ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO CONSULTORIA GERAL

Processo n°:	REC - 08/00525680
Origem:	Prefeitura Municipal de Vidal Ramos
Interessado:	Nabor Jose Schmitz
Assunto:	Referente ao Processo -PCA-07/00189017
Parecer n°	COG-890/08

Recurso de Reconsideração. Prestação de Contas de Administrador. Constitucional e Administrativo. Fundo Municipal de Saúde. Implementação, execução e gestão do Programa de Saúde de Família - PSF e do Programa de Agente Comunitário de Saúde - PACS. Terceirização. Entidade particular. Impossibilidade. Atividade-fim do Poder Público. Prerrogativa consitucional e legal do Município. Prejulgado 1347 desta Corte de Contas. Recurso não provido.

"Por constituir-se de serviço público essencial e atividade-fim do Poder Público, inserida na Atenção Básica à Saúde, cuja execução é de competência do gestor local do SUS, as atividades dos demais profissionais de saúde, tais como, médico, enfermeiro e auxiliar ou técnico de enfermagem, necessários ao atendimento do Programa de Saúde da Família-PSF, não podem ser delegadas a organizações não-governamentais com ou sem fins lucrativos, nem terceirizadas para realização por intermédio de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), criadas conforme a Lei Federal n. 9.790, de 1999, mediante celebração de convênio, termo de parceria, credenciamento ou mesmo contratação através de licitação, assim como, não encontra amparo legal o credenciamento direto de pessoal ou a contratação de prestadores autônomos de serviço, ou quaisquer outras formas de terceirização." (item 1.6 do Prejulgado 1347 - grifou-se).

Senhor Consultor,

I - RELATÓRIO

Tratam os presentes autos de Recurso de Reconsideração interposto pelo Sr. Nabor José Schmitz, Prefeito licenciado do Município de Vidal Ramos e ex-gestor do Fundo Municipal de Saúde, e pela Sra. Zenir Schmitz Boing, Prefeita em exercício deste Município e atual gestora do Fundo, em face do Acórdão n° 1194/2008 (fls. 104/105), proferido nos autos do Processo de Prestação de Contas de Administrador - PCA n° 07/00189017, que, com fulcro no art. 18, inc. III, alínea "b" c/c parágrafo único do art. 21 da Lei Complementar (estadual) n° 202/2000, julgou irregulares, sem imputação de débito, as contas anuais de 2006 referentes a atos de gestão do Fundo Municipal de Sáude do referido Município, aplicando ao Sr. Nabor José Schmitz multa no valor de R$ 4.000,00, com fundamento no art. 69 da referida lei complementar c/c parágrafo único do art. 108 do Regimento Interno, em razão da contratação da Associação Médico-Assistencial do Trabalhador Rural para implantação do Programa Saúde da Família (PSF) e Programa Agente Comunitário de Saúde (PACS), em desacordo com a Portaria n° 1866/GM do Ministério da Saúde e com o entendimento deste Tribunal de Contas expresso no Prejulgado 1347.

O processo originário refere-se à Prestação de Contas de Administrador do Fundo Municipal de Sáude de Vidal Ramos, concernente ao exercício financeiro de 2006, à época sob responsabilidade do Sr. Nabor José Schmitz o qual, em atendimento à Resolução TC-16/94, encaminhou o Balanço Geral (fls. 02/42 dos autos originais) para exame por esta Corte de Contas, através da Diretoria de Controle dos Municípios - DMU.

Após o exame da referida documentação, a DMU emitiu o Relatório nº 2.968/2007, sugerindo a citação do Responsável para apresentar alegações de defesa em relação às restrições apontadas (fls. 43/58).

Acolhendo a sugestão da instrução técnica, o Relator do feito determinou à DMU que procedesse à citação do Responsável, a fim de que apresentasse suas justificativas, em observância ao princípio do contraditório e da ampla defesa (Despacho de fl. 60), a qual foi efetivada por meio do Ofício TC/DMU n° 19.431/2007 (fl. 61).

Em resposta ao ato notificatório, o Responsável apresentou os esclarecimentos de fls. 63/67.

Em sede de reanálise, a DMU exarou o Relatório n° 2.782/2007 (fls. 68/91), emitindo parecer técnico pelo julgamento irregular das contas, com aplicação de multa em razão da prática da irregularidade indicada no item 1.1 da conclusão do expediente, além de recomendação à Unidade gestora.

Ouvido o Ministério Público junto a este Tribunal, este, por meio do Parecer MP/TC n° 2337/2008 da lavra do Exmo. Procurador Carlos Humberto Prola Júnior, manifestou-se no sentido de acompanhar o entendimento exarado pelo Corpo Técnico, propondo, ainda, a formulação de determinação e recomendação suplementares, descritas nos itens 3 e 4 (fls. 93/99).

Logo após, o Exmo. Sr. Conselheiro Relator Luz Roberto Herbst emitiu Voto de fls. 100/102, o qual foi acolhido por unânimidade pelo Tribunal Pleno na sessão ordinária do dia 28/07/2008, oportunidade na qual foi lavrado o Acórdão n° 1194/2008 (fls. 104/105), nos seguintes termos:

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição Estadual e 1º da Lei Complementar (estadual) n. 202/2000, em:

6.1. Julgar irregulares, sem imputação de débito, com fundamento no art. 18, III, alínea "b", c/c o parágrafo único do art. 21 da Lei Complementar (estadual) n. 202/2000, as contas anuais de 2006 referentes a atos de gestão do Fundo Municipal de Saúde de Vidal Ramos, no que concerne ao Balanço Geral composto das Demonstrações de Resultados Gerais, na forma dos anexos e demonstrativos estabelecidos no art. 101 da Lei (federal) n. 4.320/64, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

6.2. Aplicar ao Sr. Nabor José Schmitz - Gestor do Fundo Municipal de Saúde de Vidal Ramos em 2006, CPF n. 429.542.319-04, com fundamento no art. 69 da Lei Complementar (estadual) n. 202/00 c/c o art. 108, parágrafo único, do Regimento Interno, a multa no valor de R$ 4.000,00 (quatro mil reais), em face da contratação da Associação Médico-Assistencial do Trabalhador Rural para implantação do Programa Saúde da Família (PSF) e Programa Agente Comunitário de Saúde (PACS), em desacordo com a Portaria n. 1886/GM do Ministério da Saúde, que aprova as Normas e Diretrizes do Programa de Agentes Comunitários de Saúde e do Programa de Saúde da Família, e a entendimento deste Tribunal de Contas expresso no Prejulgado n. 1347 (item B.1.3 do Relatório DMU), fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial Eletrônico desta Corte de Contas, para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado da multa cominada, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar (estadual) n. 202/2000.

6.3. Determinar ao Fundo Municipal de Saúde de Vidal Ramos que se abstenha de terceirizar os serviços de saúde do município por intermédio da Associação Médico-Assistencial do Trabalhador Rural.

6.4. Recomendar ao Fundo Municipal de Saúde de Vidal Ramos a adoção de providências necessárias à correção da falta acima identificada e à prevenção quanto à ocorrência de outras semelhantes:

6.4.1. ausência de contabilização da contribuição previdenciária incidente sobre despesas decorrentes da contratação de serviços de terceiros - pessoa física, em descumprimento ao disposto no art. 22, III, da Lei (federal) n. 8.212, de 24/06/91, que dispõe sobre a organização da Seguridade Social (item A.1.1 do Relatório DMU);

6.4.2. despesas classificadas em elementos impróprios, em desacordo com o previsto na Portaria Interministerial STN/SOF n. 163, de 04/05/2001 (item B.1.1 do Relatório DMU).

6.5. Dar ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam, bem como do Relatório DMU n. 2782/2007, ao Fundo Municipal de Saúde de Vidal Ramos, e ao Sr. Nabor José Schmitz- Gestor daquele Fundo em 2006.

O decisum foi publicado no Diário Oficial Eletrônico desta Corte de Contas - DOTC-e n° 72, em 14/08/2008.

Irresignados, o Sr. Nabor José Schmitz, Prefeito licenciado do Município de Vidal Ramos e ex-gestor do Fundo Municipal de Saúde e a Sra. Zenir Schmitz Boing, Prefeita em exercício do Município em comento e atual gestora do Fundo, interpuseram o presente recurso em 29/08/2008, autuado sob o n° REC 08/00525680 (fls. 02/04).

É o relatório.

II - DOS PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE

No que se refere à modalidade, muito embora os Recorrentes não tenham consignado o fundamento legal do seu reclamo, este o foi autuado como Recurso de Reconsideração, o qual é, efetivamente, o instrumento cabível para combater a decisão ora impugnada, nos termos do art. 77 da Lei Complementar (estadual) n° 202/00.

São requisitos para a admissibilidade deste recurso, nos termos do art. 77 da lei acima mencionada¹ : a singularidade, a legitimidade e a tempestividade.

No que se refere à singularidade, esta foi observada, porquanto "interposto uma só vez por escrito".

Quanto à legitimidade, o Sr. Nabor José Schmitz, gestor do Fundo de Saúde do Município de Vidal Ramos em 2006, é parte legítima para interpor recurso na modalidade de reconsideração, nos termos do art. 133, § 1º, alínea "a" do Regimento Interno desta Corte (Resolução n° TC-06/01), uma vez que o mesmo foi considerado responsável pelas irregularidades apontadas no Acórdão n° 1194/2008 (fls. 104/105), ora combatido, assim como o é a Sra. Zenir Schmitz Boing, na condição de interessada, ex vi do art. 133, § 1º, alínea "b" da mencionada Resolução, vez que Prefeita em exercício do Município em comento e atual gestora do Fundo Municipal de Saúde..

Por fim, é também tempestivo, vez que protocolizado em 29/08/2008, enquanto que a publicação do Acórdão no DOTC-e ocorreu em 14/08/2008, dentro, portanto, do prazo regimental previsto (trintídio).

Desta forma, estão presentes os pressupostos de admissibilidade que autorizam o conhecimento do presente recurso.

III - DAS RAZÕES RECURSAIS

Pretendem os Recorrentes seja cancelada a multa de R$ 4.000,00 aplicada pelo Plenário deste Tribunal ao Sr. Nabor José Schmitz, gestor do Fundo de Saúde do Município de Vidal Ramos à época dos fatos, penalidade esta aplicada com fundamento no art. 69 da Lei Complementar (estadual) n. 202/00 c/c o art. 108, parágrafo único, do Regimento Interno, em face da contratação da Associação Médico-Assistencial do Trabalhador Rural para implantação do Programa Saúde da Família (PSF) e Programa Agente Comunitário de Saúde (PACS), em desacordo com a Portaria n. 1886/GM do Ministério da Saúde, que aprova as Normas e Diretrizes do Programa de Agentes Comunitários de Saúde e do Programa de Saúde da Família, e a entendimento deste Tribunal de Contas expresso no Prejulgado n. 1347 (item B.1.3 do Relatório DMU) (item 6.2 da decisão).

Em suas breves razões recursais, afirmam que "desde a adesão ao PSF - Programa Saúde da Família e PAC - Programa Agente Comunitário de Saúde, do governo federal, no ano de 2000, o município de Vidal Ramos optou pela transferência de recursos a entidades sem fins lucrativos para a execução do programa, no nosso caso, a Fundação Médico-Assistencial ao Trabalhador Rural de Vidal Ramos" (fl. 03 - grifou-se).

Argumentam que por meio desta transferência visualizaram uma forma econômica de viabilizar a operacionalização do programa tendo em vista inúmeros fatores que impediam a municipalidade de gerenciar a execução. Apontaram algumas dessas dificuldades. (fls. 03).

Informam que estão providenciando a regularização do quadro de pessoal, com a criação de emprego público, "que é a forma correta e sugerida pelo Tribunal de Contas", mas que, "como o processo é demorado e somente estaremos com a situação completamente regularizada no final do ano em curso, pedimos a compreensão e o prazo de 180 dias deste Tribunal, para a concreta regularização". (fl. 03).

Ao final, requerem "gentilmente" o cancelamento da multa em face das seguintes considerações: "a) que na forma da contratação, em nenhum momento verificou-se dolo ou má-fé nos atos praticados pela administração, ora apontados como irregulares pelo Tribunal de Contas; e b) todos os benefícios trazidos pelos Programas PSF e PAC durante a operacionalização em todos estes anos e principalmente a economicidade trazida aos cofres públicos com a transferência de recursos a entidades sem fins lucrativos para gerir o programa e; c) que o município assume o compromisso de adequar-se dentro do prazo estabelecido de 180 dias;" (fls. 03/04 - grifou-se).

Entretanto, em que pese os argumentos colacionados, melhor sorte não assiste aos Recorrentes.

De início, importante se faz esclarecer que a alegação de que o Município compromete-se a adequar-se e regularizar a situação em 180 dias não possui o condão de cancelar a multa sub judice, mormente porque há determinação deste Tribunal ao Fundo Municipal de Saúde no sentido de que se abstenha de terceirizar os serviços de saúde do município por intermédio da Associação Médico-Assistencial do Trabalhador Rural (item 6.3 do acórdão - fl. 105 dos autos de origem).

Afora tal alegação, constata-se que, nesta fase recursal, nenhum novo argumento de fato ou de direito foi trazido à apreciação a fim de elidir a irregularidade apontada, sendo todos já devidamente analisados e refutados por este Tribunal durante a instrução e julgamento do processo de origem.

Por oportuno, urge registrar que da leitura das razões recursais (fls. 02/04), sobretudo dos trechos supramencionados e destacados, bem como das alegações de defesa apresentadas pelo primeiro Recorrente às fls. 66/67 nos autos de origem quando da sua citação, constata-se que os Responsáveis pela gestão do Fundo expressamente declaram e confirmam a ocorrência da irregularidade indicada no item 6.2 do acórdão em análise, qual seja, a transferência de recursos a entidade privada para a execução e gestão dos Programas de Saúde de Família - PSF e de Agentes Comunitários de Saúde - PACS, o qual serviu de fundamento para a aplicação da multa ora objeto de impugnação, sendo, portanto, fato incontroverso a prática do referido ato de gestão de irregular.

Com efeito, no que diz respeito ao meritum causae, a restrição aqui ventilada foi abordada com maestria pelo douto Procurador do Ministério Público junto a este Tribunal de Contas, Dr. Carlos Humberto Prola Júnior, cuja fundamentação constante às fls. 94/96 transcreve-se, in verbis:

Com relação à indevida contratação terceirizada de profissionais da saúde através de entidades privadas, alegou o responsável, em síntese, que a decisão fora motivada pelo princípio da economicidade argumentando que (...) com esta parceria (...) Além de recebermos atendimento dos mais diversos, os cofres públicos, seriam bem mais onerados se efetivássemos todos esses profissionais ou ainda se o hosptial encerrasse suas atividades se precisássemos transportar toda a população necessitada a outros centros hospitalares (fl. 67).

No entanto, constata-se que os esclarecimentos prestados não foram hábeis para infirmar a irregularidade apontada, tendo em vista que a referida contratação não encontra amparo legal na Portaria n° 1.886/GM, de 18/12/1997 ou no Prejulgado 1347/2003 mencionados e transcritos pelo órgão técnico, os quais deixam claro que a saúde pública é de responsabilidade do Estado, sendo que a participação da iniciativa privada deveria se dar apenas de forma complementar, conforme dispõe o art. 199, § 1° da Constituição Federal, o que, por certo, não se verifica no caso em tela.

Nesse sentido, esclarecedoras as palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a qual, após afirmar que a terceirização foi uma das muitas fórmulas que se arrumou para burlar todo um capítulo da Constituição Federal (do art. 37 ao 41), para servir aos ideais de nepotismo e apadrinhamento a que não pode resistir tradicionalmente a classe política brasileira², abordou especificadamente a terceirização na área da sáude³:

É importante realçar que a Constituição, no dispositivo citado, permite participação de instituições privadas "de forma complementar", o que afasta a possibilidade de que o contrato tenha por objeto o próprio serviço de saúde, como um todo, de tal modo que o particular assuma a gestão de determinado serviço. Não pode, por exemplo, o Poder Público transferir a uma instituição privada toda a administração e execução das atividades de saúde prestadas por um hospital público ou por um centro de saúde; o que pode o Poder Público é contratar instituições privadas para prestar atividades-meio, como limpeza, vigilância, contabilidade, ou mesmo determinados serviços técnico-especializados, como os inerentes aos hemocentros, realização de exames médicos, consultas etc.; nesses casos, estará transferindo apenas a execução material de determinadas aitivdades ligadas ao serviço de saúde, mas não sua gestão operacional.

A Lei n° 8.080, de 19-9-90, que disciplina o Sistema Único de Saúde, prevê, nos arts. 24 a 26, a participação complementar, só admitindo-a quando as disponibilidades do SUS "forem insuficientes para garantir a cobertura assistencial à população de uma determinada área", hipótese em que a participação complementar "será formalizada mediante contrato ou convênio, observadas, a respeito, as normas de direito público (entenda-se, especialmente, a Lei n° 8.666, pertinente a licitações e contratos). Isto não significa que o Poder Público vai abrir mão da prestação de serviço que lhe incumbe para transferi-la a terceiros; ou que estes venham a administrar uma entidade pública prestadora de serviço de saúde; significa que a instituição privada, em suas próprias instalações e com seus próprios recursos humanos e materiais, vai complementar as ações e serviços de saúde, mediante contrato ou convênio.

Portanto, não há justificativa para a privatização de mais da metade dos serviços de sáude custeados pelo Fundo Municipal, cujas supostas subvenções sociais perfazem 52,72% das despesas totais do exercício.

Importante registrar que, no momento que o Fundo transfere à entidade privada o gerenciamento da maioria dos recursos destinados à saúde, além da afronta às normas que regem o sistema único de saúde, restam comprometidos diversos princípios constitucionais que devem reger a Administração Pública, como, por exemplo, a obrigatoriedade de licitação e de realização de concurso público, e o dever de prestar contas. Aliás, as dificuldades no exercício do controle externo acerca da regular aplicação desses recursos permite vislumbrar uma elevada probabilidade de comprometimento, inclusive, dos princípios da moralidade, da impessoalidade, da eficiência e da economicidade. Notícias jornalísticas a corroborar esse entendimento, pelo menos, não faltam.

Aliás, entendo que a ilegalidade de tal procedimento é tão grave e gritante que beira as fronteiras da improbidade administrativa, nos termos do art. 11, caput e inciso I da Lei 8.429/92.

Dessa forma, correta a conclusão do órgão técnico no sentido de considerar irregulares as contas, sugerindo a aplicação de multa ao responsável. (grifos do original).

Reafirme-se que, de acordo com a Portaria n° 1886/GM de 18 de dezembro de 1997, do Ministério da Sáude (item 7 e seguintes do Anexo 1; item 4 e seguintes do Anexo 2), resta cristalino que a execução material e a gestão operacional do Programa de Sáude de Família (PSF) e do Programa de Agente Comunitário de Saúde (PACS) cabe ao Município que, entre outras atribuições, possue a obrigação de selecionar, contratar e remunerar os profissionais que integram as equipes de saúde de família e os agentes comunitários, além de garantir a infra-estrutura e os insumos necessários para a operacionalização e realização das atividades destes programas.

Outrossim, tem-se que a terceirização efetuada é manifestamente ilegal, tendo em vista que o PSF e o PACS são programas do Governo Federal, cuja execução foi descentralizada por este mediante convênios celebrados com os Estados e os Municípios brasileiros. Assim, entende-se que não é possível a descentralização de algo que já havia sido descentralizado anteriormente. Se fosse para descentralizar a execução desses programas para entidades civis, a União assim o teria feito.

Destarte, consigne-se ainda que a terceirização em comento configura, na verdade, um contrato administrativo, por meio do qual o Município de Vidal Ramos, por intermédio de seu Fundo Municipal de Saúde, contratou entidade civil para prestar serviço na área da saúde, o que, se fosse possível, deveria obedecer rigorosamente o disposto na Lei n° 8.666/93, inclusive no que diz respeito à licitação. Ocorre que a transferência de recursos (federais, a propósito) para organizações não governamentais ou qualquer outra associação ou entidade civil para a implantação, execução e gestão de serviço referentes a programas na área da saúde (PSF e PACS) não é possível, seja em razão da ausência de previsão legal para tanto, seja ainda porque ilegal a transfêrencia da execução e gestão de atividade-fim do Poder Público, conforme sábia lição de Maria Sylvia Di Pietro transcrita no parecer ministerial acima mencionado.

Assim, no tocante à Administração Pública, e comungando do entendimento esposado pelo Representante do Ministério Público junto a este Tribunal, restam violados, dentre outros, os princípios da legalidade, da moralidade, da impessoalidade, bem como as disposições da Lei n° 8.666/93, da Instrução Normativa - IN n° 1/997 da STN, da Portaria n° 1886/GM, de 18 de dezembro de 1997, do Ministério da Saúde, entre outras normas legais, além do entendimento desta Corte de Contas esposado no Prejulgado 1347, o qual, a respeito da equipe de pessoal para atuar no Programa Saúde da Família (PSF) e no Programa de Agente Comunitário de Saúde (PACS), já consolidou o entendimento de que não é possível delegar a atividade a entidade civil sem fins lucrativos, tal qual a Fundação Médico- Assistencial do Trabalhador Rural de Vidal Ramos com que o Fundo Municipal de Saúde de Vidal Ramos firmou convênio, por se tratar de atividade típica do Poder Público, a ser gerida e desenvolvida por pessoal vinculado ao respectivo ente. A propósito, confira-se o item 1.6 do Prejulgado 1347:

Prejulgado 1347

1. Para viabilizar a execução do PSF-Programa Saúde da Família e/ou do PACS-Programa dos Agentes Comunitários de Saúde, a Administração Municipal, não dispondo de pessoal próprio suficiente e capacitado para a prestação dos serviços, deverá implementar o regime de empregos públicos, que se submete às regras ditadas pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, para a admissão dos profissionais da saúde e dos agentes comunitários de saúde necessários para constituir a(s) Equipe(s), por tempo indeterminado, os quais não adquirem estabilidade no serviço público (art. 41 da Constituição Federal);

[...]

1.6. Por constituir-se de serviço público essencial e atividade-fim do Poder Público, inserida na Atenção Básica à Saúde, cuja execução é de competência do gestor local do SUS, as atividades dos demais profissionais de saúde, tais como, médico, enfermeiro e auxiliar ou técnico de enfermagem, necessários ao atendimento do Programa de Saúde da Família-PSF, não podem ser delegadas a organizações não-governamentais com ou sem fins lucrativos, nem terceirizadas para realização por intermédio de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), criadas conforme a Lei Federal n. 9.790, de 1999, mediante celebração de convênio, termo de parceria, credenciamento ou mesmo contratação através de licitação, assim como, não encontra amparo legal o credenciamento direto de pessoal ou a contratação de prestadores autônomos de serviço, ou quaisquer outras formas de terceirização.

[...]⁴. (grifou-se).

Tal entendimento foi reafirmado por este egrégio Tribunal em seu Prejulgado 1867, conforme se verifica abaixo, in verbis:

Prejulgado 1867