000,00 Luiz Gonzaga Silvano 3500 26/07/00 4219 3111.02.03 00 10.000,00 Ricardo Antônio de Maria

6.4. Aplicar ao Sr. Raimundo Zumblick - ex-Reitor da Fundação Universidade do Estado de Santa Catarina - UDESC, com fundamento nos arts. 69 e 70, II, da Lei Complementar n. 202/00 e 108, parágrafo único, e 109, II, c/c o 307, V, do Regimento Interno instituído pela Resolução n. TC-06/2001, as multas abaixo discriminadas, com base nos limites previstos nos arts. 239, I e III, do Regimento Interno (Resolução n. TC-11/1991) vigente à época da ocorrência das irregularidades, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado das multas cominadas, ou interpor recurso na forma da lei, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000:

6.4.1. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face do pagamento de diárias a professores para execução do Programa Magister, com a utilização de fonte de recursos inadequada, decorrente de repasses do Tesouro do Estado, relativamente às Notas de Empenho ns. 0001, 0272, 0985, 1365, 1571, 2694, 3038, 3110, 3500, 3900, 3905, 4519, 5019, 5547, 5706, 6396 e 7056, em descumprimento ao Contrato de Prestação de Serviços n. 60/99 c/c o art. 66 da Lei Federal n. 8.666/93 (item 2.1.10 do Relatório DCE);

6.4.2. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face do pagamento de diárias com recursos da UDESC quando do concurso público da CIDASC, relativamente às Notas de Empenho ns. 4669, 4800, 5706, 5837 e 6393, em descumprimento ao Termo de Contrato n. 226/00 (oriundo da Dispensa de Licitação n. 49/00) e o art. 66 da Lei Federal n. 8.666/93 (item 2.2.1 do Relatório DCE);

6.4.3. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face do pagamento de díárias a servidores quando da realização dos concursos de vestibular vocacionado UDESC 2000.2 e 2001.1, relativamente às Notas de Empenho ns. 4519, 5019, 5062, 7050 e 7056, em descumprimento ao art. 9º, III e § 3º, da Lei Federal n. 8.666/96 (item 2.2.2 do Relatório DCE);

6.4.4. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face do depósito e movimentação de recursos públicos em conta bancária não pertencente à UDESC, relativamente à Nota de Empenho n. 0994, contrariando o disposto nos arts. 11, parágrafo único, do Decreto Estadual n. 037/99, 47, parágrafo único, da Resolução n. TC-16/94 e no Título IV, Item 13, do Manual de Movimentação e Prestação de Contas em Regime de Adiantamento, aprovado pelo art. 1º da Portaria n. SEF-097/99 (item 2.9.2 do Relatório DCE).

6.5. Dar ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam, bem como do Relatório de Reinstrução DCE/Insp.1/Div.1 n. 10/2004, à Fundação Universidade do Estado de Santa Catarina - UDESC e ao Sr. Raimundo Zumblick - ex-Reitor daquela entidade".

Visando à modificação do acórdão supracitado, o Sr. Raimundo Zumblick interpôs o presente Recurso de Reconsideração.

É o relatório.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. DA ADMISSIBILIDADE

Considerando que o processo n. APC-01/02085692, é relativo à Auditoria de Prestação de Contas de Recursos Antecipados - Exercício de 2000, na Fundação Universidade do Estado de Santa Catarina - UDESC, tem-se que o Sr. Raimundo Zumblick utilizou da espécie recursal adequada, em consonância com o art. 77 da Lei Complementar n. 202/2000.

Procedendo-se ao exame do recurso verifica-se que os pressupostos legais e regimentais quanto à legitimidade foram atendidos, uma vez que o mesmo foi interposto pelo responsável pelas irregularidades apontadas no acórdão n. 2258/2004 (fls. 791/793).

Em relação à tempestividade, observa-se que o recorrente interpôs o recurso dentro do prazo legal, tendo em conta que o acórdão recorrido foi publicado no DOE n. 17.599, de 16/03/2005, e o recurso foi protocolado em 24/02/2005.

Assim, como o recorrente observou o prazo para interposição do recurso, sugere-se ao Exmo. Relator, conhecer o presente REC-05/00550034, por se revestir dos pressupostos de admissibilidade inscritos no art. 77 da Lei Complementar n. 202/2000.

2.2. MÉRITO

2.2.1 – R$ 96.128,73 (noventa e seis mil cento e vinte e oito reais e setenta e três centavos), em face do pagamento, a maior, de diárias a servidores da UDESC, em valores superiores aos fixados pelo Anexo Único (Tabela de Diárias) do Decreto Estadual n. 133/99, em descumprimento aos arts. 1º, 4º, 68, 69 e 70, da Lei Estadual n. 9.831/85 (item 6.2. da decisão recorrida).

O recorrente em sua peça recursal (fls. 03/20 do REC-05/00550034), alega que em face da autonomia administrativa e financeira das universidades públicas (art. 207 da CF/88), a UDESC pode dispor sobre a remuneração de seus servidores, independentemente de lei específica.

Analisando os autos, verifica-se que o recorrente repete as mesmas alegações expendidas na APC-01/02085692. Assim, torna-se desnecessário examinar novamente os mesmos argumentos, que já foram refutados de forma fundamentada pela área técnica deste E. Tribunal na APC-01/02085692.

Todavia, em observância ao devido processo legal (contraditório e ampla defesa), importa tecer alguns comentários sobre os argumentos trazidos aos autos pelo recorrente (fls. 02/24 do REC-05/00550034).

Inicialmente, calha asseverar que o cerne da questão ora em debate, já foi analisado por esta Corte, em consulta formulada pelo recorrente, resultando no PREJULGADO 931:

"Prejulgado 0931

1. Nos termos do art. 52, inciso III, da Constituição Estadual, é de competência exclusiva do Governador do Estado a iniciativa de lei para alteração da remuneração dos servidores das fundações mantidas pelo Estado, como é o caso da Fundação Universidade do Estado de Santa Catarina – UDESC.

2. A revisão geral anual dos salários prevista no art. 37, X, da Constituição Federal deve abranger todos os servidores públicos de cada respectivo Poder ou órgão constitucional, sendo permitida mesmo que seja extrapolado o limite prudencial previsto no parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar n° 101/00, vedada quando extrapolar os limites máximos previstos nos arts. 19 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

3. Cabe aos Poderes ou órgão que detém competência constitucional para iniciativa de lei para alteração da remuneração dos servidores, juntamente com o correspondente Poder Legislativo, estabelecer os índices de reajuste de salários de servidores, não estando vinculados a índices que medem a inflação ou salários vigentes no mercado, mas à disponibilidade orçamentária e financeira, observados os ditames legais para a geração de despesas de pessoal.

4. A implantação de qualquer alteração de remuneração (reajuste, revisão, concessão de vantagens, etc.) de servidores públicos da Administração direta, autárquica e fundacional de Estados depende de:

a) projeto de lei de iniciativa do Governador do Estado – art. 50, § 2°, II, da CE (no caso do Estado);

b) observância do limite prudencial previsto no parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar n° 101/00 para o respectivo Poder ou Órgão indicado no art. 20, exceto para revisão anual de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição Federal;

c) do ato que promove a despesa estar acompanhado de estimativa de impacto orçamentário e financeiro (art. 17, § 1°, LRF) e demonstração da origem dos recursos para custeio da despesa (art. 17, § 1°, LRF), salvo a revisão anual de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição Federal;

d) demonstração de que as despesas não afetarão as metas de resultados fiscais previstas no Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias, contendo as premissas e metodologias de cálculo utilizadas (art. 17, §§ 2° e 4°);

e) execução somente quando já implementadas as medidas de compensação mediante aumento de receita ou redução de outras despesas (art. 17, § 5°), quando for o caso;

f) declaração do ordenador da despesa sobre adequação orçamentária e financeira à lei anual do orçamento (art. 16, I) e de compatibilidade com o plano plurianual e lei de diretrizes orçamentárias (art. 16, II);

g) autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias (art. 169, § 1°, II, CF e art. 118 da CE);

h) prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes (art. 169, § 1°, I, CF e art. 118 da CE).

Processo: CON-00/04299108 Parecer: COG-541/00 Decisão: 4029/2000 Origem: Fundação Universidade do Estado de Santa Catarina - UDESC Relator: Auditor José Carlos Pacheco Data da Sessão: 13/12/2000 Data do Diário Oficial: 22/03/2001".

A título ilustrativo é conveniente transcrever o estudo realizado nesta consulta, que resultou no PREJULGADO 931 (CON–00/04299108, Parecer COG-541/2000), senão vejamos:

"Na peça vestibular o Magnífico Reitor tece diversas considerações sobre as finalidades da Fundação UDESC, normas sobre aquela Fundação, gestão e autonomia de instituições universitárias, medidas de contenção de despesas e sobre a viabilidade de concessão de correção salarial aos seus servidores.

Para melhor compreensão da consulta, pedimos venia para resumir aquelas considerações:

'O art. 168 da Constituição do Estado traça os parâmetros do ensino superior e o art. 169 estabelece que as instituições universitárias do Estado exercerão sua autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial na forma se seus estatutos e regimentos. Já o art. 39 do ADCT da CE determina que os recursos sejam repassados em duodécimos para garantia da autonomia conferida pelo art. 169. O Estatuto da UDESC reafirma a autonomia da gestão financeira (compreendendo a elaboração da proposta orçamentária, execução do orçamento e prestação de constas); Os recursos transferidos para a UDESC provém da receita líquida do Estado, assim como o Poder Legislativo, Poder Judiciário, Ministério Público e Tribunal de Contas; A autonomia conferida pelo art. 169 da CE não está sendo exercida em plenitude, pois a UDESC não pode decidir sobre a remuneração dos seus servidores, havendo projeto de Emenda Constitucional em tramitação na Assembléia visando atribuir prerrogativa à UDESC para iniciar o processo legislativo de concessão de reajustes ao seu pessoal. Em norma infraconstitucional (Lei n° 1.167/94), o Tribunal de Justiça concedeu liminar ao Governo do Estado suspendendo faculdade concedida à UDESC para iniciar o processo legislativo; Nos últimos seis anos a UDESC adotou diversas medidas para redução e controle de gastos. Embora tenha havido ampliação das atividades e instalações da universidade, houve redução do quadro de servidores, os quais alimentam expectativas de ter atendidas as necessidades de revisão salarial, face o longo período sem reajuste (desde o advento do Plano Real). Em fevereiro/99 foram adotadas novas medidas de contenção de gastos, incluindo aumento da carga horária do corpo docente, tencionando conceder o reajuste'.

Por fim aduz e questiona o Consulente:

'A Universidade do Estado de Santa Catarina, por ser instituição criada por lei estadual, ressente-se do princípio fundamental que caracteriza as universidades desde as suas origens qual seja o da autonomia face os poderes constituídos. Lembramos que a autonomia universitária afigura-se como condição fundamental para que possa a Universidade dos Catarinenses ser consolidada como instituição de ensino, pesquisa e extensão, voltada para a transformação da sociedade, para a realização do ser humano e para o auto desenvolvimento. Respondendo a consulta que lhe foi formalizada recentemente, o Ministério Público do Estado de Santa Catarina, manifestou 'que o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal não impede que seja feita, a qualquer tempo, a revisão geral da remuneração de todos os servidores públicos e dos subsídios dos agentes políticos, nas formas do inciso X, do art. 37, da Constituição Federal. Os respectivos índices devem incidir sobre a remuneração e sobre o subsídio, não havendo falar-se em abono ou gratificação, tipificando aumento específico por órgão ou categoria, este sim sujeito a todas as restrições impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal'. A nós, enquanto gestores da Universidade do Estado de Santa Catarina, não restou cristalina a definição. Deste modo, vimos perante Vossa Excelência formalizar consulta da instituição pública UDESC quanto a filosofia legal:

1 – Ante o que estabelece o texto constitucional, antes já referido, pode a Universidade do Estado de Santa Catarina deliberar, plenamente, sobre todos os princípios da gestão financeira, notadamente quanto a questão salarial dos seus servidores?

2- Com relação a Lei de Responsabilidade Fiscal: a) Podem ser corrigidos os salários dos servidores no que se refere às perdas inerentes ao fator inflação? b) Pode a Universidade proceder a revisão das tabelas salariais, comparativamente aos salários vigentes no mercado, recuperando a defasagem constatada?" (grifamos)

Quanto a primeira questão – relativa à autonomia universitária, ou seja, se a UDESC pode deliberar plenamente sobre todos os princípios da gestão financeira – salvo melhor juízo, não cabe ao Tribunal de Contas manifestar-se conclusivamente sobre a matéria, no sentido de afirmar se a UDESC detém total autonomia para gestão financeira, incluindo a possibilidade de definir a política salarial.

A autonomia das universidades é questão bastante controversa. As Universidades públicas tem insistido em pretender maior autonomia para o gerenciamento de suas atividades, notadamente dos recursos financeiros.

O Professor da UFPE, Palhares Moreira Reis, em artigo intitulado "Autonomia e a Constituição", assim defende a autonomia das universidades:

'A Constituição do estado-membro somente pode ser elaborada de acordo e com respeito aos preceitos constitucionais federais. O mesmo ocorre com as Leis Orgânicas mencionadas: a do Distrito Federal em relação à Super-Lei federal, as dos municípios, atendendo aos princípios estabelecidos não só na Constituição da República como, igualmente, na Constituição do respectivo estado.

Em suma, o exercício do poder de auto-organização conferido pela Constituição Federal aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios, tem sua limitação na necessidade indeclinável de observância aos princípios da Constituição Federal.

Autonomia das unidades políticas contidas, pois, deve obedecer aos preceitos da Constituição. No entanto a própria Carta Maior confere autonomia - não política, mas de cunho administrativo - ao Poder Judiciário, ao Ministério Público e às universidades.

Na forma constitucional, pelo art. 99, ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira; pelo parágrafo 2º do art. 127, ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e administrativa e, pelo art. 20, as universidades gozam de autonomia (...) administrativa e de gestão financeira e patrimonial Faltou ser dito no texto constitucional, de modo expresso, que a autonomia se exerce tendo como limite, apenas, a Lei.

Lei, no sentido restrito, de norma emanada pelo Congresso Nacional e sancionada pelo presidente da República, complementar ou ordinária, conforme o comando constitucional, e as normas que lhe são correspondentes (Lei Delegada, Medida Provisória).

No que concerne ao Poder Judiciário, diz a Super-Lei no art. 96, II, que "compete privativamente ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça propor ao Poder Legislativo respectivo, observado o disposto no art. 16º'', dentre outras coisas, "a criação e a extinção de cargos e a fixação de vencimentos'', de todos os juízes e servidores; e pelo parágrafo 1º do citado art. 99, foi-lhes dada competência "para elaborar suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias''.

No que se refere ao Ministério Público - que não é um Poder, mas um órgão auxiliar da Justiça, reconhecida pela Carta Maior a essencialidade de sua função -, a sua autonomia administrativa e financeira se completa com o disposto no parágrafo 2º do mencionado art. 127, de que, "observado o disposto no art. 169, propor ao Poder Legislativo a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares, promovendo-os por concurso público de provas e de e títulos''.

Do mesmo modo que compete ao Poder Judiciário a função de processar e julgar, originariamente ou em grau de recurso, ao Ministério Público, a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, compete à Universidade o ensino, a pesquisa, de modo indissociável, além da extensão, que não se contempla na norma maior.

Como os demais entes autônomos não políticos - que gozam de autonomia funcional, administrativa, financeira, patrimonial -, a Universidade deve ter reconhecida e assegurada a autonomia administrativa e financeira (em especial) para, dentro dos limites da Lei, poder decidir sobre seus destinos, sem se ater às normas menores, decretos, instruções normativas e portarias, mesmo ministeriais, que são regramentos incompatíveis com o princípio da autonomia.

Não se nega ao Estado o direito de estabelecer leis que procedem ao gizamento da autonomia universitária, como de resto ao Poder Judiciário, que tem competência para processar e julgar, somente pode fazê-lo dentro dos cânones legais, em especial dos Códigos de Processo (Civil, Penal, Penal Militar, do Trabalho).

No entanto, no que concerne ao exercício de sua autonomia, funcional, ou administrativa, financeira, patrimonial, os demais entes autônomos não estão jungidos por outras normas menores, senão pelas Leis.

Outros regramentos são de cunho interno, sem maiores repercussões sobre o exercício da autonomia. É legítimo, pois, que as universidades brasileiras, especialmente as públicas - federais ou não -, pleitear do governo respectivo o mesmo tratamento assegurado pela Constituição aos demais entes autônomos.

Ou seja, ter sua atividade limitada, apenas, pelas normas da Lei. A Lei, sem dúvida, poderá detalhar mais amiudadamente o exercício dessa autonomia, estabelecer o entendimento do que seja cada setor de autonomia (didático-científica, administrativa, de gestão financeira e patrimonial, aos quais se acresce a autonomia disciplinar), e quais os seus limites'.

Embora as universidades sejam instituições a quem a Constituição atribui autonomia funcional, administrativa, financeira e patrimonial, tal autonomia é relativa. Nem pode ser absoluta quando se tratam de fundações públicas, exceto se a Constituição definir claramente a extensão da autonomia.

Evidentemente, para as universidades seria ideal ter reconhecida e assegurada a autonomia administrativa e, especialmente, a financeira, poder decidir sobre suas necessidades, observando apenas as Leis (normas emanada do Poder Legislativo), sem estar adstrita a regulamentos de hierarquia inferiores, como decretos, portarias, instruções normativas e outros regulamentos, que acabam por tolher a dita autonomia, como salienta o citado Professor. No entanto, há normas que trazem limitações a essa autonomia.

Na verdade, a autonomia se afigura mais como uma questão política. Nesse contexto, não se tem bem definido o alcance da autonomia prevista no art. 169 da Constituição Estadual, por exemplo. A própria Carta Estadual traz limitações a autonomia da universidade estadual, como no citado art. 50, § 2°.

As regras constitucionais devem ser interpretadas de forma a harmonizar a aplicação da Constituição. Muitos de seus preceitos, a primeira vista, parecem antagônicos. A Carta Estadual confere autonomia de gestão administrativa e de gestão financeira para as universidades públicas estaduais (art. 169).

De outro lado, pelo art. 50, § 2°, II, da Constituição Estadual, são de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que disponham criação de cargos e funções públicas na administração direta, autárquica e fundacional ou aumento de sua remuneração, no âmbito do Poder Executivo:

'§2º São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que disponham sobre:

II - a criação de cargos e funções públicas na administração direta, autárquica e fundacional ou aumento de sua remuneração';

Assim, tem-se como certo, que a UDESC, como fundação instituída e mantida pelo Poder Público Estadual, pelas regras atuais, não detém autonomia para iniciar processo legislativo para modificação da remuneração de seus servidores (revisão, reajuste, concessão de vantagens etc.), pois a iniciativa de lei, para tal finalidade, é privativa do Governador do Estado.

Da mesma forma, não há se falar em concessão de quaisquer acréscimos remuneratórios, qualquer que seja a natureza, sem lei autorizativa, por expressa imposição do inciso X do art. 37 da Constituição Federal.

Veja-se que os Poderes Legislativo e Judiciário também possuem autonomia relativa, já que estão subjugados a certos ditames legais, dentre eles a Lei de Responsabilidade Fiscal, que lhes impõem limitações à propalada autonomia.

O Consulente não indica quais normas ou atos estão subtraindo a autonomia universitária. De qualquer forma, não caberia ao Tribunal de Contas manifestar-se sobre o assunto, pois implicaria em análise da constitucionalidade da norma.

E esta Corte não detém competência para declarar a constitucionalidade ou inconstitucionalidade de norma. Pode apenas deixar de aplicar uma norma num determinado caso concreto se entender inconstitucional.

Carece o Tribunal de Contas de competência para definir o alcance da autonomia prevista no art. 169 da Constituição Estadual. Compete a esta Corte a fiscalização dos atos de gestão frente às normas constitucionais e infra-constitucionais em vigência, consoante preceituado no art. 59 da Carta Estadual.

Discutir a autonomia de órgãos jurisdicionados escapa à sua competência. A nosso ver, essa questão da autonomia deve ser tratada no âmbito dos Poderes Executivo e Legislativo (modificação das normas atuais), ou mesmo perante o Poder Judiciário, com as competentes ações que esclareçam a autonomia pela interpretação jurisdicional.

Com relação a aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal e sua implicação em matéria de aumento de salários de servidores, cumpre aduzir que efetivamente a LRF não veda acréscimos de remuneração (qualquer que seja a forma – reajuste, revisão, correção etc.) desde que o Poder ou Órgão esteja dentro dos limites prudenciais e máximos de gastos com pessoal e sejam observadas outras exigências.

Diversas são as exigências a serem cumpridas para viabilizar aumentos salariais (tomado em sentido amplo - reajuste, revisão, concessão de gratificações e vantagens de qualquer natureza, etc).

Uma das exigências está prescrita no art. 16 da LRF (condições para aumento de despesa por criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental), cujo dispositivo está assim redigido:

'Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias'.

Não bastasse isso, as despesas de pessoal são consideradas despesas de caráter continuado, nos termos do art. 17 da LRF. Para sua implementação, além dos limites dos arts. 19 e 20, requer observância das disposições do art. 16, I (acima transcrito), ou seja, demonstração de estimativa de impacto orçamentário-financeiro, além da demonstração da origem dos recursos de custeio (art. 17, § 1°).

Vejam-se os preceitos do art. 17:

'Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2o Para efeito do atendimento do § 1o, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1o do art. 4o, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3o Para efeito do § 2o, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4o A comprovação referida no § 2o, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentária.

§ 5o A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2o, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6o O disposto no § 1o não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7o Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado'.

Outro aspecto, está relacionado aos limites com gastos de pessoal, por poder ou órgão. Há de ser observado os limites estabelecidos no art. 19 da LRF, que prevê percentual máximo de 60% para o Poder Executivo Estadual.

Ainda que as despesas totais de pessoal do órgão ou Poder seja inferior ao limite máximo, será necessário observar também o "limite prudencial", previsto no parágrafo único do art. 22, combinado com o art. 20, que no caso do Executivo estadual é de 46,55% (95% de 49%) em relação à Receita Corrente Líquida.

Ultrapassado o limite predencial, estará o Poder impedido de concessão de qualquer vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição ou alteração na estrutura de carreira que implique aumento de despesa:

'Art. 22 – [...]

Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:

I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;

II - criação de cargo, emprego ou função;

III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;

IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;

V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias'.

Cabe lembrar que a revisão geral de salários prevista no inciso X do art. 37 da CF é permitida mesmo que as despesas de pessoal do Poder tenham ingressado o limite prudencial. Porém, não poderá ser promovida quando extrapolar o limite máximo previsto nos arts. 19 e 20 da Lei Complementar n° 101/00.

A UDESC possui personalidade jurídica de Fundação. Considerando a atual conformação normativa, todas suas despesas de pessoal devem ser computadas nas despesas totais de pessoal do Poder Executivo Estadual.

Assim, de início, qualquer aumento de remuneração depende de prévia verificação do impacto nas despesas de pessoal do Poder Executivo e conformação com os limites prudenciais e limites máximos. Só assim, podem ser concedidos e mediante lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo.

Adverte-se que quando a LRF trata de limites de despesas de pessoal, a aplicabilidade de seus dispositivos é imediata, ou seja, produzem efeitos desde a entrada em vigor da lei. Sobre o tema, diz a Lei nos arts. 70 e 71:

'Art. 70. O Poder ou órgão referido no art. 20 cuja despesa total com pessoal no exercício anterior ao da publicação desta Lei Complementar estiver acima dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 deverá enquadrar-se no respectivo limite em até dois exercícios, eliminando o excesso, gradualmente, à razão de, pelo menos, 50% a.a. (cinqüenta por cento ao ano), mediante a adoção, entre outras, das medidas previstas nos arts. 22 e 23.

Parágrafo único. A inobservância do disposto no caput, no prazo fixado, sujeita o ente às sanções previstas no § 3o do art. 23.

Art. 71. Ressalvada a hipótese do inciso X do art. 37 da Constituição, até o término do terceiro exercício financeiro seguinte à entrada em vigor desta Lei Complementar, a despesa total com pessoal dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 não ultrapassará, em percentual da receita corrente líquida, a despesa verificada no exercício imediatamente anterior, acrescida de até 10% (dez por cento), se esta for inferior ao limite definido na forma do art. 20'.

Além disso, requer prévia autorização na lei de diretrizes orçamentárias, consoante imposição do art. 118 da CE, seguindo mandamento da Constituição do Brasil:

'Art. 169 - A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

§ 1º - A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista'.

Sem a observância das exigências legais, são considerados nulos os atos de que resultem aumento das despesas de pessoal, a teor do art. 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal:

'Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda:

I - as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no § 1o do art. 169 da Constituição;

II - o limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo'.

Afora todas essas exigências, há vedação à edição de atos que impliquem aumento de despesa expedido nos últimos 180 dias do mandato do titular do Poder ou órgão previsto no art. 20 da LRF, sob pena de nulidade, de pleno direito, consoante preconiza o parágrafo único do art. 21 da LC n° 101/00:

'Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20'.

As despesas de pessoal se mostram de difícil implementação. Exceto quando se referirem a revisão geral anual de que trata o art. 37, X, da Constituição Federal (que abrange todos os servidores do Poder ou órgão), a implementação de novas despesas de pessoal da administração direta, autárquica e fundacional do Estado, ainda que decorrente de reajustes, requer, dentre outras, as seguintes exigências:projeto de lei de iniciativa da autoridade competente (no caso, o Governador do Estado – art. 50, § 2°, II, da CE); estar o Poder abaixo do limite prudencial previsto no art. 22, parágrafo único, da Lei Complementar n° 101/00; estar o ato que promove a despesa acompanhado de estimativa de impacto orçamentário e financeiro (art. 17, § 1°, LRF);estar o ato que promove a despesa acompanhado de demonstração da origem dos recursos para custeio da despesa (art. 17, § 1°, LRF); demonstração de que as despesas não afetarão as metas de resultados fiscais previstas no Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias, contendo as premissas e metodologias de cálculo utilizadas (art. 17, §§ 2° e 4°); vigorar somente quando já implementadas as medidas de compensação mediante aumento de receita ou redução de outras despesas (art. 17, § 5°), quando for o caso;declaração do ordenador primário de adequação orçamentária e financeira à lei anual do orçamento (art. 16, I); declaração do ordenador da despesa sobre a compatibilidade com o plano plurianual e lei de diretrizes orçamentárias (art. 16, II); autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias (art. 169, § 1°, II, CF e art. 118 da CE); prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes (art. 169, § 1°, I, CF e art. 118 da CE)".

Da leitura do parecer supracitado, percebe-se que "o fato de gozarem as universidades da autonomia que lhes é constitucionalmente garantida não retira das autarquias dedicadas a esse mister a qualidade de integrantes da administração indireta, nem afasta, em conseqüência, a aplicação, a seus servidores, do regime jurídico comum a todo o funcionalismo, inclusive as regras remuneratórias" (STF, RE 331285/SP).

Nesse contexto, as universidades públicas "devem ser submetidas a diversas outras normas gerais previstas na Constituição, como as que regem o orçamento (art. 165, § 5º, I), a despesa com pessoal (art. 169), a submissão dos seus servidores ao regime jurídico único (art. 39)" (STF, ADI-MC 1599/UF).

Desse modo, "as Universidades Públicas são dotadas de autonomia suficiente para gerir seu pessoal, bem como o próprio patrimônio financeiro. O exercício desta autonomia não pode, contudo, sobrepor-se ao quanto dispõem a Constituição e as leis (STF, RE 83962/SP).

Nesse sentido, são os precedentes do Supremo Tribunal Federal, verbis:

"EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA. ART. 207, DA CB/88. LIMITAÇÕES. IMPOSSIBILIDADE DE A AUTONOMIA SOBREPOR-SE À CONSTITUIÇÃO E ÀS LEIS. VINCULAÇÃO AO MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO QUE ENSEJA O CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS DAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS FEDERAIS [ARTS. 19 E 25, I, DO DECRETO-LEI N. 200/67]. SUSPENSÃO DE VANTAGEM INCORPORADA AOS VENCIMENTOS DO SERVIDOR POR FORÇA DE COISA JULGADA. IMPOSSIBILIDADE. AUMENTO DE VENCIMENTOS OU DEFERIMENTO DE VANTAGEM A SERVIDORES PÚBLICOS SEM LEI ESPECÍFICA NEM PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA [ART. 37, X E 169, § 1º, I E II, DA CB/88]. IMPOSSIBILIDADE.. 1. As Universidades Públicas são dotadas de autonomia suficiente para gerir seu pessoal, bem como o próprio patrimônio financeiro. O exercício desta autonomia não pode, contudo, sobrepor-se ao quanto dispõem a Constituição e as leis [art. 207, da CB/88]. Precedentes [RE n. 83.962, Relator o Ministro SOARES MUÑOZ, DJ 17.04.1979 e MC-ADI n. 1.599, Relator o Ministro MAURÍCIO CORRÊA, DJ 18.05.2001]. 2. As Universidades Públicas federais, entidades da Administração Indireta, são constituídas sob a forma de autarquias ou fundações públicas. Seus atos, além de sofrerem a fiscalização do TCU, submetem-se ao controle interno exercido pelo Ministério da Educação. 3. Embora as Universidades Públicas federais não se encontrem subordinadas ao MEC, determinada relação jurídica as vincula ao Ministério, o que enseja o controle interno de alguns de seus atos [arts. 19 e 25, I, do decreto-lei n. 200/67]. 4. Os órgãos da Administração Pública não podem determinar a suspensão do pagamento de vantagem incorporada aos vencimentos de servidores quando protegido pelos efeitos da coisa julgada, ainda que contrária à jurisprudência. Precedentes [MS 23.758, Relator MOREIRA ALVES, DJ 13.06.2003 e MS 23.665, Relator MAURÍCIO CORREA, DJ 20.09.2002]. 5. Não é possível deferir vantagem ou aumento de vencimentos a servidores públicos sem lei específica, nem previsão orçamentária [art. 37, X e 169, § 1º, I e II, da CB/88]. 6. Não há ilegalidade nem violação da autonomia financeira e administrativa garantida pelo art. 207 da Constituição no ato do Ministro da Educação que, em observância aos preceitos legais, determina o reexame de decisão, de determinada Universidade, que concedeu extensão administrativa de decisão judicial [arts. 1º e 2º do decreto n. 73.529/74, vigente à época]. 7. Agravo regimental a que se nega provimento.

(RMS-AgR 22047/DF - DISTRITO FEDERAL; AG.REG.NO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA; Relator(a): Min. EROS GRAU; Julgamento: 21/02/2006; Órgão Julgador: Primeira Turma).

EMENTA - AUTARQUIA ESTADUAL UNIVERSITÁRIA. SERVIDORES PÚBLICOS. EXTENSÃO DE VANTAGEM GENERICAMENTE CONCEDIDA. ALEGADA OFENSA AO ART. 207 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O fato de gozarem as universidades da autonomia que lhes é constitucionalmente garantida não retira das autarquias dedicadas a esse mister a qualidade de integrantes da administração indireta, nem afasta, em conseqüência, a aplicação, a seus servidores, do regime jurídico comum a todo o funcionalismo, inclusive as regras remuneratórias. Recurso não conhecido.

(RE 331285/SP - SÃO PAULO; RECURSO EXTRAORDINÁRIO; Relator(a): Min. ILMAR GALVÃO; Julgamento: 25/03/2003; Órgão Julgador: Primeira Turma)

EMENTA - MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ART. 17 DA LEI Nº 7.923, DE 12.12.89, CAPUT DO ART. 36 DA LEI Nº 9.082, DE 25.07.95, ART. 1º, PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 3º E ART. 6º DO DECRETO Nº 2.028, DE 11.10.96. PRINCÍPIO DA AUTONOMIA DAS UNIVERSIDADES. PRELIMINAR: ILEGITIMIDADE ATIVA DE FEDERAÇÃO SINDICAL E DE SINDICATO NACIONAL PARA PROPOR AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PRELIMINAR DE CONHECIMENTO. [...] 3. O princípio da autonomia das universidades (CF, art. 207) não é irrestrito, mesmo porque não cuida de soberania ou independência, de forma que as universidades devem ser submetidas a diversas outras normas gerais previstas na Constituição, como as que regem o orçamento (art. 165, § 5º, I), a despesa com pessoal (art. 169), a submissão dos seus servidores ao regime jurídico único (art. 39), bem como às que tratam do controle e da fiscalização. Pedido cautelar indeferido quanto aos arts. 1º e 6º do Decreto nº 2.028/96. 5. Ação direta conhecida, em parte, e deferido o pedido cautelar também em parte para suspender a eficácia da expressão "judiciais ou" contida no pár. único do art. 3º do Decreto nº 2.028/96.

(ADI-MC 1599/UF - UNIÃO FEDERAL; MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE; Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA; Julgamento: 26/02/1998; Órgão Julgador: Tribunal Pleno)

EMENTA - AUTONOMIA UNIVERSITARIA. APROVAÇÃO PREVIA, PELO GOVERNADOR DO ESTADO, DO ORCAMENTO DA UNIVERSIDADE DO ESTADO DE SÃO PAULO. EXIGÊNCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS COM BASE EM LEGISLAÇÃO ESTADUAL. SUA NÃO VALIDADE EM FACE DO ART. 3 DA LEI FEDERAL N. 5.540/68, QUE ATRIBUI AUTONOMIA FINANCEIRA AS UNIVERSIDADES. O CONTROLE FINANCEIRO SE FAZ 'A POSTERIORI', ATRAVÉS DA TOMADA DE CONTAS E DAS INSPEÇÕES CONTABEIS.

As Universidades Públicas são dotadas de autonomia suficiente para gerir seu pessoal, bem como o próprio patrimônio financeiro. O exercício desta autonomia não pode, contudo, sobrepor-se ao quanto dispõem a Constituição e as leis (art. 207, da CB/88).

(RE 83962/SP - SÃO PAULO; RECURSO EXTRAORDINÁRIO; Relator(a): Min. SOARES MUNOZ; Julgamento: 17/04/1979; Órgão Julgador: PRIMEIRA TURMA)". (g.n.)

Do exposto, verifica-se que não é possível deferir vantagem ou aumento de vencimentos a servidores públicos sem lei específica, nem previsão orçamentária (art. 37, X e 169, § 1º, I e II, da CF/88).

E tal regra, aplica-se, indistintamente, às universidades públicas; não se cogitando em ilegalidade nem violação da autonomia financeira e administrativa garantida pelo art. 207 do Texto Constitucional.

Em suma, o pagamento, a maior, de diárias aos servidores da UDESC, em valores superiores aos fixados pelo Anexo Único (Tabela de Diárias) do Decreto Estadual n. 133/99, constitui uma irregularidade que viola os arts. 1º, 4º, 68, 69 e 70, da Lei Estadual n. 9.831/85.

Sendo assim, sugere-se ao Exmo. Relator a manutenção da restrição prevista no item 6.2. da decisão recorrida.

2.2.2 – R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face do pagamento de diárias a professores para execução do Programa Magister, com a utilização de fonte de recursos inadequada, decorrente de repasses do Tesouro do Estado, relativamente às Notas de Empenho ns. 0001, 0272, 0985, 1365, 1571, 2694, 3038, 3110, 3500, 3900, 3905, 4519, 5019, 5547, 5706, 6396 e 7056, em descumprimento ao Contrato de Prestação de Serviços n. 60/99 c/c o art. 66 da Lei Federal n. 8.666/93 (item 6.4.1. da decisão recorrida).

Em relação à segunda restrição, o recorrente alega que optou por efetuar os pagamentos das diárias dos professores envolvidos no programa Magister com recursos orçamentários da UDESC.

Analisando os autos, mais especificamente às fls. 291/304 da APC-01/02085692, verifica-se que os recursos repassados pela Secretaria da Educação e do Desporto à UDESC, são destinados a execução de serviços de docência, coordenação e encargos sociais (programa Magister).

Dessarte, percebe-se que o objeto do Contrato n. 60/99, bem como, a destinação de seus recursos estão vinculados a uma cláusula ampla e genérica (execução de serviços de docência, coordenação e encargos sociais).

Nesse contexto, smj, nota-se que não há nenhuma irregularidade no pagamento de diárias a professores para execução do programa Magister, com recursos orçamentários da UDESC.

O Contrato n. 60/1999, em nenhum momento, enuncia a obrigatoriedade no pagamento de diárias a professores para execução do Programa Magister, com os recursos destinados pela Secretaria da Educação e do Desporto.

O Contrato n. 60/1999, apenas diz, que os recursos transferidos devem ser vinculados e aplicados na prestação de serviços, de conformidade com o Plano de Aplicação, Anexo I (fl. 293 da APC-01/02085692).

Por sua vez, o Plano de Aplicação, Anexo I, diz que as descrições das ações são: execução de serviços de docência, coordenação e encargos sociais (fl. 296 da APC-01/02085692).

Desta feita, nota-se que a presente restrição carece de motivação idônea, haja vista que os fatos narrados nos autos, não possuem relação de pertinência com o dispositivo legal supostamente violado.

À evidência, não há como imputar uma irregularidade ao recorrente, diante de uma motivação que se utilizou de uma cláusula ampla e genérica do contrato. Desse modo, verifica-se que o recorrente não violou o artigo 66 da Lei n. 8.666/93.

Nesse instante, mister citar os ensinamentos de Sérgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari¹, que subsumem ao presente caso: "É sempre necessária a previsão legislativa como condição de validade de atuação administrativa; mas isso, porém, não é suficiente. Não basta a existência de uma previsão geral e abstrata: é essencial que, no caso concreto, tenham efetivamente acontecido os fatos aos quais a lei estipulou uma consequência". (g.n.)

Assim, em homenagem aos princípios da motivação, da oficialidade, da legalidade, da verdade material e do devido processo legal no processo administrativo (na qual o processo de controle externo é espécie), compete à autoridade administrativa apresentar provas do fato afirmado, bem como demonstrar juridicamente nos autos que o fato violado pelo administrado, está fundamentado em dispositivos legais vigentes. Em outras palavras, é imprescindível à autoridade administrativa comprovar a existência de correlação lógica com o fato que se pretende dar por ocorrido no mundo fenomênico e a norma jurídica infringida (direito material).

Do exposto, constatando que a conduta do recorrente não violou o artigo 66 da Lei n. 8.666/93, sugere-se ao Exmo. Relator o cancelamento da restrição prevista no item 6.4.1 da decisão recorrida.

Com efeito, "é preciso que a motivação indique as premissas de direito e de fato em que se apóia o ato motivado, com a menção das normas legais aplicadas, sua interpretação e, eventualmente, a razão da não aplicação de outras; e com referência aos fatos, inclusive a avaliação das provas examinadas pelo agente público, a seu respeito. Em segundo lugar, o agente público deve justificar as regras de inferência através das quais passou as premissas à conclusão (...) Por outro lado, sob o aspecto formal, a motivação deve ser clara e congruente, a fim de permitir uma efetiva comunicação com os seus destinatários²". (g.n.)

Tem razão Antônio Carlos de Araújo Cintra quando escreve que na motivação é necessária a indicação das premissas de direito e de fato em que se baseia o ato motivado, com a menção dos dispositivos legais aplicados. De qualquer sorte é razoável enunciar que motivar o ato administrativo, está relacionado com o ônus/dever da prova no processo administrativo, haja vista que a motivação do ato administrativo deve ser respaldada em provas.

Igualmente, motivar o ato administrativo está ligado à idéia de observância dos princípios da oficialidade, da legalidade, da verdade material e do devido processo legal inerentes ao regime jurídico-administrativo. Acrescente-se, ainda, que motivar o ato administrativo "é ter em atenção que a motivação há de observar os princípios da congruência e da presunção racional do julgador. Ou seja: a) a decisão há de harmonizar-se com a fundamentação, de sorte a estabelecer-se, entre elas, um liame de lógica formal do tipo premissa/consequência; b) a fundamentação há não só de refletir a convicção do julgador, quanto a ser a premissa necessária de seu dictum, como também deve revelar-se apta ao convencimento dos terceiros³".

Em suma, é imperioso asseverar que todos os atos administrativos dependem de motivação, como requisito indispensável de validade, haja vista que um ato administrativo sem motivação é um ato eivado de nulidade absoluta, por lhe faltar um dos seus elementos ou requisitos essenciais de constituição.

Do exposto, constatando que a conduta do recorrente não violou o artigo 66 da Lei n. 8.666/93, sugere-se ao Exmo. Relator o cancelamento da restrição prevista no item 6.4.2 da decisão recorrida.

2.2.4 - R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face do pagamento de diárias a servidores quando da realização dos concursos de vestibular vocacionado UDESC 2000.2 e 2001.1, relativamente às Notas de Empenho ns. 4519, 5019, 5062, 7050 e 7056, em descumprimento ao art. 9º, III e § 3º, da Lei Federal n. 8.666/96 (item 6.4.3. da decisão recorrida).

Novamente, mister citar os ensinamentos de Sérgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari⁴, que subsumem ao presente caso: "É sempre necessária a previsão legislativa como condição de validade de atuação administrativa; mas isso, porém, não é suficiente. Não basta a existência de uma previsão geral e abstrata: é essencial que, no caso concreto, tenham efetivamente acontecido os fatos aos quais a lei estipulou uma conseqüência". (g.n.)

Assim, em homenagem aos princípios da motivação, da oficialidade, da legalidade, da verdade material e do devido processo legal no processo administrativo (na qual o processo de controle externo é espécie), compete à autoridade administrativa apresentar provas do fato afirmado, bem como demonstrar juridicamente nos autos que o fato violado pelo administrado, está fundamentado em dispositivos legais vigentes. Em outras palavras, é imprescindível à autoridade administrativa comprovar a existência de correlação lógica com o fato que se pretende dar por ocorrido no mundo fenomênico e a norma jurídica infringida (direito material).

Do exposto, constatando que a conduta do recorrente não violou o artigo 9, III, § 3º da Lei n. 8.666/93, sugere-se ao Exmo. Relator o cancelamento da restrição prevista no item 6.4.4 da decisão recorrida.

Assim, "impõe-se bradar em altas vozes: não há sanção administrativa admissível sem prévia capitulação legal (lei em sentido estrito). Nem é preciso, no particular, recorrer ao inciso XXXIX do art. 5º da Constituição Federal, assim evitando a polêmica com aqueles que pretendem a aplicabilidade desse comando exclusivamente ao crime: bastará nos afirmarmos ao inciso II do mesmo art. 5º, consagrador do princípio da legalidade, marco fundamental da atividade administrativa de qualquer natureza. Em definitivo: sanção administrativa só pode decorrer de lei anterior, e lei em cunho formal⁵". (g.n.)

Desta feita, a sanção administrativa deve se fundamentar em lei (princípio da reserva de lei em sentido formal), indicada de forma clara e congruente na motivação da decisão administrativa, tendo relação de pertinência com a situação fática descrita nos autos, sob pena do ato administrativo estar viciado de nulidade absoluta.

O princípio da legalidade encontra guarida nas garantias fundamentais e individuais do cidadão, atuando como limitação constitucional ao poder do Estado. Sendo assim, o ato administrativo que cria obrigações, restringe direitos ou impõe multas, deve estar fundamentado na legalidade administrativa, sob pena de invalidade.

Sobre o princípio da reserva de lei em sentido formal, na atuação estatal, o Supremo Tribunal Federal tem-se manifestado da seguinte maneira:

"EMENTA - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - REMUNERAÇÃO, SUBSÍDIOS, PENSÕES E PROVENTOS DOS SERVIDORES PÚBLICOS, ATIVOS E INATIVOS, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - FIXAÇÃO DE TETO REMUNERATÓRIO MEDIANTE ATO DO PODER EXECUTIVO LOCAL (DECRETO ESTADUAL Nº 25.168/99) - INADMISSIBILIDADE - O tema concernente à disciplina jurídica da remuneração funcional submete-se ao postulado constitucional da reserva absoluta de lei, vedando-se, em conseqüência, a intervenção de outros atos estatais revestidos de menor positividade jurídica, emanados de fontes normativas que se revelem estranhas, quanto à sua origem institucional, ao âmbito de atuação do Poder Legislativo, notadamente quando se tratar de imposições restritivas ou de fixação de limitações quantitativas ao estipêndio devido aos agentes públicos em geral. - O princípio constitucional da reserva de lei formal traduz limitação ao exercício das atividades administrativas e jurisdicionais do Estado. A reserva de lei - analisada sob tal perspectiva - constitui postulado revestido de função excludente, de caráter negativo, pois veda, nas matérias a ela sujeitas, quaisquer intervenções normativas, a título primário, de órgãos estatais não-legislativos. Essa cláusula constitucional, por sua vez, projeta-se em uma dimensão positiva, eis que a sua incidência reforça o princípio, que, fundado na autoridade da Constituição, impõe, à administração e à jurisdição, a necessária submissão aos comandos estatais emanados, exclusivamente, do legislador. Não cabe, ao Poder Executivo, em tema regido pelo postulado da reserva de lei, atuar na anômala (e inconstitucional) condição de legislador, para, em assim agindo, proceder à imposição de seus próprios critérios, afastando, desse modo, os fatores que, no âmbito de nosso sistema constitucional, só podem ser legitimamente definidos pelo Parlamento. É que, se tal fosse possível, o Poder Executivo passaria a desempenhar atribuição que lhe é institucionalmente estranha (a de legislador), usurpando, desse modo, no contexto de um sistema de poderes essencialmente limitados, competência que não lhe pertence, com evidente transgressão ao princípio constitucional da separação de poderes. (ADI 2.075-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 7-2-01, DJ de 27-6- 03)

² Cintra. Antônio Carlos de Araújo. Motivo e Motivação do Ato Administrativo. São Paulo: RT, p. 127/128.

³ Ferraz. Sérgio e Dallari. Adilson Abreu. Processo Administrativo. Editora Malheiros, São Paulo. 1999. 1ª ed., p. 162.

⁴ Processo Administrativo. Editora Malheiros, 1ª ed., p. 55 e 134.

⁵ Sérgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari, Processo Administrativo, Editora Malheiros, 1ª ed., p. 154/155.