- ESTADO DE SANTA CATARINA
- TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
- CONSULTORIA GERAL
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| Processo n°: | REC - 07/00640320 |
| Origem: | Prefeitura Municipal de Siderópolis |
| Interessado: | Jose Antonio Perico |
| Assunto: | Processo -PDI-06/00215512 + PDI-06/00032604 |
| Parecer n° | COG Nº 846/08 |
Despesas Liquidadas. Empenhadas. Canceladas.
As despesas liquidadas, empenhadas e canceladas, e não inscritas em restos a pagar estão em desconformidade com o artigo 63 da Lei nº 4.320/64 gerando um resultado financeiro superavaliado, uma vez que eleva as disponibilidades financeiras do município.
Prévio Empenho. Despesas liquidadas
O empenho dever ser prévio, ou seja, preceder à realização da despesa.
As despesas liquidadas serão automaticamente inscritas em Restos a Pagar, no encerramento do exercício, pelo valor devido ou, caso seja este desconhecido, pelo valor estimado para a liquidação do compromisso, em conformidade com o estabelecido na legislação em vigor.
Despesas com Ações e Serviços Público de Saúde. Fundo Municipal de Saúde.
Os recursos para a realização das despesas com Ações e Serviços Públicos de Saúde deverão ser alocados por meio do Fundo Municipal de Saúde, de acordo com o que determina o parágrafo 3º, do artigo 77 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias.
Senhor Consultor,
Tratam os autos de Recurso de Reexame nº REC-0700640320, interposto pelo Sr. José Antônio Perico, ex- Prefeito do Município de Siderópolis, em face do acórdão nº 1.924/2007 (fls. 83/84) proferido nos autos do Processo PDI nº 06/00215512.
A Diretoria de Controle dos Municípios, em cumprimento à Decisão nº 0285/2005 (fls. 03/05), exarada pelo Tribunal Pleno em 21/12/2005, procedeu, em processo apartado, a análise de restrições evidenciadas no Relatório nº 4967/2005, integrante do Processo nº PCP 05/00961174, oriundo da Prefeitura Municipal de Siderópolis, referente ao exercício de 2004, análise esta que foi autuada separadamente sob o nº PDI 06/00215512.
A Diretoria de Controle de Municípios - DMU, em atendimento à determinação Plenária, realizou as averiguações necessárias, emitindo o Relatório nº 935/2006 (fls.19/29). Por ocasião das constatações suscitadas pela DMU, determinou-se à Audiência do Sr. José Antônio Perico (fls. 31/32), ora recorrente, a fim de que o mesmo apresentasse alegações de defesa relativamente às irregularidades apontadas pelo Corpo Técnico desta Corte de Contas.
Em resposta à Audiência, o então Prefeito manifestou-se, encaminhando justificativas e documentos pertinentes, no sentido de elidir as irregularidades apuradas pela DMU (fls. 38/46).
A Diretoria de Controle dos Municípios, a partir das informações prestadas, emitiu o Relatório de Reinstrução nº 1.763/2006, concluindo por manter os apontamentos. (fls. 55/70).
A Procuradoria Geral do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, após análise dos autos, manifestou-se por meio do Parecer nº 0279/2007 no sentido de sugerir que as contas do exercício de 2004 fossem julgadas regulares com ressalva. (fls. 72/74). O Conselheiro Relator proferiu voto às fls. 76/80 sugerindo a aplicação de multas, nos termos da Lei Complementar nº 202/2000, artigo 70, inciso II, em razão das irregularidades cometidas.
Na Sessão Ordinária de 08/10/2007, o Processo PDI 06/00215512 foi submetido à apreciação do Tribunal Pleno, sendo prolatado o Acórdão nº 1924/2007 (fls. 83/84), nestes termos:
Ante a decisão desta Corte de Contas o responsável, Sr. José Antônio Périco, interpôs o presente Recurso de Reexame.
É o relatório.
2. DA ADMISSIBILIDADE
Quanto à legitimidade verifica-se que o Sr. José Antônio Périco é parte legítima para interpor o presente Recurso de Reexame, de decisão prolatada em processo de fiscalização de ato praticados por prefeito municipal, nos termos do artigo 79 da LC nº 202/2000.
No que tange à tempestividade tem-se que o Acórdão foi publicado no Diário Oficial do Estado - DOE nº 18237 em 29/10/2007, sendo que o recurso foi protocolado sob o nº 020210 em 27/11/2007, portanto, dentro do prazo legal estabelecido no artigo 80 da LC nº 202/200.
No que se refere à singularidade observa-se que houve respeito a mesma, já que o presente recurso foi interposto uma única vez, de acordo com o estabelecido no artigo 80 da LC nº 202/2000.
Por estarem preenchidos todos os pressupostos de admissibilidade, sugere-se ao Exmo. Sr. Conselheiro Relator que conheça do presente Recurso de Reexame, nos termos do artigo 80 da LC nº 202/2000.
3. CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES
O recorrente traça considerações preliminares no sentido de que esta Corte de Contas, deve verificar a regularidade da aplicação do erário, sempre sob a ótica da moralidade, impessoalidade, publicidade e probidade administrativa. Afirma que em não havendo o uso indevido dos recursos, apropriação indébita e desrespeito aos princípios constitucionais trazidos no caput do artigo 37, da Constituição da República, não pode o Administrador Público ser responsabilizado, com fundamento em erros formais, que em nada alteram o valor do ato administrativo e em nada causam prejuízo ao erário.
As afirmações do recorrente padecem de total inconsistência eis que o dano ao erário não é único prejuízo que um administrador público pode causar ao município, uma vez que a falta de planejamento ou o planejamento inadequado geram conseqüências que cedo ou tarde implicam no desequilíbrio das contas públicas, contrariando a Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal bem como a Lei nº 4.320/64.
O parágrafo 1º, do artigo 1º da Lei Complementar nº 101/2000-LRF é esclarecedor, quando estabelece o conceito de responsabilidade na gestão fiscal:
Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II, do Título VI da Constituição.
§ 1º A reponsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívida consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar.
O artigo 48, letra "b" da Lei nº 4.320/64 preconiza que a entidade mantenha o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada:
Art. 48. A fixação das cotas a que se refere o artigo anterior atenderá aos seguintes objetivos:
a) (...)
b) manter, durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mínimo eventuais insuficiências de tesouraria.
A legislação pertinente à gestão financeira e à responsabilidade fiscal converge para que o administrador, no trato com a coisa pública, mantenha o equilíbrio das contas, planejando de forma adequada e transparente a utilização das receitas arrecadadas e despesas realizadas.
4. MÉRITO
4.1 Aplicação de multa no valor de R$ 600,00 (seiscentos reais), em face da realização de Despesas liquidadas até 31/12/2004, empenhadas e canceladas e, conseqüentemente, não inscritas em Restos a Pagar, no montante de R$ 99.538,36, em desacordo com o art. 63 da Lei (federal) n. 4.320/64 e com repercussão no cumprimento do disposto no art. 42, caput e parágrafo único, da Lei Complementar (federal) n. 101/2000, e para fins de apuração do cumprimento do disposto nos arts. 48, "b", da Lei (federal) n. 4.320/64 e 1º da Lei Complementar (federal) n. 101/2000.
Diz o autor o que segue: " é do conhecimento do Corpo Técnico dessa Corte de Contas, o empenho de despesa, somente cria obrigação de pagamento, após o implemento de condição, que é o estágio da liquidação, representado pelo efetivo recebimento dos materiais adquiridos ou pela conclusão dos serviços contratados, conforme determina o artigo 62 da citada Lei Federal nº 4.320/64.
Como se pode observar, ainda com referência ao artigo 58, acima citado, que menciona, em sua segunda parte, "pendente ou não de implemento de condição", nota-se um contra-senso. Se o empenho só pode ser pago, após sua regular liquidação, já está determinando condição.
O caput do artigo 60, da Lei Federal nº 4.320/64, determina:
'Art. 60 - É vedada a realização de despesas sem prévio empenho'.
Está claro que o empenho de despesas, visa determinar que o Administrador Público, efetue, tão somente, uma reserva orçamentária, como garantia ao fornecedor, de serviços que venham a ser prestados ou de materiais a serem fornecidos.
Os parágrafos 2º e 3º, do artigo 60, da citada Lei, assim determinam:
§ 2º - Será feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante não se possa determinar.
§ 3º - É permitido o empenho global de despesas contratuais e outras, sujeitas a parcelamento.
Fica claro que, na determinação dos parágrafos acima, as despesas empenhadas por estimativa e as despesas empenhadas em valores globais, possam apresentar saldos, e que deverão ser estornados, no final do exercício, a fim de que, possa o administrador, avaliar o desempenho efetivo de sua administração.
Apesar da resposta ao Ofício Circular TC/DMU 4192/2005, ter relacionado despesas canceladas, não garante que estas despesas já tivessem sido liquidadas, mesmo porque, a informação repassada para atendimento à referida Circular foi efetuada já por outra Administração, a qual não comprova a liquidação das referidas despesas.
Por tudo que foi visto e pelos parágrafos 2º e 3º do artigo 60, da Lei nº 4.320/64, acima grifados, é obrigação do Administrador Público, no seu entendimento, efetuar no final do exercício, minuciosa avaliação de contratos de serviços ou de aquisição de materiais, não concluídos, o devido estorno das despesas liquidadas, voltando ao saldo da dotação orçamentária, para que o Gestor Público tenha definida, a real situação da execução do orçamento, excetuando-se aquelas despesas empenhadas cuja liquidação será efetivada no início do exercício seguinte, registrando, desta forma, na conta de Restos a Pagar."
Exposta a justificativa do recorrente, passa-se à sua análise:
A Instrução constatou no Relatório nº 4.967/2005 - Prestação de Contas do Prefeito referente ao exercício de 2004 -, que o Poder Executivo Municipal de Siderópolis liquidou despesas até 31/12/2004 ocorrendo seu empenhamento e posterior cancelamento, e consequentemente não houve a sua inscrição em Restos a Pagar, contrariando o artigo 636 da Lei nº 4.320/64. Tal procedimento faz com haja uma subavaliação do Passivo, gerando um resultado financeiro superavaliado, uma vez que eleva as disponibilidades financeiras do Município. (fls. 57 dos autos originários).
O recorrente afirma em sua peça recursal que a Instrução não tem como comprovar que as despesas canceladas - relacionadas no Ofício Circular TC/DMU 4192/2005 - já estivessem liquidadas, todavia, não apresenta qualquer documentação que desconstitua a conclusão da Instrução Técnica.
Trata, ainda, o recorrente da questão relacionada ao estorno, afirmando que é obrigação do Administrador Público, no seu entendimento, efetuar no final do exercício, minuciosa avaliação de contratos de serviços ou de aquisição de materiais, não concluídos, o devido estorno das despesas liquidadas. Tal matéria já foi alvo de discussão no Relatório de Reinstrução nº 1.763/206 (fls. 61), onde o corpo técnico assim manifestou-se: " Portanto, não encontra amparo a alegação de que 'quando se estorna im despesa empenhada, ela simplesmente deixa de existir' e não pode 'ser considerada para nenhum cálculo ou demonstrativo e/ou resultado de um exercício e nem, obviamente, poderá ser inscrita em Restos a Pagar do exercício', pois a restrição diz respeito a despesas liquidadas, empenhadas e canceladas e, salvo fundamentação específica, não é correto estornar despesas liquidadas."
Verifica-se que não foram apresentados documentos hábeis a elidir a restrição e, ainda, que a área técnica, de maneira fundamentada, refutou todos os pontos levantados pela defesa. Diante de todo o exposto, sugere-se a manutenção da multa aplicada, eis que as justificativas trazidas pelo recorrente são insuficientes para elidir a irregularidade.
4.2 Aplicação de multa no valor de R$ 1.000,00 (mil reais), devido à realização de despesas liquidadas até 31/12/2004, não empenhadas em época própria e, conseqüentemente, não inscritas em Restos a Pagar, no montante de R$ 297.825,59, em desacordo com o art. 60 da Lei (federal) n. 4.320/64 e com repercussão no cumprimento do disposto no art. 42, caput e parágrafo único, da Lei Complementar (federal) n. 101/2000, e para fins de apuração do cumprimento do disposto nos arts. 48, "b", da Lei (federal) n. 4.320/64 e 1º da Lei Complementar (federal) n. 101/2000.
O recorrente argumenta em sua defesa o que segue:
" Não pode, o Administrador, alegar desconhecimento da Lei nº 4.320/64, mais especificamente o seu artigo 60, o qual proíbe a realização de despesas se o prévio empenho. Admite também, que houve falha por parte de seus agentes funcionais responsáveis pelo processamento das despesas, em seu primeiro estágio, ou seja, a emissão do empenho, para a realização de despesas, já no final do exercício. No entanto, o artigo 37, da Lei nº 4.320/64, diz que:
"Art. 37......."
Os autores que comentaram a 31ª edição da Lei Federal nº 4.320, publicada pela Editora do Instituto Brasileiro de Administração Municipal - IBAM, Srs. J. Teixeira Machado Jr. E Heraldo da Costa Reis, já citados anteriormente, assim definiram o artigo 37, em sua terceira parte:
'Os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente, poderão ser pagos à conta da dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.
Nesta última hipótese, é necessário que a autoridade competente reconheça a obrigação a pagar, ainda que não tenha sido empenhada no exercício de origem, bem como a sua contrapartida como fato ocorrido nesse exercício, observando a ordem cronológica.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, para o exercício seguinte, sempre prevê dotação orçamentária para o atendimento de Despesas de Exercícios Anteriores, já reconhecidas pela Administração Municipal.
Pelas características da natureza da despesa e dos favorecidos, relativo às notas de empenhos que foram total ou parcialmente anuladas, constantes da Relação de Empenhos Anulados, emitida pelo sistema de contabilidade, não se pode afirmar que tais valores se refiram a despesas liquidadas.
Para contestar este procedimento, torna-se necessário, portanto, que se comprove que a anulação das notas de empenho foi indevida, ou que não ocorreu neste caso.
Para a cobertura financeira das despesas de exercícios anteriores, mesmo não podendo ser consideradas dentro do exercício de origem, pela Lei nº 4.320/64, mais especificamente, no inciso I do artigo 35, já existem determinações da Secretaria do Tesouro Nacional, Órgão Central do Sistema de Contabilidade Federal, através da Portaria nº 340, de 26 de abril de 2006, publicada no Diário Oficial da União de 28 de abril de 2006, que aprova a 3ª edição do Manual da Receita Pública, na página 49, assim se manifesta:
'Omissis'
Por fim, argumenta, que a lei determina que a receita seja registrada contabilmente pelo estágio da arrecadação, ou seja, no exercício de origem, conforme ensinamentos da Secretaria do Tesouro Nacional - STN e não no recolhimento, como entende essa Corte de Contas e, ainda, afirma que para enquadrar o administrador, no artigo 42 da Lei Complementar nº 101/2000- LRF, deverão ser consideradas, na determinação da disponibilidade de caixa, não só os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício como também as receitas comprovadamente arrecadadas, no exercício de origem'.
Exposta a justificativa do recorrente, passa-se à sua análise:
Cumpre ressaltar a análise realizada pela Instrução no Relatório nº 4.967/2005 elaborado no Processo de Prestação de Contas do Prefeito:
A posição adotada pelo corpo técnico não poderia ser outra, tendo em vista a clara determinação do artigo 60 da Lei nº 4.320/64 no sentido de que é vedada a realização de despesa sem prévio empenho. Tal vedação se justifica, nas palavras de J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis, pelo que segue:
" O empenho é o instrumento de que se serve a Administração a fim de controlar a execução do orçamento. É através dele que o Legislativo se certifica de que os créditos concedidos ao Executivo estão sendo obedecidos.
O empenho constitui instrumento de programação, pois, ao utilizá-lo racionalmente, o Executivo tem sempre o panorama dos compromissos assumidos e das dotações ainda disponíveis. Isto constitui uma garantia para os fornecedores, prestadores de serviços e empreiteiros, contratantes em geral, como já foi dito."1
A conduta do recorrente ao não proceder ao empenho das despesas, conforme determinado pela legislação vigente, não é isenta de conseqüências, vez que o empenho, constitui-se em instrumento de programação, o que significa dizer, em termos práticos, que o empenho serve para deduzir, bloquear no orçamento, a verba respectiva àquela despesa que se pretenda efetuar.2
O correto empenhamento da despesa proporciona ao gestor demonstrar a realidade orçamentária, financeira e patrimonial do ente, evitando o risco de gastar mais do que arrecada.
As despesas já liquidadas e não pagas, serão automaticamente inscritas em Restos a Pagar, no encerramento do exercício, pelo valor devido, ou, caso seja este desconhecido, pelo valor estimado para a liquidação do compromisso, em conformidade com o estabelecido na legislação em vigor, evitando que o procedimento diverso provoque uma subavaliação do Passivo Financeiro, gerando um resultado financeiro superavaliado, um vez que eleva as disponibilidades financeiras do Município.
Ademais, a que se considerar o que se extraí da defesa apresentada pelo recorrente onde este reconhece, assim como o fez nos autos originários, que houve falha por parte de seus agentes funcionais responsáveis pelo processamento das despesas, em seu primeiro estágio, ou seja, a emissão do empenho.
Traz-se à baila as considerações da Instrução no Relatório de Reinstrução nº 1.763/2006:
"Novamente mostra-se importante esclarecer que esta restrição tem origem na informação prestada pelo Município em resposta ao Ofício Circular nº TC/DMU 4192/2005, item 'T', do Processo PCP 05/00961174, que solicitou a relação das despesas liquidadas, porém não empenhadas no exercício de 2004, relativas a pessoal e encargos.
Omissis...
Vale ressaltar que a despesa pública deve obedecer seus estágios, que são: empenho, liquidação e pagamento, onde o empenho é o ato emanado de autoridade competente que cria para o estado a obrigação de pagamento, pendente ou não de implemento de condição, sendo materializado através da 'nota de empenho'; a liquidação é a verificação do direito adquirido pelo credor e o pagamento que é a entrega da importância devida ao credor, com a finalidade de extinguir a obrigação assumida'
Diante de todo o exposto, sugere-se a manutenção da multa aplicada, eis que as justificativas trazidas pelo recorrente são insuficientes para elidir a irregularidade.
4.3 Aplicação de multa no valor de R$ 400,00 (quatrocentos reais), pela realização de despesas no valor de R$ 42.500,00 com Ações e Serviços Públicos de Saúde através da Prefeitura Municipal, em vez do Fundo Municipal de Saúde, em desacordo com o art. 77, § 3º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT - Constituição Federal, alterado pela Emenda Constitucional n. 29/2000.
Neste tópico o recorrente afirma que "reconhece, após a Notificação apresentada pelo Corpo Técnico dessa Corte de Contas, a falha ocorrida na execução orçamentária, referente à aquisição de um veículo utilitário, destinado à Secretaria de Saúde, em projeto criado no orçamento da Secretaria e não no Fundo Municipal de Saúde, como determina o artigo 77, § 3º dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT, da CF/88, alterado pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000."
Aduz que tem conhecimento do fato de que a Constituição não traz qualquer exceção ou situação em que a despesa em Ações e Serviços Públicos de Saúde possa ser realizada pela Prefeitura Municipal, ainda que o convênio tenha sido firmado com esta. O recorrente mantém suas justificativas no seguinte sentido:
" Sabe, ainda, que poderia ser efetuada uma alteração orçamentária, transferindo os recursos orçamentários, da Secretaria para o Fundo de Saúde, porém a falha ocorreu na execução do orçamento exercício de 2204 e só tomou conhecimento do equívoco, após a Notificação apresentada por esse Tribunal, já no exercício de 2005/2006, quando já não era mais possível regularizar orçamentariamente os recursos conveniados.
A Administração Municipal, à época, apesar do descumprimento do parágrafo e artigo citados, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT, da Constituição Federal, está convicta de que nenhum dano foi causado ao erário, e que procurou cumprir os limites determinados pela Constituição Federal, na área da saúde, não influindo em nenhum momento em distorções, nos resultados apurados nos demonstrativos contábeis naquele exercício.
Entende que a multa imposta por esse Tribunal de Contas é indevida, e que deverá ser convertida em recomendação, para Administração Municipal, uma vez que a despesa ocorreu dentro dos estágios determinados pela legislação e foi efetuada na área específica, constante da Lei Orçamentária Anual - LOA, para o referido exercício."
Exposta a justificativa do recorrente, passa-se à sua análise:
Verifica-se que o recorrente, da mesma forma que nos autos originários, reconhece a falha técnica apontada pela Instrução, não inovando em seus argumentos e nem trazendo aos autos documentação capaz de desconstituir a irregularidade verificada pela instrução.
No Relatório de Reinstrução nº 1.763/2006 (fl. 68) elaborado pela Diretoria Técnica, após manifestação do responsável, restou consignado o que segue:
" A Constituição não traz qualquer exceção ou situação em que a despesa com Ações e Serviços Públicos de Saúde possa ser realizada pela Prefeitura Municipal, ainda que o Convênio tenha sido firmado com esta.
O Responsável reconhece a falha técnica pela criação do Projeto dentro do Orçamento da Prefeitura, mas esta poderia ter suplementado o orçamento do Fundo Municipal da Saúde e, assim, executado referidos gastos de forma adequada.
Permanece o apontamento, pela realização de despesas no valor de R$ 42.500,00 com Ações e Serviços Públicos de Saúde através da Prefeitura Municipal, ao invés do Fundo Municipal de Saúde, em desacordo com o artigo 77, § 3º dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT - da CF/88, alterado pela Emenda Constitucional 29/2000."
O parágrafo 3º, artigo 77 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT - da Constituição da República, prescreve que todos os recursos para a realização das despesas com Ações e Serviços Públicos de Saúde deverão ser alocados por meio do Fundo Municipal de Saúde, in verbis:
§ 3º - Os recursos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios destinados às ações e serviços públicos de saúde e os transferidos pela União para a mesma finalidade serão aplicados por meio de Fundo de Saúde que será acompanhado e fiscalizado por Conselho de Saúde, sem prejuízo do disposto no Art. 74 da Constituição Federal.
Tendo em vista que não foram apresentados documentos ou argumentos hábeis a elidir a restrição coaduna-se esta Consultoria com o entendimento esboçado pelo Corpo Técnico, sugerindo-se a manutenção da penalização aplicada.
4.1) Conhecer do presente Recurso de Reexame, nos termos do art. 80 da Lei Complementar Estadual nº 202/00, interposto contra o Acórdão nº 1924/2007, proferido na sessão ordinária de 08/10/2007, nos autos PDI nº 06/00215512, para, no mérito, negar-lhe provimento, mantendo-se na íntegra a decisão recorrida;
4.2) Dar ciência do acórdão, relatório e voto do Relator, bem como deste parecer, ao recorrente, Sr. José Antônio Perico, ex-Prefeito Municipal de Siderópolis.
| HAMILTON HOBUS HOEMKE Consultor Geral exercício |
2 O cancelamento de restos a pagar e a LRF. Autor: manolo Del OLmo. http://jusvi.com/artigos/989.