A revisão é procedimento destinado a avaliar a ocorrência de evento que afeta a equação econômico-financeira do contrato e promove adequação das claúsulas contratuais aos parâmetros necessários para recompor o equilíbrio original. Já o reajuste é procedimento automático, em que a recomposição se produz sempre que ocorra a variação de certos índices, independente de averiguação efetiva do desequilíbrio. Aprofundando os conceitos, o reajuste é conseqüência de uma espécie de presunção absoluta de desequilíbrio. Já a recomposição pressupõe a apuração real dos fatos e exige a comprovação acerca de todos os detalhes relacionados com a contratação e os fatos supervenientes a ela. (grifo nosso)

2.2. Duração e vigência dos contratos administrativos

Os ítens 3 e 4 da consulta questionam sobre a possibilidade de proceder ao pagamento dos reajustes de preços em duas situações diferentes: a primeira, no caso de já haver termo de recebimento provisório da obra; a segunda, no caso de conclusão da obra no exercício anterior e o pagamento ocorrer no exercício financeiro seguinte.

Todo contrato administrativo deve, obrigatoriamente, possuir cláusula que indique o prazo de sua vigência, conforme prevê o inciso IV, do art. 55, da Lei 8.666/93. Outrossim, de acordo com o § 3º, do art. 57 é vedado contrato com prazo de validade indeterminado. Na verdade, o prazo de vigência dos contratos é questão enfrentada no momento da elaboração do ato convocatório.

Nos contratos que tenham por objeto a execução de obras, coexistem dois tipos de prazos, de finalidades distintas: o prazo de vigência e o prazo de execução do objeto (prazos do cronograma físico). Normalmente, são iguais, mas podem ser distintos, caso em que o prazo de vigência deve ser sempre superior ao prazo de execução da obra. Como exemplo: mesmo concluída a obra, o contratado somente se exonera das obrigações com o recebimento definitivo da obra. Logo, a vigência do contrato deve ser superior aos prazos de execução.

[...]

É verdadeira a afirmação de que no contrato por escopo a vigência contratual tem e mira a execução do objeto, contudo o prazo estabelecido não pode ser ignorado. Deverá ser delimitado de acordo com o plano de execução da obra, podendo-se cogitar da sua prorrogação, mas deverá ser observado, uma vez que o seu escoamento opera efeitos jurídicos na relação contratual.

Assim, a Administração, ao elaborar o instrumento contratual, deve prever o prazo de vigência da contratação (art. 55), o qual deverá ser delimitado em função do tempo necessário para a execução do objeto (prazo de execução), para o recebimento, bem como para o respectivo pagamento. Daí por que é prudente que seja estabelecido prazo de vigência mais dilatado que o prazo de execução.

Ademais, o prazo contratual, em regra, é coincidente com a vigência do crédito orçamentário, que é idêntica ao ano civil (Lei n. 4.320/64, art. 34), salvo se celebrado no último quadrimestre (art. 167, §2º, CF). Excepcionam a regra, ainda, conforme acima destacado, os projetos contemplados no plano plurianual; os serviços prestados de forma contínua; o aluguel de equipamentos e a utilização de programas de informática.

2.3. Contratos de obra pública

Caracteriza os primeiros o fim perseguido pela Administração ao celebrá-los: a execução de um objeto pré-determinado cuja entrega coroa a conclusão dos objetivos contratuais.

Desta forma, o contrato de obra pública é condicionado pela entrega do objeto determinado, quando, então, poder-se-á tê-lo por finalizado. Ao revés, o contrato, por exemplo, de prestação de serviços, consubstancia-se no oferecimento de serviços, tal qual pactuado, durante o transcorrer de um prazo contratualmente estabelecido, integrando este período – o prazo - em que são prestados os serviços a própria dimensão do objeto.

Ponderadas estas características, nota-se que o trespasse do prazo provoca efeitos bem diferentes para cada espécie contratual acima mencionada.

Partindo desta premissa de que o prazo provoca diferentes efeitos sobre subespécies de contratos administrativos, pode-se afirmar, portanto, que os contratos administrativos subdividem-se em contratos por objeto e contratos por prazo. Exemplo dos primeiros é a empreitada de obra; dos segundos, o contrato de prestação de serviços de vigilância ou asseio e conservação.

Os efeitos do término do prazo em cada espécie são obviamente diferentes porque, nessas duas modalidades contratuais, o lapso temporal desempenha função bastante distinta. No contrato de empreitada, o prazo contratualmente estabelecido não serve à definição do objeto, mas apenas à demarcação do tempo concedido ao contratado para a sua entrega. No contrato de vigilância, o prazo contratual define a própria extensão e valor do objeto (ex.: prestação do serviço de vigilância por seis meses).

Isto posto, nos contratos que se extinguem pela conclusão de seu objeto (contratos por objeto), o vencimento do prazo não provoca, per si, a conclusão automática do contrato, tal como ocorre nos contratos por prazo, nos quais, ao término do prazo, está entregue o objeto - "oferecimento dos serviços pelo período determinado" - e finalizado o contrato.

Nos contratos por objeto, alcançado o prazo, há de se averiguar se foi efetivamente entregue o objeto pactuado, suscitando-se, então, o exame da ocorrência ou não de mora da contratada no cumprimento de suas obrigações, com a conseqüente aplicação das sanções contratuais, por, eventualmente, não ter entregue as obras concluídas dentro do lapso de tempo estipulado - obviamente, apenas se responsabiliza a contratada se tiver dado causa ao fato que impediu o cumprimento do prazo.

Assim, os prazos previstos nos contratos por objeto são prazos moratórios, o que significa dizer que a expiração dos mesmos não extingue o ajuste. É que nos contratos que se extinguem pela conclusão do seu objeto, a prorrogação independe de aditivo ou de nova licitação, porque, embora ultrapassado o prazo, o contrato continua em execução até que seja entregue o objeto ou rescindida a avença, por uma das hipóteses legais.

De se concluir, então, que no contrato de obras, ao revés de ser limite inexorável a pôr fim à relação contratual, o prazo opera como obrigação temporal para a entrega da obra, ou seja: é o período em que, findo, deverá o contratado entregar o objeto, sob pena de operar-se sua mora (por óbvio, se culpa sua houver). Não é, pois, prazo extintivo, mas obrigação temporal para a entrega da obra, sob pena de se aplicar sanção ao contratado inadimplente - sanção que pode subsumir-se, inclusive, na rescisão do contrato, embora, evidentemente, a inadimplência do contratado no cumprimento dos prazos pode ser causa para rescisão, nos termos do art. 78 da Lei Federal n. 8.666/93.

Esta orientação encontra sua mais formosa elaboração nos ensinamentos de Hely Lopes Meirelles, cujo entendimento seria acolhido, posteriormente, por outros administrativistas do país. Estas as palavras do Professor:

"A extinção do contrato pelo término de seu prazo é a regra dos ajustes por tempo determinado. Necessário é, portanto, distinguir os contratos que se extinguem pela conclusão de seu objeto e os que terminam pela expiração do prazo de sua vigência: nos primeiros, o que se tem em vista é a obtenção de seu objeto concluído, operando o prazo como limite de tempo para a entrega da obra, do serviço ou da compra sem sanções contratuais; nos segundos o prazo é de eficácia do negócio jurídico contratado, e assim sendo, expirado o prazo, extingue-se o contrato, qualquer que seja a fase de execução de seu objeto, como ocorre na concessão de serviço público, ou na simples locação de coisa por tempo determinado. Há, portanto, prazo de execução e prazo extintivo do contrato." (Licitação e Contrato Administrativo, ed. RT, 10ª ed., pág. 230)

Sob estas premissas, conclui (grifo nosso):

"Nos demais contratos, como no de empreitada de obra pública, não se exige, nem se justifica cláusula de prorrogação, porque o contrato não se extingue pela fluência do prazo fixado, mas sim pela conclusão da obra. Nestes contratos o prazo é apenas limitativo do cronograma físico, e será prorrogado (com ou sem mora das partes) tantas vezes quantas sejam necessárias para a conclusão da obra independentemente de previsão contratual." (op. cit., idem, ibidem)

Luciano Ferraz, em esclarecedor parecer sobre o tema, desta forma asseverou (grifos nossos):

"Os contratos de obra pública são contratos de resultado – o que interessa é o resultado final, servindo a cláusula que fixa o prazo de execução como limite para a entrega do objeto, sem que o contratado sofra sanções contratuais. O dies a quo do prazo contratual, geralmente é contemporâneo à formalização do ajuste, mas é possível que o negócio esteja submetida a condição futura (suspensiva), que impeça seja ele imediatamente iniciado. (...) A inércia da Administração em dar ordem de serviço para o começo da obra, motivada pela escassez de recursos financeiros, inviabilizou o início da vigência do contrato. Se o prazo de vigência está paralisado por ato omissivo da Administração, é de se entender que o contrato continua em vigor e pode ser executado." (Contrato Administrativo – Possibilidade de retomado, prorrogação ou renovação do ajuste – Manutenção do Equilíbrio econômico-financeiro inicial - Atenção às exigências da lei de responsabilidade fiscal. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ – Centro de Atualizações Jurídica, n. 14, junho-agosto, 2002. Pág. 7)

Nesse contexto, após a conclusão dos trabalhos relativos à concretização do objeto contratual, pelo contratado, incumbe à Administração avaliar se o produto final corresponde àquilo que constitui objeto da contratação. Para tanto, a lei prevê procedimento de recebimento, conforme procedimento previsto no art. 73 da Lei n. 8.666/93, in verbis:

Art. 73.  Executado o contrato, o seu objeto será recebido:

I - em se tratando de obras e serviços:

a) provisoriamente, pelo responsável por seu acompanhamento e fiscalização, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes em até 15 (quinze) dias da comunicação escrita do contratado;

b) definitivamente, por servidor ou comissão designada pela autoridade competente, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, após o decurso do prazo de observação, ou vistoria que comprove a adequação do objeto aos termos contratuais, observado o disposto no art. 69 desta Lei;

II - em se tratando de compras ou de locação de equipamentos:

a) provisoriamente, para efeito de posterior verificação da conformidade do material com a especificação;

b) definitivamente, após a verificação da qualidade e quantidade do material e conseqüente aceitação.

§ 1^o  Nos casos de aquisição de equipamentos de grande vulto, o recebimento far-se-á mediante termo circunstanciado e, nos demais, mediante recibo.

§ 2^o  O recebimento provisório ou definitivo não exclui a responsabilidade civil pela solidez e segurança da obra ou do serviço, nem ético-profissional pela perfeita execução do contrato, dentro dos limites estabelecidos pela lei ou pelo contrato.

§ 3^o  O prazo a que se refere a alínea "b" do inciso I deste artigo não poderá ser superior a 90 (noventa) dias, salvo em casos excepcionais, devidamente justificados e previstos no edital.

§ 4^o  Na hipótese de o termo circunstanciado ou a verificação a que se refere este artigo não serem, respectivamente, lavrado ou procedida dentro dos prazos fixados, reputar-se-ão como realizados, desde que comunicados à Administração nos 15 (quinze) dias anteriores à exaustão dos mesmos.

Pelo procedimento denominado recebimento provisório, a Administração avalia detida e criteriosamente se o objeto executado preenche as exigências estabelecidas no contrato administrativo. Caso esteja em conformidade com o pactuado, emite o termo de recebimento definitivo, que servirá como recibo de quitação e, assim, tornar-se-á exigível a obrigação de pagamento por parte da Administração.

A respeito do tema, novamente os ensinamentos do mestre Marçal Justen Filho:

A exigibilidade consiste na possibilidade de o credor pleitear da Administração o pagamento. Em outras palavras, caracteriza-se 'exigibilidade' quando obrigação se encontra em grau médio de eficácia (na terminologia de Pontes de Miranda e Paulo Coelho de Barros Carvalho). A exigibilidade consiste na ativação do poder de o credor (contratado) exigir o pagamento em face da Administração. Não há exigibilidade quando a obrigação se encontra no grau mínimo de eficácia, eis que isso importaria apenas a existência do direito subjetivo, não da possibilidade de exigir do devedor (Administração Pública) o pagamento.

Dessa forma, a atuação administrativa, acerca da regularidade e exigibilidade da dívida, é condição sine qua non para regularidade do pagamento, mas não é requisito para a dívida tornar-se exigível.

"... as condições exatas de exigibilidade da dívida deverão ser estabelecidas de antemão, tal como acima já alinhavado. O ato convocatório deverá informar como e quando a obrigação da Administração tornar-se-á exigível.

Ou seja, o tema não pode ser remetido à avaliação discricionária da Administração, em momento posterior à instauração da licitação. A predeterminação das condições de exigibilidade deriva dos já referidos princípios da intangibilidade da equação econômico-financeira e da moralidade.

(...)

Em princípio, a disciplina do tema do início da exigibilidade da obrigação da Administração deve respeitar o adimplemento (total ou parcial) da prestação executada pelo particular.

(...)

Em se tratando de contrato administrativo, o adimplemento do particular não se aperfeiçoa através da pura e simples tradição à outra parte da prestação devida. Adimplir o contrato administrativo significa executar a prestação, e transferir sua posse e domínio à Administração - mas não apenas isso. Somente se configura o adimplemento com a verificação da regularidade da prestação.

Como regra, a obrigação da Administração torna-se exigível no dia imediatamente seguinte à ocorrência do recebimento definitivo. É irrelevante se o recebimento definitivo verificou-se através da modalidade explícita, implícita ou presumida. Portanto, no primeiro dia subsequente ao recebimento definitivo produz-se automaticamente o efeito de inscrição do direito do particular na ordem de preferências instituída pelo art. 5º. É relevante destacar que as formalidades posteriores ao recebimento definitivo são impertinentes para o efeito de gerar a exigibilidade da obrigação como de produzir a inclusão do sujeito na ordem de preferências. A exigibilidade da obrigação não depende dessas formalidades complementares, as quais até podem ser indispensáveis à ocorrência do efetivo pagamento. Mas a relevância de atos dessa ordem relaciona-se com o controle interno dos pagamentos realizados pela Administração.

Portanto, nos contratos de obra pública, a simples entrega da obra não é causa, por si só, de extinção do contrato. A vigência da avença perdura até que a Administração ateste a qualidade e a execução do objeto em conformidade com o pactuado no instrumento contratual, o que se dá com o recebimento definitivo, e, após, proceda ao pagamento do valor devido ao contratado.

Dessa forma, o pagamento da parcela final apenas poderá ser realizado após a emissão do ato de recebimento definitivo, procedimento por meio do qual a Administração atesta a correta execução das obrigações contratadas. O recebimento provisório não tem o condão de tornar exigível a realização do pagamento, o que só é possível após a emissão do termo de recebimento definitivo.

2.4. Pagamento do reajuste contratual

O reajuste de preços implica atualização do valor inicial do contrato em face de alterações mercadológicas que repercutem no contrato (custo de execução e remuneração). Consiste, de fato, na atualização do valor do contrato, em razão da elevação do custo de produção de seu objeto, diante do curso normal da economia.

Nesse sentido, a Lei n. 8.666/93 estabelece que o instrumento convocatório da Licitação deverá indicar, obrigatoriamente, o critério de reajuste, que deverá retratar a variação efetiva do custo de produção (art. 40, inciso XI), e também determina que seja cláusula necessária em todo contrato a que estabeleça os critérios, a data-base e a periodicidade do reajustamento de preços (art. 55, inciso III). É a determinação de que os preços ofertados pelos interessados serão reajustados de modo automático, independentemente inclusive de pleito do interessado.

2.4.1. Reajuste e recebimento provisório da obra

Conforme anteriormente comentado, nos contratos por objeto, como no caso de execução de obras públicas, o contrato não se extingue enquanto não houver pela Administração o recebimento definitivo do objeto executado e o subseqüente pagamento final.

O que impende observar, para a regularidade do reajustamento, é a previsão no edital e no contrato da possibilidade de reajuste e seus critérios, em conformidade com o disposto no artigo 40, XI, e 55, III, da Lei de Licitações.

A própria Lei nº 8.666/93, no inc. XI do art. 40, determina:

Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:

(...)

XI - critério de reajuste, que deverá retratar a variação do custo de produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais, desde a data da proposta ou do orçamento a que esta se referir até a data do adimplemento de cada parcela.

A obrigatoriedade da inserção dos critérios de reajustes nos editais de licitação tem atualmente uma tripla função: é elemento essencial para que o contrato possa ser futuramente reajustado; definir os índices específicos ou setoriais que serão utilizados nos cálculos e; definir a data que será utilizada como termo inicial para apuração do percentual de reajuste (se será a data limite para a apresentação da proposta ou a do orçamento a que esta se referir).

Quanto à imprescindibilidade da previsão em edital para a concessão de reajustes, Ramos (2000) assim discorre:

"O reajuste de preços só é devido se previsto no instrumento convocatório da licitação. A concessão de qualquer reajuste sem a expressa previsão vicia o contrato, ferindo os princípios da igualdade entre todos os licitantes e da vinculação ao instrumento convocatório".

No mesmo sentido, leciona Cretella Júnior (1999):