- ESTADO DE SANTA CATARINA
- TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
- CONSULTORIA GERAL
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| Processo n°: | REV - 08/00372913 |
| Origem: | Prefeitura Municipal de Araquari |
| Interessado: | Francisco Airton Garcia |
| Assunto: | Processo -TCE-02/07793484 + PDI-02/03066014 + REC-03/07424553 |
| Parecer n° | COG- 926/08 |
Preliminar. Competência. Tribunal de Contas. Imputação de débito.
O Tribunal de Contas ao comprovar a existência de desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade que resulte dano ao erário tem competência constitucional e legal para imputar débito aos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores da administração direta e indireta.
Preliminar. Apreciação da constitucionalidade das leis pelo Tribunal de Contas.
Os Tribunais de Contas, na aferiação do embasamento legal dos atos de gestão financeira e patrimonial dos entes estatais, podem apreciar a constitucionalidade das leis e atos do poder público, a teor do enunciado da Súmula 347 do Supremo Tribunal Federal. (Rec nº 03/03203137)
Preliminar. Cerceamento de defesa. Prova Testemunhal
Incabível a produção de prova testemunhal, uma vez que a análise das contas envolve eminentemente o exame documental do Balanço Anual do exercício financeiro.
Prefeito e Vice-Prefeito. Fixação do subsídio durante a legislatura. Imputação de débito.
Antes da Emenda Constitucional nº 38, de 20/12/2004, que modificou o art. 111, V, da Constituição Estadual, era exigida a anterioridade para a fixação e majoração dos subsídios do Prefeito e Vice-Prefeito.(REC nº 03/07424553)
Senhor Consultor,
Tratam os autos Recurso de Revisão nº REC-0800372913, interposto pelo Sr. Francisco Airton Garcia, ex-Prefeito Municipal de Araquari, em face do acórdão nº 1455/2003 (fls. 145/146) proferido nos autos do Processo TCE - 02/07793484.
O citado processo TCE - 02/07793484 é originário do Processo PDI - 02/03066014, Prestação de Contas do Prefeito (exercício de 2000), nos termos do art. 32 da Lei Complementar n. 202/2000, tendo em vista as irregularidades apontadas pelo Órgão Instrutivo.
Nestes termos, os autos foram encaminhados à Diretoria de Controle dos Municípios - DMU, que elaborou o Relatório nº 387/2003 (fls. 87/124), sugerindo considerar os atos e/ou despesas realizadas pelo Recorrente, imputando o débito, e aplicando multas.
O Representante do Ministério Público junto a esta Corte de Contas (fls. 137/138), e o Exmo. Relator do feito (fls. 139 a 144), acataram na íntegra as conclusões da Diretoria de Controle dos Municípios.
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição do Estado e no art. 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:
6.1. Julgar irregulares, com imputação de débito, com fundamento no art. 18, inc. III, alínea "c", da Lei Complementar n. 202/2000, as contas pertinentes à presente Tomada de Contas Especial, e condenar o Responsável – Sr. Francisco Airton Garcia - Prefeito Municipal de Araquari, ao pagamento da quantia de R$ 33.540,00 (trinta e três mil quinhentos e quarenta reais), referente a valores remuneratórios irregulares do Prefeito e do Vice-Prefeito, decorrentes de alteração, a maior, dos respectivos subsídios, em descumprimento ao art. 37, X e XI, c/c o art. 39, §4º, da Constituição Federal, caracterizando despesas não abrangidas no art. 4º c/c o art. 12, §1º, da Lei Federal n. 4.320/64 como
próprias da Administração, conforme apontado no item II-1 do Relatório DMU, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar, perante este Tribunal, o recolhimento do valor do débito aos cofres do Tesouro do Município, atualizado monetariamente e acrescido dos juros legais (arts. 40 e 44 da Lei Complementar n. 202/2000), calculados a partir da data da ocorrência do fato gerador do débito, ou interpor recurso na forma da lei, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial (art. 43, inc. II, da Lei Complementar n. 202/2000).
6.2. Aplicar ao Sr. Francisco Airton Garcia - Prefeito Municipal de Araquari, com fundamento nos arts. 70, II, da Lei Complementar n. 202/00 e 109, II, c/c o 307, V, do Regimento Interno instituído pela Resolução n. TC-06/2001, as multas abaixo discriminadas, com base nos limites previstos no art. 239, III, do Regimento Interno (Resolução n. TC-11/1991) vigente à época da ocorrência das irregularidades, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado das multas cominadas, ou interpor recurso na forma da lei, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000:
6.2.1. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da realização de despesas com prestação de serviços contábeis, decorrentes do Convite n. 25/98, suportadas em contrato com prazo em desacordo com o art. 57 da Lei Federal n. 8.666/93 (item II-2 do Relatório DMU);
6.2.2. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da existência de servidores investidos em cargo em comissão sem as características de direção, chefia ou assessoramento, exigidos pela Constituição Federal, art. 37, V (item II-3.1 do Relatório DMU);
6.2.3. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face do não-recolhimento no prazo devido –
ao Fundo Municipal de Seguridade Social – da contribuição patronal incidente sobre as remunerações dos servidores públicos municipais, em descumprimento aos arts. 4° da Lei Municipal n. 70/97 e 195, I, da Magna Carta (item II-4 do Relatório DMU);
6.2.4. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face ausência de publicidade mensal das compras efetuadas, em desobediência ao que preconiza o art. 16 da Lei Federal n. 8.666/93 (item II-7 do Relatório DMU).
6.3. Dar ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam, bem como do Relatório de Reinstrução DMU n. 387/2003, aos Srs. Francisco Airton Garcia - Prefeito Municipal de Araquari, e José Lino de Souza - Presidente da Câmara Municipal de Araquari em 2000.
Inconformado com a decisão desta Corte de Contas, o Sr. Francisco Airton Garcia, interpôs o presente Pedido de Revisão.
Os autos foram enviados a esta Consultoria que elaborou o Parecer COG nº 507/08, sugerindo o não conhecimento do recurso, tendo em vista que o mesmo não preenche os requisistos específicos de admissibilidade da revisão.
Entretanto, o Conselheiro Relator, determinou o conhecimento da Revisão, com fulcro no art. 143 do Regimento Interno (Resolução TC nº 06/2001) e o encaminhamento dos autos a esta Consultoria para que se proceda o exame de mérito.
É o relatório.
2. PRELIMINARES
O recorrente em sua peça recursal sustenta em preliminar que a imputação de débito é inconstitucional e que não lhe foi oportunizada a ampla defesa e o contraditório, e, ainda, que sua conduta foi amparada em Lei regular nº 1.442/98, cuja iniciativa e aprovação foi do Poder Legislativo, face a competência privativa estabelecida no inciso V do artigo 29 da Constituição Federal.
2.1. Inconstitucionalidade na imputação de débito - ausência de competência constitucional do Tribunal de Contas.
Aduz o recorrente que o Tribunal de Contas ao apreciar as contas anuais relativas ao exercício financeiro de 2000, entendeu que a Lei Municipal nº 1442/98, de iniciativa da Câmara Municipal de Araquari, que contemplou aumento do subsídio do Prefeito e do Vice-Prefeito, efetuou julgamento e decidiu aplicar a penalidade de imputação de débito ao recorrente pelo julgamento do novo subsídio fixado pela Câmara Municipal ao Prefeito e ao Vice-Prefeito.
Afirma que a imputação de débito ao Prefeito é inconstitucional porque a Constituição Federal estabeleceu que o julgamento das contas do chefe do poder executivo é de competência exclusiva do poder legislativo, conforme se infere do caput do artigo 31 da Constituição Federal. E, ainda, diz que o Tribunal de Contas exsurge como simples órgão auxiliar, atuando na esfera administrativa, conforme se infere dos Atos das Disposições Transitórias Constitucionais e do corpo da Constituição.
Na interpretação do recorrente torna-se evidente que esta Corte de Contas não tem competência constitucional para imputação de débito relativa aos autos apartados das contas relativas ao exercício financeiro do ano de 2000 bem como não tem competência para julgar as contas do Prefeito ou de qualquer outro chefe do Poder Executivo, conforme decorre dos artigos 71, inciso I e 31 da Carta Federal.
Em seu entendimento a função do Tribunal de Contas é meramente opinativa e a conduta adotada por esta Corte de Contas invadiu a competência privativa da Câmara Municipal para julgamento das contas.
O recorrente segue sua argumentação, neste sentido:
E, desta maneira, continua:
A atividade meramente auxiliar não pode ser transmudada em decisória, ainda que se potencialize o preceito do parágrafo 2º do aludido artigo. O que nele está informatizado afigura-se com mera regra de julgamento. Leva-se em conta parecer, redundantemente definido como prévio, originário do Órgão auxiliar competente, ou seja, o Tribunal de Contas do Estado ou do Município ou Conselho que lhe faça as vezes. Na apreciação das contas pelo Poder Legislativo, no caso pela Câmara Municipal, parte-se do que contido no citado parecer prévio, esta é a expressão contida na Lei Básica Federal, cujo teor prevalece, uma vez não alcançado, na votação, o quorum qualificado de dois terços dos membros que a integrem. Isto não inverte a situação. Longe fica de emprestar à apreciação das contas pelo Tribunal contornos de verdadeiro julgamento, só alcançando mediante ato da Câmara Municipal.
Por fim, ressalta que o Tribunal de Contas não possui competência constitucional para julgar as contas anuais do Prefeito para sob pena de relegar o papel da Câmara Municipal na fiscalização do Executivo ao de mero Órgão revisor.
Exposta a justificativa do responsável, passa-se à sua análise:
No que tange à apreciação das contas prestadas pelo Prefeito tem-se a esclarecer que o Tribunal de Contas somente emiti Parecer Prévio, não há julgamento propriamente dito. Isto ocorre porque o parecer prévio consiste em apreciação geral e fundamentada da gestão orçamentária, patrimonial e financeira havida no exercício, conforme o artigo 53, da LC nº 202/2000. Não se extrai do artigo 54, da Lei Complementar nº 202/2000, outro entendimento, senão vejamos:
Art. 54. A elaboração do parecer prévio não envolve o exame de responsabilidade dos administradores, incluindo o Prefeito Municipal e o Presidente da Câmara de Vereadores e demais responsáveis de unidades gestoras, por dinheiros, bens e valores, cujas contas serão objeto do julgamento pelo Tribunal.
Ou seja, a análise das contas e a posterior emissão do Parecer Prévio não se constitui em julgamento, pois esta é atribuição da Câmara Municipal, conforme estabelecido no artigo 31, § 2º da Constituição Federal e artigo 113, § 1º, § 2º e § 3º da Constituição Estadual.
Tratando do tema sobre a apreciação das contas anuais do Chefe do Executivo Evandro Martins Guerra, assim manifesta-se:
" Esse parecer prévio é uma peça técnica, instrumento de apreciação das contas que dará suporte para o julgamento destas pelo poder legislativo. ...omissis.
Aí entra a competência atribuída ao tribunal de contas: colaborar com os representantes do povo, ao oferecer opinião fundamentada e especializada acerca das contas globais apresentadas pelo chefe do poder executivo.
O parecer prévio é emitido no escopo de subsidiar o julgamento das contas prestadas anualmente pelos chefes do poder executivo de todos os entes federados. Assim, o congresso julga as contas do Presidente da República após a emissão de parecer pelo Tribunal de Contas da União; a Assembléia Legislativa julga as contas do governador do Estado e a Câmara de Vereadores julga as contas do prefeito municipal, estas amparadas pelos pareceres elaborados pelos tribunais de contas municipais...
No parecer emitido, as cortes de contas irão opinar pela aprovação, pela aprovação com ressalvas, quando não elencadas as providências necessárias ao saneamento das irregularidades apontadas, ou pela reprovação das contas." 1
Contudo, o Tribunal de Contas ao verificar a existência de desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade que resulte dano ao erário tem competência legal e constitucional para instaurar procedimento hábil a elucidar os fatos, identificar responsáveis, quantificar o dano e repará-lo.
No caso deste Tribunal de Contas o procedimento a ser adotado é a Tomada de Contas Especial previsto na Lei Complementar nº 202/2000 em seus artigos 7º a 9º que dispõem o que segue:
Art. 7º O julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis indicados no art. 1º, inciso III, desta Lei observará o disposto neste capítulo.
Art. 8º Estão sujeitas à prestação ou tomada de contas as pessoas referidas no artigo anterior, e só por decisão do Tribunal de Contas do Estado, em processo regular, cessará a sua responsabilidade.
Art. 9º As contas dos administradores e responsáveis a que se refere o artigo anterior serão submetidas a julgamento do Tribunal, sob a forma de prestação ou tomada de contas, organizadas de acordo com as normas estabelecidas em provimento próprio do Tribunal.
E, ainda, no artigo 32 e 33 da LC nº 202/2000, senão vejamos:
Art. 33 O processo de tomada de contas especial a que se refere o artigo anterior tramitará de modo autônomo, independentemente da tramitação do processo das respectivas contas anuais.
Quanto à competência das Cortes de Contas para a imputação de débito explica Helio Saul Mileski o seguinte:
" A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, por meio do controle externo executado pelo Tribunal de Contas, tem por objetivo assegurar a regularidade e a legalidade da aplicação dos dinheiros, bens e valores públicos, verificando se não há desvio de finalidade no cumprimento do plano de governo estabelecido orçamentariamente, no sentido de evitar a malversação e o uso indevido dos recursos públicos.
Todavia, a Constituição (art. 71, VIII), na forma legal determinada, autoriza a Corte de Contas, quando via procedimento de auditoria ou julgamento de contas, esta constatar prática de ato que resulte em utilização indevida de bens e equipamentos ou ilegalidade de despesas, com prejuízo ao erário, a proceder à glosa da despesa, mediante impugnação dos valores apurados, com fixação do débito ao responsável, a fim de que este promova os valores glosados, em recomposição do prejuízo causado ao erário.
Essa providência constitucional autorizativa segue princípio básico de direito de que todo aquele que causa dano a alguém deve reparar o prejuízo. Quando esse dano se dá no âmbito público, envolvendo responsabilidade administrativa por gerenciamento de dinheiros, bens e valores públicos, com muito mais razão deve ocorrer a recomposição do dano causado, porque este atinge toda a coletividade. Assim, sendo, o Tribunal de Contas o sindicante das contas públicas, com a competência de apurar eventuais danos ao erário, cabe a ele glosar os valores impugnados e fixar o débito dos responsáveis, fazendo que realize devolução do valores debitados aos cofres públicos."
Como visto de todo exposto, o Tribunal de Contas ao verificar a existência de desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade que resulte dano ao erário, tem competência constitucional e legal para imputação de débito aos administradores e responsáveis por dinheiros, bens e valores da administração direta e indireta. E, não é demais trazer à colação o que prescrevem os artigos 59, II da Constituição do Estado de Santa Catarina e o artigo 71, II da Constituição da República, respectivamente:
Ante o exposto, sugere-se a rejeição de preliminar suscitada.
2.2 Conduta regular do recorrente apoiada em lei válida - ausência de competência legal do Tribunal de Contas para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 1.442/98.
Sustenta, o recorrente, sua fundamentação no sentido de que o Tribunal de Contas cometeu grave irregularidade ao desconsiderar os efeitos da Lei Municipal nº 1.442/98, pois a mesma encontra-se em pleno vigor, ou seja, não houve qualquer ato jurídico que questionasse sua validade ou constitucionalidade.
Entende que o Tribunal de Contas não têm competência legal para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 1.442/98. Neste viés, afirma que esta Corte de Contas falece de competência legal para declarar a inconstitucionalidade de lei, face à competência privativa estabelecida nos artigos 84 e 85 da Constituição do Estado ser do Tribunal de Justiça.
Aduz que somente após o reconhecimento pelo Poder Judiciário da inconstitucionalidade da Lei nº 1.442/98 é que poderia haver a aplicação de eventual penalidade por parte do Tribunal de Contas, pois, ressalta que sua conduta foi amparada em lei, regularmente aprovada e em plena vigência à época dos fatos.
O recorrente mantém sua manifestação no seguinte sentido:
" Na verdade exa., a conduta do E. Tribunal de Contas não encontra amparo constitucional e muito menos da legislação municipal que autorizou a unificação do subsídio do Prefeito, Vice-prefeito e Vereadores.
O recorrente obrigou-se ao cumprimento de uma lei regularmente aprovada, sob pena de incorrer em sanção penal.
Caso houvesse o reconhecimento de que a conduta do Poder Legislativo, ao iniciar o processo legislativo e aprovar o projeto de lei que culminou com a Lei nº 1.442/98, foi irregular a ele deveria ser atribuída eventual responsabilidade. O recorrente em nada contribuiu para a edição da referida lei.
A responsabilidade, neste caso, smj., é de Poder Legislativo e não do autor, que após a sua aprovação teve a obrigação do integral cumprimento.
Em qual dispositivo legal balizou-se o Tribunal de Contas para ignorar os termos da lei nº 1.442/98.
Poderia o E. Tribunal de Contas provocar o Ministério Público para que ajuizasse eventual Ação Direta de Inconstitucionalidade, porém jamais aplicar a penalidade contra dispositivo legal regular. A sua conduta não está acima do Poder Judiciário e não têm competência legal para declarar a inconstitucionalidade de referido dispositivo legal, usurpando a competência do Poder Judiciário.
A conduta é flagrantemente inconstitucional, pois falece o E. Tribunal de Contas de competência legal para a aplicação da penalidade de imputação de débito, de ato regular, amparado em lei que à época dos fatos encontrava-se em regular vigência.
Merece, também por tal motivo, reconhecer a ilegalidade da penalidade imposta pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, por desconsiderar que a conduta do autor foi pautada dentro da legalidade e em norma legal válida.
Inexiste base legal para E. Tribunal de Contas aplicar tal penalidade de imputação de débito".
Exposta a justificativa do responsável, passa-se à sua análise:
Em síntese o recorrente sustenta que o Tribunal de Contas não tem competência legal para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 1.442/98, tendo em vista a competência privativa do Tribunal de Justiça estabelecida nos artigos 84 e 85 da Constituição do Estado.
Cumpre registrar a análise realizada nos autos do REC nº 03/07424553 - Parecer nº 326/07, quanto à Lei Municipal nº 1.442/98:
Passando à análise dos autos, observa-se que a Lei Municipal nº 1.442, de 31/07/1998, foi além do seu propósito inicial de implantar o subsídio único, em atenção à Emenda Constitucional nº 19, de 04/06/1998; fez mais que isso, já que efetivamente aumentou a remuneração do Prefeito e Vice-Prefeito no curso da legislatura (em 1998), ignorando, assim, a existência do Decreto Legislativo nº 02/96, que dispunha sobre a remuneração dos agentes políticos para a gestão 1997-2000, só que em patamares bem menores.
Como constatou a DMU no Relatório nº 387/2003 (fls. 87-124), o Decreto Legislativo nº 02/96 fixava para mencionada legislatura a remuneração do Prefeito em R$ 1.160,00 e a verba de representação em mais R$ 1.160,00, totalizando R$ 2.320,00; com a Lei Municipal nº 1.442/98, o subsídio passou a ser de R$ 4.125,00. Houve aumento significativo da remuneração: 77,8%.
Quanto ao Vice-Prefeito, o subsídio de R$ 580,00 foi elevado para R$ 1.570,00, também por meio daquela lei. Nesse caso, a majoração foi ainda maior: 170,7%.
Esses índices evidenciam que foram implementados verdadeiros aumentos na remuneração dos agentes políticos durante a legislatura. À toda evidência, a situação não pode sequer ser entendida como a revisão geral anual assegurada no art. 37, X, da Constituição Federal - essa sim, a única possível para alterar o subsídio com o fim de proceder à atualização monetária, sem qualquer distinção de índices.
Quando a Lei Municipal nº 1.442 foi sancionada (31/07/1998), vigia à época o art. 29, V, da Constituição Federal com a nova redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/98, que deixou de exigir a anterioridade para Prefeitos e Vice-Prefeitos:
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica [...] atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
V - subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Entretanto, no âmbito estadual permanecia a proibição de aumentos ou readequações nos subsídios dos agentes políticos no curso do mandato, já que, à luz da redação do art. 111, V, da Constituição Estadual vigente em 2000, à época da prestação de contas, ainda era exigida a anterioridade para Prefeitos e Vice-Prefeitos:
Art. 111. O Município rege-se por lei orgânica [...] atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição, e os seguintes preceitos:
V - remuneração do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores fixada pela Câmara Municipal até seis meses antes do término da legislatura, para a subseqüente, observados os limites estabelecidos em lei complementar;
Somente em 20/12/2004 é que foi editada a Emenda nº 38 para adequar a Carta Estadual à regra estabelecida pela Emenda Constitucional nº 19/98, ocasião em que findou a exigência do princípio da anterioridade para os detentores de mandato eletivo no Executivo.
Como se vê, não há como acolher a justificativa do recorrente, de que teria se limitado ao mero cumprimento de norma emanada do Poder Legislativo Municipal. Na qualidade de Prefeito, o insurgente deveria, diversamente do que fez, recusar vigência à Lei Municipal nº 1.442/98, porquanto continha comando em total confronto com a Carta Estadual.
Também não procede a pretensão de eximir-se da responsabilidade pelo débito, ao argumento de que "a fixação dos subsídios do Prefeito e do Vice-Prefeito decorreu por vontade exclusiva do Poder Legislativo, não sofrendo qualquer interferência do Poder Executivo" (fl. 04 do recurso).
Além de ter atuado como ordenador da despesa irregular com folha de pagamento, atraindo a responsabilidade pelo ressarcimento da despesa irregularmente paga ao Vice-Prefeito, o recorrente obteve proveito direto com o subsídio a maior recebido indevidamente, o que caracteriza prejuízo ao erário, e, conseqüentemente, gera a obrigação de restituir esses valores aos cofres públicos, sob pena de enriquecimento ilícito.
Ademais, conforme observou a DMU à fl. 130 do PDI (relatório nº 390/2002), a questão já havia sido alvo de restrição no Relatório de Contas Anuais de 1998 (nº 1.643/99 - item "C.1") e de 1999 (nº 3.286/00 - item "C.2") deste Tribunal.
Logo, deve ser mantido o julgamento irregular das contas, com a devida imputação do débito ao recorrente.
Do exposto, observa-se que esta Corte de Contas no exame de mérito realizado afastou a aplicação da citada norma municipal, tendo em vista a mesma não se coadunar com a revisão geral anual assegurada no art. 37, X, da Constituição Federal - essa sim, a única possível para alterar o subsídio com o fim de proceder à atualização monetária, sem qualquer distinção de índices.
No artigo entitulado "Os Tribunais de Contas e o controle de constitucionalidade ponderações acerca da Súmula nº 347 do STF" a Auditora de Controle Externo Flavia Bogoni, assim tratou do tema:
" Com efeito, cabe exclusivamente ao Poder Judiciário retirar do ordenamento lei incompatível com a Constituição. No entanto, num Estado democrático de direito, não há como negar que todas as instituições têm o dever de zelar pela supremacia e exeqüibilidade das normas constitucionais, participando, enfim, ativamente do processo de interpretação constitucional.
Nesse sentido, foi delimitado o alcance do controle que as Cortes de Contas exercem. De fato, não declaram a inconstitucionalidade; apenas deixam de aplicar a lei incompatível, em nome da supremacia da Constituição.
Essa apreciação compreende tão-só o plano de eficácia da norma, porquanto no de validade somente o Judiciário pode adentrar. É por isso que, mesmo que aos olhos do Tribunal de Contas a norma seja inconstitucional, permanece ela incólume, enquanto o Judiciário assim não a tachar.
No que diz respeito à Súmula nº 347 do STF, foi demonstrado que, apesar dos recentes debates questionando a sua aplicabilidade no contexto da atual Constituição, permanece ela hígida. Isso porque o dever dos Tribunais de Contas de negar eficácia a normas inconstitucionais decorre diretamente das suas atribuições, extraídas do texto constitucional e também da interpretação sistemática da Lei Maior, que impede a violação dos dispositivos nela consagrados.
Diante de todos os fundamentos expostos neste trabalho, seguramente é possível concluir que os Tribunais de Contas estão autorizados a apreciar a constitucionalidade das leis e atos normativos do Poder Público, a teor do Enunciado 347 do STF."
Esta Consultoria já manifestou-se sobre a matéria no REC nº 03/03203137, por meio do Parecer nº 675/062, de autoria da Auditora Fiscal de Controle Externo Claudia Regina Costa Lemos, onde restou consignado o que segue:
Portanto, conclui-se que os tribunais de contas, na aferição do embasamento legal dos atos de gestão financeira e patrimonial dos entes estatais, o que constitui preliminar insuperável para a verificação da legalidade dos atos que resultaram em despesa pública, podem apreciar a constitucionalidade das leis e atos do poder público, a teor do enunciado da Súmula 347 do Supremo Tribunal Federal. Contudo, sem caráter de conclusividade e sob a eventual censura do Poder Judiciário no âmbito do controle judicial concentrado da constitucionalidade das normas jurídicas.
Neste ponto, há que se deixar claro que o Tribunal de Contas não julga a constitucionalidade da lei, com o mesmo objetivo do e. Supremo Tribunal Federal, posto que este tem competência para emprestar validade a lei ou suprimir sua existência no campo da realidade jurídica. Aos Tribunais de Contas "não compete a declaração de inconstitucionalidade de lei, competência essa restrita aos órgãos do poder judiciário. O que lhes assegura a ordem jurídica, na efetivação do primado da Constituição Federal no controle das contas públicas, é a inaplicabilidade da lei que afronta a Magna Carta, pois há que distinguir entre declaração de inconstitucionalidade e não aplicação de leis inconstitucionais, pois esta é obrigação de qualquer tribunal ou órgão dos Poderes do Estado."
Do exposto, sugere-se a rejeição da preliminar levantada.
2. 3 Ausência de ampla defesa e do contraditório.
Sustenta o recorrente que o preceito contido no inciso LV do artigo 5º da Constituição Federal, não lhe foi garantido e que esta Corte de Contas limitou-se a aplicar penalidade com imputaçao de débito.
Afirma que não foi oportunizado a oitiva de testemunhas, fato este que eiva de nulidade todo o processo.Por fim, ressalta que é imperioso reconhecer a ilegalidade praticada pelo Tribunal de Contas, no sentido de garantir o contraditório e a ampla defesa e, requer, a anulação do processo com o objetivo de garantir a ampla defesa e o contraditório.
Como visto, o recorrente alegou, em síntese, que seu direito à defesa restou prejudicado eis que esta Corte de Contas não oportunizou a oitiva de testemunhas. Contudo, não assiste razão ao recorrente, senão vejamos:
Em verificação aos autos originários, contata-se que esta Corte de Contas, na análise do Processo TCE nº 02/07793484 , seguiu o trâmite procedimental exigido pela Lei Complementar nº 202/2000, em especial o artigo 15, inciso II, que trata da citação do responsável, tanto é assim que o Sr. Francisco Airton Garcia - apresentou justificativa e documentos (fls. 09/85).
Pela natureza das irregularidades apontadas que ensejaram imputação de débito e aplicação de multa, fez-se necessário o exame dos documentos que estavam colacionados aos autos e os que eventualmente foram juntados.
Adentrando-se na questão da oitiva de testemunha perante esta Corte de Contas, tem-se a esclarecer o que segue:
Não há previsão na Lei Complementar nº 202/2000, bem como no Regimento Interno - Resolução TC nº 06/2001, referente à possibilidade de oitiva de testemunhas perante este Tribunal.
Ressalte-se que não há nos autos do Processo TCE nº 02/07793484 e sequer nos autos do REC nº 03/07424553 requerimento de produção de prova testemunhal, mesmo que de forma genérica.
O Tribunal de Contas do Mato Grosso em matéria análoga - Processo nº 165565/2006, assim manifestou-se3:
" Nos processos afetos ao Tribunal de Contas a prova deve ser produzida pela parte interessada, não havendo previsão de colheita de prova testemunhal, já que não há realização de audiência para tanto.
No entanto, ainda que fosse possível a produção de prova testemunhal, ela seria dispensável no presente caso, uma vez que os demais meios probatórios existentes nos autos são mais que suficientes à formação da convicção deste Relator."
Desta feita, a afirmação de que não foi oportunizado o exercício de defesa ao Sr. Francisco Airton Garcia, não merece guarida, pois constata-se que este além do oferecimento da presente Revisão, defendeu-se nos autos da TCE nº 02/07793484 e do REC nº 03/07424553, com respectivas manifestações e juntada de documentos.
Não há, pois, cerceamento de defesa. Sugere-se, portanto, a rejeição da preliminar.
3. MÉRITO
A Revisão Geral Anual é a recomposição da perda do poder aquisitivo, visando a recuperação das perdas inflacionárias e não aumento de remuneração dos agentes políticos durante a legislatura.
A Auditora Fiscal de Controle Externo Flávia Bogoni ao proceder à análise do REC nº 03/07424553 - Parecer nº 326/07 - concluiu que Lei Municipal nº 1.442/98 ultrapassou o propósito de implantar o subsídio único e aumentou a remuneração do Prefeito e Vice- Prefeito. Foram estas as considerações traçadas pela referida Auditora e acompanhada pelo Ministério Público junto ao Tribunal de Contas e pela Auditora Relatora:
Passando à análise dos autos, observa-se que a Lei Municipal nº 1.442, de 31/07/1998, foi além do seu propósito inicial de implantar o subsídio único, em atenção à Emenda Constitucional nº 19, de 04/06/1998; fez mais que isso, já que efetivamente aumentou a remuneração do Prefeito e Vice-Prefeito no curso da legislatura (em 1998), ignorando, assim, a existência do Decreto Legislativo nº 02/96, que dispunha sobre a remuneração dos agentes políticos para a gestão 1997-2000, só que em patamares bem menores.
Como constatou a DMU no Relatório nº 387/2003 (fls. 87-124), o Decreto Legislativo nº 02/96 fixava para mencionada legislatura a remuneração do Prefeito em R$ 1.160,00 e a verba de representação em mais R$ 1.160,00, totalizando R$ 2.320,00; com a Lei Municipal nº 1.442/98, o subsídio passou a ser de R$ 4.125,00. Houve aumento significativo da remuneração: 77,8%.
Quanto ao Vice-Prefeito, o subsídio de R$ 580,00 foi elevado para R$ 1.570,00, também por meio daquela lei. Nesse caso, a majoração foi ainda maior: 170,7%.
Esses índices evidenciam que foram implementados verdadeiros aumentos na remuneração dos agentes políticos durante a legislatura. À toda evidência, a situação não pode sequer ser entendida como a revisão geral anual assegurada no art. 37, X, da Constituição Federal - essa sim, a única possível para alterar o subsídio com o fim de proceder à atualização monetária, sem qualquer distinção de índices.
Quando a Lei Municipal nº 1.442 foi sancionada (31/07/1998), vigia à época o art. 29, V, da Constituição Federal com a nova redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/98, que deixou de exigir a anterioridade para Prefeitos e Vice-Prefeitos:
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica [...] atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
V - subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Entretanto, no âmbito estadual permanecia a proibição de aumentos ou readequações nos subsídios dos agentes políticos no curso do mandato, já que, à luz da redação do art. 111, V, da Constituição Estadual vigente em 2000, à época da prestação de contas, ainda era exigida a anterioridade para Prefeitos e Vice-Prefeitos:
Art. 111. O Município rege-se por lei orgânica [...] atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição, e os seguintes preceitos:
V - remuneração do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores fixada pela Câmara Municipal até seis meses antes do término da legislatura, para a subseqüente, observados os limites estabelecidos em lei complementar;
Somente em 20/12/2004 é que foi editada a Emenda nº 38 para adequar a Carta Estadual à regra estabelecida pela Emenda Constitucional nº 19/98, ocasião em que findou a exigência do princípio da anterioridade para os detentores de mandato eletivo no Executivo.
Como se vê, não há como acolher a justificativa do recorrente, de que teria se limitado ao mero cumprimento de norma emanada do Poder Legislativo Municipal. Na qualidade de Prefeito, o insurgente deveria, diversamente do que fez, recusar vigência à Lei Municipal nº 1.442/98, porquanto continha comando em total confronto com a Carta Estadual.
Também não procede a pretensão de eximir-se da responsabilidade pelo débito, ao argumento de que "a fixação dos subsídios do Prefeito e do Vice-Prefeito decorreu por vontade exclusiva do Poder Legislativo, não sofrendo qualquer interferência do Poder Executivo" (fl. 04 do recurso).
Além de ter atuado como ordenador da despesa irregular com folha de pagamento, atraindo a responsabilidade pelo ressarcimento da despesa irregularmente paga ao Vice-Prefeito, o recorrente obteve proveito direto com o subsídio a maior recebido indevidamente, o que caracteriza prejuízo ao erário, e, conseqüentemente, gera a obrigação de restituir esses valores aos cofres públicos, sob pena de enriquecimento ilícito.
Ademais, conforme observou a DMU à fl. 130 do PDI (relatório nº 390/2002), a questão já havia sido alvo de restrição no Relatório de Contas Anuais de 1998 (nº 1.643/99 - item "C.1") e de 1999 (nº 3.286/00 - item "C.2") deste Tribunal.
Logo, deve ser mantido o julgamento irregular das contas, com a devida imputação do débito ao recorrente.
Ante o exposto, sugere-se a manutenção da aplicação do débito.
3.2. Aplicar multa no valor de R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da realização de despesas com prestação de serviços contábeis, decorrentes do Convite n. 25/98, suportadas em contrato com prazo em desacordo com o art. 57 da Lei Federal n. 8.666/93 (item II-2 do Relatório DMU);
Não há manifestação do recorrente.
3.3. Aplicar multa no valor de R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da existência de servidores investidos em cargo em comissão sem as características de direção, chefia ou assessoramento, exigidos pela Constituição Federal, art. 37, V (item II-3.1 do Relatório DMU);
Não há manifestação do recorrente.
3.4. Aplicar multa no valor de R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face do não-recolhimento no prazo devido – ao Fundo Municipal de Seguridade Social – da contribuição patronal incidente sobre as remunerações dos servidores públicos municipais, em descumprimento aos arts. 4° da Lei Municipal n. 70/97 e 195, I, da Magna Carta (item II-4 do Relatório DMU);
Não há manifestação do recorrente.
3.5. Aplicar multa no valor de R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face ausência de publicidade mensal das compras efetuadas, em desobediência ao que preconiza o art. 16 da Lei Federal n. 8.666/93 (item II-7 do Relatório DMU).
Não há manifestação do recorrente.
4.1) Conhecer do Recurso de Revisão, nos termos do artigo 143 do Regimento Interno, conforme despacho de fls. 32, contra o Acórdão nº 1455/2003, proferido na Sessão Ordinária de 18/08/2003, no Processo nº TCE nº 02/07793484, para, no mérito, negar-lhe provimento, mantendo-se na íntegra a decisão recorrida;
4.2) Dar ciência do relatório e voto do Relator, bem como deste parecer, ao recorrente, Sr. Francisco Airton Graça, bem como à Prefeitura Municipal de Araquari.
Consultor Geral 2
Processo com Decisão nº 466/08 prolatada no dia 31/03/2008. 3
www.tce.mt.gov,br/processo/documento/num/165565/2006
Art. 32. Configurada a ocorrência de desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade que resulte dano ao erário, o Tribunal ordenará desde logo, a conversão do processo em tomada de contas especial se o dano apurado for de igual ou superior àquele previsto no § 2º do art. 10 desta Lei.
Art. 59 - O controle externo, a cargo da Assembléia Legislativa, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado, ao qual compete:
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores da administração direta e indireta, incluídas as sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Estadual, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou contra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário;
Art. 71 - O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
3.1 Imputação de débito no valor de R$ 33.540,00 (trinta e três mil quinhentos e quarenta reais), referente a valores remuneratórios irregulares do Prefeito e do Vice-Prefeito, decorrentes de alteração, a maior, dos respectivos subsídios, em descumprimento ao art. 37, X e XI, c/c o art. 39, §4º, da Constituição Federal, caracterizando despesas não abrangidas no art. 4º c/c o art. 12, §1º, da Lei Federal n. 4.320/64 como próprias da Administração, conforme apontado no item II-1 do Relatório DMU.
Tendo em vista tratar-se de processo de Revisão o recorrente alega como fato novo a emissão pela Diretoria de Controle dos Municípios o Ofício Circular nº 6.628/2007, onde consta que esta Corte de Contas mudou o posicionamento, passando a admitir que o subsídio do prefeito pode ser objeto de alteração no curso do mandato.
Afirma o que segue:
" Tal fato interfere diretamente na decisão anteriormente expedida pelo E. Tribunal de Contas, que imputou indevidamente a penalidade de imputação de débito ao recorrente.
Nesse sentido, se impõe a necessidade de revisão da penalidade imposta de imputação de débito ao autor, já que, houve a mudança de entendimento por parte deste E. tribunal.
Imperioso reconhecer que a penalidade imposta ao recorrente é injusta, eis que, num curto lapso temporal, uma conduta tida como irregular passou a ser regular pelo mesmo órgão julgador.
Tal fato, por si só, causa grande temor jurídico, haja vista que, as duas decisões são conflitantes e tratam do mesmo objeto.
Contudo, repita-se, a conduta do recorrente estava amparada em lei regular. Nesse sentido, requer a revisão da decisão sob tal fundamento legal."
Não há como prosperar a alegação do recorrente, senão vejamos:
No Ofício Circular nº 6.628/2007 consta o Prejulgado nº 1686 que trata da Revisão Geral Anual, nos seguintes termos:
1. A revisão geral anual é a recomposição da perda de poder aquisitivo ocorrida dentro de um período de 12 (doze) meses com a aplicação do mesmo índice a todos os que recebem remuneração ou subsídio, implementada sempre no mesmo mês, conforme as seguintes características:
a) A revisão corresponde à recuperação das perdas inflacionárias a que estão sujeitos os valores, em decorrência da diminuição, verificada em determinado período, do poder aquisitivo da moeda, incidente sobre determinada economia;
b) O caráter geral da revisão determina a sua concessão a todos os servidores e agentes políticos de cada ente estatal, abrangendo todos os Poderes, órgãos e instituições públicas;
c) O caráter anual da revisão delimita um período mínimo de concessão, que é de 12 (doze) meses, podendo, em caso de tardamento, ser superior a este para incidir sobre o período aquisitivo;d) O índice a ser aplicado à revisão geral anual deve ser único para todos os beneficiários, podendo a porcentagem ser diferente, de acordo com o período de abrangência de cada caso;
e) A revisão geral anual sempre na mesma data é imposição dirigida à Administração Pública, a fim de assegurar a sua concessão em período não superior a um ano, salvo disposição constitucional adversa.
2. A única forma autorizada pelo ordenamento jurídico para se promover a majoração do subsídio dos Vereadores durante a legislatura é a revisão geral prevista na parte final do inciso X do art. 37 da Constituição Federal, que deve ocorrer sempre na mesma data da revisão anual da remuneração dos servidores públicos municipais, e sem distinção de índices, desde que a lei específica que instituir a revisão geral anual também contenha previsão de extensão aos agentes políticos.
3. Os agentes políticos municipais fazem jus à revisão geral anual dos seus subsídios no mesmo ano da vigência da lei que os fixou, devendo o índice eleito incidir sobre o período aquisitivo de primeiro de janeiro até a data da concessão, respeitadas as condições do item acima.
4. A iniciativa de lei para a revisão geral anual da remuneração dos servidores municipais e dos subsídios dos agentes políticos é de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo, configurando-se o ato do Poder Legislativo que iniciar o processo legislativo com este objetivo como inconstitucional por vício de iniciativa. 4. CONCLUSÃO
Ante o exposto, sugere-se ao Relator que em seu voto propugne ao Egrégio Plenário:
COG, em 14 de de 2008
MARIANNE DA SILVA BRODBECK
De Acordo. Em ____/____/____
DE ACORDO.
À consideração do Exmo. Sr. Conselheiro Wilson Rogério Wan-Dall, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
COG, em de de 2008
MARCELO BROGNOLI DA COSTA
1
GUERRA, Evandro Martins. Os controles externo e interno da Administração Pública e os Tribunais de Contas. Belo Horizonte: Fórum, 2003. p. 66/67.