- ESTADO DE SANTA CATARINA
- TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
- CONSULTORIA GERAL
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| Processo n°: | REC - 04/01428176 |
| Origem: | Câmara Municipal de Abelardo Luz |
| Interessado: | Francisco Nicolau Verginaci |
| Assunto: | Recurso (Recurso de Reconsideração - art. 77 da LC 202/2000) -TCE-02/06815778 |
| Parecer n° | COG-866/08 |
Senhor Consultor,
Tratam os autos de Recurso de Reconsideração interposto pelo Sr. Francisco Nicola Verginaci - Presidente da Câmara Municipal de Abelardo Luz, à época dos fatos, em face do Acórdão n. 2429/2004 proferido nos autos do Processo n. TCE - 02/06815778.
O citado Processo n. TCE - 02/06815778 concerne à Tomada de Contas Especial, em face de irregularidades constatadas quando da auditoria oprdinária abrangendo a avaliação de mecanismos de controle interno e a fiscalização orçamentária, fianceira e patrimonial - exercício de 2001, analisada empreendida por esta Corte de Contas, através de sua Diretoria de Controle dos Municípios - DMU.
Levada a efeito a mencionada análise, a DMU procedeu à elaboração do Relatório de Instrução n. 966/2002, no qual sugere a citação do Sr. Francisco Nicola Verginaci, para apresentar defesa em relação às irregularidades suscitadas.
Deste feita, o recorrente apresentou seus argumentos e documentos de defesa (fls. 16 a 57 dos autos de origem).
Em seqüência, os autos foram reexaminados pela DMU que elaborou o Relatório n. 536/2003.
Assim, na Sessão Ordinária de 24/11/2004, o Processo n. TCE - 02/06815778 foi levado à apreciação do Tribunal Pleno, sendo prolatado o Acórdão n. 2429/2004, portador da seguinte dicção:
É este o breve relatório.
II. PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE
Considerando que o Processo nº TCE - 02/06815778 consiste em "Tomada de Contas Especial", tem-se que o Sr. Francisco Nicolau Verginaci se utilizou da espécie recursal adequada.
Procedendo-se ao exame do recurso, verifica-se que o Recorrente possui legitimidade para a interposição do presente, uma vez que foi o mesmo o apenado com a responsabilização imputada.
Tendo-se em conta, entretanto, que o Acórdão recorrido foi publicado no Diário Oficial do Estado em 10/02/2004 e a peça recursal em exame protocolizada neste Tribunal somente em 15/03/2004, não foi devidamente observada a tempestividade necessária ao conhecimento do recurso, nos termos do art. 77 da LC-202/00.
Contudo, o Exmo. Sr. Conselheiro Relator, por despacho, e com fulcro no que dispõe o art. 27, § 1º, I, da Resolução TC-09/2002, alterado pelo art. 6º da Resolução TC-05/2005, entendeu conhecer do Recurso de Reconsideração, nos termos do art. 135 do regimento Interno.
O art. 135 do Regimento Interno desta Corte de Contas prevê, em seu § 1º, inc. I, situação, aplicável ao caso em tela, em que a intempestividade na interposição de recursos pode ser superada. Vejamos:
Nesse sentido, o presente recurso deve ser conhecido.
III. DISCUSSÃO
Primeiramente, cumpre destacar o disposto na Lei 4.320/64:
De acordo com a doutrina, "despesas correntes são aquelas realizadas na manutenção dos serviços públicos, de cuja saída do numerário não decorre recompensa ao patrimônio em crescimento de igual valor"1 (p. 190). Despesas de custeio, por seu turno, "são aquelas dotações previstas orçamentariamente ou em créditos adicionais, com o desígnio de atender os gastos realizados em proveito da entidade de direito público, na manutenção do aparelhamento administrativo, quando exercita suas atividades em proveito da coletividade, tais como as despesas com pessoal civil, pessoal militar, material de consumo, serviços de terceiros"2 (p. 190).
Em síntese, despesas próprias da Administração são aquelas necessárias à manutenção da máquina administrativa, capazes de lhe proporcionar benefícios.
Em princípio, a realização de gastos com o oferecimento de jantares de confraternização de fim de ano não se coaduna com tal conceito, porquanto não enseja proveito direto para a Administração.
Todavia, quando relacionadas a eventos científicos ou culturais, para aperfeiçoamento profissional, ou, ainda, quando atinentes a recepções restritas a autoridades, há entendimento deste Tribunal de Contas no sentido de reputar legais as despesas realizadas com alimentação. In verbis:
Prejulgado nº 491. É facultado à Câmara de Vereadores, observado o disposto na Lei Orgânica do Município, cumpridas as normas prescritas na Lei Federal nº 8.666/93 e atendidos os pressupostos da despesa pública: Prejulgado nº 1.456. A Câmara Municipal de Vereadores pode contratar o fornecimento de "coffee break" para atender a eventos especiais realizados pelo Poder Legislativo, de interesse público, como cursos, seminários, encontros e homenagens especiais, obedecidas as normas da Lei Federal nº 8.666/93, observando-se, ainda, aos princípios da Administração Pública (moralidade, impessoalidade, legalidade, publicidade, razoabilidade, economicidade, dentre outros), às normas dos arts. 29-A e 167 da Constituição Federal e à Lei Federal nº 4.320/64, implicando na existência de dotação orçamentária para a despesa e disponibilidade financeira.
Prejulgado nº 693. O custeio das despesas efetuadas com cursos de aperfeiçoamento dos magistrados, no que tange à inscrição, alimentação, hospedagem e deslocamento, pela Associação dos Magistrados Catarinenses, são próprias do aperfeiçoamento profissional.
Paralelamente a isso, exigem-se - como pressupostos da legalidade da despesa realizada com alimentação - a existência de interesse público e a efetiva necessidade da despesa.
No presente caso, em que a alimentação, sonorização, decoração, ou seja, o necessário para que se organize uma cerimônia de entrega de título de cidadão honorário pela Câmara Municipal, visava a um objetivo essencialmente público, sugere-se cancelar o débito imputado no item 6.2.1 da decisão recorrida.
R$ 1.097,00 (um mil e noventa e sete reais), referente a despesas com pagamento de horas-extras a servidores sem comprovação da sua efetiva liquidação, em afronta ao que dispõem os arts. 62 e 63, III, da Lei Federal n. 4.320/64.
Sobre este item, o recorrente alega que:
"A ausência de sistema de controle de freqüência não implica, necessariamente, na ausência dos serviços prestados em horário extraordinário, mesmo porque, se assim fosse, dir-se-ia o mesmo do trabalho realizado em horário normal e não foi esse o entendimento adotado por esse tribunal como se verifica do disposto no item 6.2.2 do Acordão objeto do presente recurso.
[...]. As respectivas notas de empenho e folhas de pagamento, comprovam a liquidação da despesa, pelo reconhecimento da autoridade competente, quanto à execução dos serviços extraordinários. De fato, os serviços foram prestados, cabendo sua contrapartida remuneratória".
A prova juntada agora e ainda que em destempo são suficientes para justificar a despesa com horas extras. Com efeito, os documentos demonstram que tanto a servente, quanto o secretário administrativo efetivamente labororaram em período extraordinário, assim, fazendo jus ao recebimento das horas-extras, não se justificando a restrição apontada pela Diretoria Técnica e constante no Acórdão recorrido.
Com relação à penalidade imposta no item 6.3.1, melhor sorte não atinge o Recorrente.
A realização de despesas sem prévio empenho é irregularidade de natureza grave, conforme bem frisou o representante do Ministério Público junto a esta Corte em seu parecer.
Nesse sentido, são os comentários realizados por Afonso Gomes Aguiar3:
Os autores J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis, na obra "A Lei 4320 comentada", ainda asseveram:
Tendo em vista a importância do procedimento em análise, necessária a manutenção da sanção imposta.
Quanto a este item, alega o recorrente que:
"O controle de registro de freqüencia dos servidores pode não estar de acordo com as exigências e entendimento desse egrégio Tribunal, porém, o mesmo existe e sempre funcionou. A freqüência dos servidores, dada à pequena unidade adminsitrativa que é a Câmara, é feito diariamente, já que, se o servidor faltar ao serviço, o fato será público e notório.
A câmara, considerando a estrutura organizacional e o nível de segmentos adminsitrativos e financeiros informatizados que possui, faz o controle de forma simplificada, eis que, por se tratar de uma pequena unidade adminsitrativa, entende não ser viável a implantação de tão oneroso e rigoroso controle quando os mesmos resultados podem ser obtidos da maneira como estava agindo."
Os argumentos lançados na peça recursal não representam justificativas para a ausência de controle de horário, vez que a legislação municipal não autoriza ao administrador público dispensar o registro de ponto para os servidores públicos, sendo que essa decisão administrativa sem amparo legal, sujeita o responsável à penalidade imposta.
Inegável que, a inexistência de controle de horário no caso em exame, além de caracterizar falha do controle interno e comprometer a atividade de controle externo, inviabiliza a verificação do cumprimento do horário exigido pelo referido dispositivo do Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Abelardo Luz, configurando a irregularidade apontada por este Tribunal, ora contestada pelo Recorrente.
Por fim, a alegação do Recorrente de que "A freqüência dos servidores, dada à pequena unidade adminsitrativa que é a Câmara, é feito diariamente, já que, se o servidor faltar ao serviço, o fato será público e notório", não merece prosperar, porque não há nos autos qualquer prova da execução dos serviços prestados, e segundo porque, mesmo que houvesse, a relação entre o serviço prestado e a freqüência do servidor, é subjetiva.
Desse modo, não havendo qualquer elemento nos autos que descaracterize a irregularidade apontada no item 6.3.2 do Acórdão recorrido, inexiste motivo para a reforma pretendida pelo Recorrente.
Ante o exposto, sugere-se ao Exmo. Sr. Conselheiro Wilson Rogério Wan-Dall que, em seu voto, proponha ao E. Plenário, o que segue:
1. Conhecer do Recurso de Reconsideração, nos termos do art. 77 da Lei Complementar n. 202/2000, interposto contra o Acórdão n. 2429/2004, exarado na Sessão Ordinária de 24/11/2004, nos autos do Processo nº TCE 02/06815778, e, no mérito, dar-lhe provimento parcial para:
1.1. Cancelar os débitos constantes dos itens 6.2.1 e 6.2.2 da decisão recorrida;
1.2. Manter os demais termos da decisão recorrida, com relação ao ora Recorrente.
2. Dar ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam, bem como deste Parecer COG, ao Responsável Sr. Francisco Nicolau Verginaci, Presidente da Câmara Municipal de Abelardo Luz/SC à época dos fatos.
Consultor Geral em exercício 2
AGUIAR, Afonso Gomes. Direito financeiro: a lei 4.320 comentada ao alcance de todos. 3 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2004. 468 p. 3
(Direito Financeiro: A Lei 4.320 Comentada ao Alcance de Todos. 3. ed. Belo Horizonte: Forum, 2003. p. 343-344) 4
(IBAM. 31ª ed. Rio de Janeiro: 2002/2003. Pág. 144)
e) efetuar despesas com recepções, almoços e jantares, restritas à autoridades, comitiva da autoridade visitante e ao grupo de autoridade visitante e ao grupo de autoridades que compõem o comitê de recepção;
Prejulgado nº 715. É admissível a realização de despesas com recepção (...), atendidos o interesse público, os princípios a que esta sujeita a Administração Pública e a legislação aplicável à realização e prestação de contas das despesas, e ao seguinte: a) contratação de serviços pertinentes (estadas, alimentação, locação de veículos e locais para recepção, etc.), por meio de licitações, observadas as normas da Lei Federal n. 8.666/93 e suas alterações posteriores; b) restringir as despesas aos casos estritamente necessários, atendendo-se aos princípios da economicidade, moralidade, transparência, dentre outros.
6.3.1. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da realização de despesas no montante de R$ 3.200,00 sem prévio empenhamento, em desconformidade com a Lei Federal n. 4.320/64, art. 60.
Em sua defesa, alega o recorrente que:
"As despesas efetivamente foram empenhadas posteriormente pelas justificativas já constantes nos autos. Contudo, em momento algum se disse que foi feito para se esquivar do cumprimento à Lei 4.320/64. Cada uma das despesas teve o empenho explicado. Se esse Egrégio Tribunal entende que não pode acatar aquelas justificativas, não pode, a seu bel prazer, dizer que o fato constitui uma grave unfração a norma legal passível de multa.
Com efeito, o fato não causou qualquer espécie de prejuízo ao erário e jamais foi praticado visando fim proibido em lei [...]."
A vedação assinalada implica definir responsabilidades funcionais dos agentes públicos que detêm a competência para a ordenação da despesa.
Sendo o Empenho de Despesa um ato administrativo da gestão orçamentária, financeira, patrimonial e operacional que cria obrigações de pagamento de responsabilidade do Poder Público, não seria concebível que esses atos acontecessem sem estarem presos às responsabilidades dos seus editores. Além disso, como o Empenho de Despesa cria direitos e obrigações para ambas as partes, é natural que se exija a identificação dos participantes desta relação jurídica, para que elas próprias se certifiquem de que estão transacionando com pessoas legalmente capacitadas para que se obriguem perante uma e outra, nas respectivas obrigações assumidas. Afora esses aspectos de natureza jurídica, deve ser acrescentado um de ordem meramente administrativo. Não se pode admitir que atos da relevância dos praticados na movimentação dos recursos financeiros dos órgãos públicos, não fossem, estas autoridades responsáveis por essas Unidades Administrativas, os primeiros a tomarem conhecimento desses atos.
[...]
De resto, cabe assinalar que não é permitida a realização de despesa sem que, para tanto, antes não tenha havido a externação de vontade do ordenador da despesa, autorizando a criação da obrigação de pagamento, que nada mais é do que o ato de Empenho de Despesa, ato jurídico já explicado.
"O empenho é o instrumento de que se serve a Administração a fim de controlar a execução do orçamento. É através dele que o Legislativo se certifica de que os créditos concedidos ao Executivo estão sendo obedecidos.
O empenho constitui instrumento de programação, pois, ao utilizá-lo racionalmente, o Executivo tem sempre o panorama dos compromissos assumidos e das dotações ainda disponíveis. Isto constitui uma garantia para os fornecedores, prestadores de serviços e empreiteiros, contratantes em geral, como já foi dito.
O conceito de empenho pressupõe anterioridade. O empenho é ex-ante. Daí o receio de ter uma definição legal de empenho meramente formal. No entanto, a prática brasileira é a do empenho ex-post, isto é, depois de executada a despesa, apenas para satisfazer ao dispositivo legal, ao qual o Executivo não quer obedecer, por falta de capacidade de programação.
Pelo conceito da Lei 4.320, não há empenho a posteriori. (...). Em realidade a expressão em si tem outro significado, ou seja, nenhuma compra de bens e serviços, ainda que de utilização futura, ou assunção de encargos sociais e financeiros, será efetivada (realizada) sem o prévio empenho ou provisão orçamentária."4
6.3.2. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da ausência de controle da freqüência dos servidores, demonstrando ineficácia do sistema de controle interno, em desconformidade com o disposto nos arts. 13, VI, 55 e 63 da Lei Complementar Municipal n. 001/95 e 49, 52 e 53 da Lei Orgânica Municipal.
IV. CONCLUSÃO
COG, em 14 de outubro de 2008.
DE ACORDO.
À consideração do Exmo. Sr. Conselheiro Wilson Rogério Wan-dall, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
COG, em de de 2008
HAMILTON HOBUS HOEMKE
1
AGUIAR, Afonso Gomes. Direito financeiro: a lei 4.320 comentada ao alcance de todos. 3 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2004. 468 p.