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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
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| Processo n°: |
CON-08/00704185 |
| Origem: |
Secretaria de Segurança Pública e Defesa do Cidadão |
| Interessado: |
Ronaldo José Benedet |
| Assunto: |
Consulta |
| Parecer n° |
CON-1034/08 |
Consulta. Administrativo. Bem Público Móvel. Cessão de Uso. Formalidades.
Mesmo sendo possível que a cessão de uso de bem público móvel seja realizada por meio de ofício e anotação cadastral, recomenda-se, por precaução, que se faça termo de cessão de uso, a fim que se possa comprovar que a transferência da posse do bem foi realmente efetivada. Por tratar-se de ato unilateral, a cessão de uso de bem público móvel não necessita ser precedida de licitação.
O Secretário de Estado da Segurança Pública e Defesa do Cidadão pode delegar ao Comandante-Geral do Corpo de Bombeiros, dentre outras competências, poderes para assinar termo de cessão de uso, conforme o disposto nos arts. 21 e seus parágrafos, da LCE-381/07 e 7º, § 1º, do Decreto Estadual nº 1158/08.
Com fulcro no §3º do art. 105 do Regimento Interno desta Corte de Contas, remeter ao Consulente cópia do Parecer COG 147/04 e do Prejulgado 1553
Senhor Consultor,
1. RELATÓRIO
Trata-se de processo de consulta em que o Secretário de Segurança Pública e Defesa do Cidadão, Sr. Ronaldo José Benedet, por intermédio do ofício nº 3449/2008 (fls. 02), encaminha a esta Corte de Contas o seguinte questionamento:
Encaminho a Vossa Excelência o Processo 7274/084, que capeia consulta do Comandante-Geral do Corpo de Bombeiros Militar, objeto do Ofício 467-Cmdo-Geral, acerca da possibilidade de cessão ou doação de veículo ou desencarcerador à Prefeitura Municipal ou Entidade Privada, para prestar serviço na área de atendimento hospitalar.
O Consulente anexa ao supracitado ofício os documentos de fls. 04 a 12, que são os questionamentos redigidos pelo Comandante-geral do Corpo de Bombeiros, bem como de manifestação sobre o assunto feita pelo Sr. Jânio Quadros, Auditor Fiscal de Controle Externo desta Corte.
É o breve relatório.
2. PRELIMINARES DE ADMISSIBILIDADE
O Regimento Interno deste Tribunal de Contas - Resolução nº TC-06/2001 - define as formalidades inerentes à consulta:
Art. 104 - A consulta deverá revestir-se das seguintes formalidades:
I - referir-se à matéria de competência do Tribunal;
II - versar sobre interpretação de lei ou questão formulada em tese;
III - ser subscrita por autoridade competente;
IV - conter indicação precisa da dúvida ou controvérsia suscitada;
V - ser instruída com parecer da assessoria jurídica do órgão ou entidade consulente, se existente.
Art. 105 - A consulta dirigida ao Tribunal de Contas será encaminhada ao órgão competente para verificação dos requisitos de admissibilidade, autuação e instrução dos autos.
§ 1º - O Tribunal de Contas não conhecerá as consultas que não se revestirem das formalidades previstas nos incisos I, II e III do artigo anterior.
Desse modo, passaremos a seguir a analisar se estão presentes, in casu, os requisitos de admissibilidade acima mencionados.
2.1 COMPETÊNCIA
O tema abordado - cessão de uso de bem móvel (veículo ou desencarcerador) a Prefeituras Municipais ou Entidades Privadas para prestação de serviço na área de atendimento hospitalar - enquadra-se nas competências desta Corte, preenchendo o requisito inserto no dispositivo supracitado.
2.2 OBJETO
A consulta, prevista nos arts. 59, XII, da Constituição do Estado e 1º, XV, da LCE-202/2000, objetiva esclarecer incertezas acerca de interpretação de lei ou questão formulada em tese.
In casu, apesar de um tanto específico, o questionamento do Consulente pode ser respondido de forma genérica, ou seja, acerca da possibilidade e requisitos que devam ser cumpridos para a formalização da cessão de uso de bem público móvel.
2.3 LEGITIMIDADE
O Consulente, na condição de Secretário de Segurança Pública, está legitimado a encaminhar consultas de acordo com o disposto no art. 103, II, do Regimento Interno desta Corte. Nesse ângulo, encontra-se preenchido o requisito previsto no art. 104, inciso III, do Regimento Interno.
2.4 INDICAÇÃO PRECISA DA DÚVIDA
Conforme relatado no item 2 supra, o consulente indicou de forma precisa sua dúvida, o que faz com que o requisito previsto no art. 104, inciso IV do Regimento Interno esteja preenchido.
2.5 PARECER DA ASSESSORIA JURÍDICA
A Consulta não veio instruída com parecer da assessoria jurídica. Dessa forma, o requisito previsto no art. 104, inciso V, do Regimento Interno não está preenchido, contudo, por força do que dispõe o § 2º do art. 105 do Regimento Interno, o Tribunal Pleno poderá conhecer de consulta que não atenda a esta formalidade, cabendo essa ponderação ao Relator e aos demais julgadores.
Assim, caso o Relator e o Tribunal Pleno decidam relevar a inexistência de parecer jurídico nestes autos, esta Consultoria sugere o conhecimento da presentre consulta, tendo em vista o preenchimento dos demais requisitos.
3. MÉRITO
As dúvidas esboçadas pelo Comandante-Geral do Corpo de Bombeiros e encampadas pelo Consulente são exatamente as seguintes (fls. 06):
a) É permitido, em tese, ao Estado, pela legislação em vigor, através de seus órgãos da administração direta, como por exemplo o Corpo de Bombeiros Militar, transferir um bem público do patrimônio do Estado (viatura ou equipamento) a uma Prefeitura Municipal ou a uma entidade de direito privado sem fins lucrativos, como: Associação, Organização não Governamental - ONG, Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP?
b) Em caso positivo, qual a modalidade de instrumento legal a ser utilizado para a transferência em cada caso, de acordo com a teoria da administração de bens públicos: autorização de uso, permissão de uso, cessão de uso, concessão de uso ou concessão de direito real de uso?
c) Ainda em caso positivo, há necessidade de autorização legislativa e/ou licitação para cada caso específico?
Entendemos ser possível o empréstimo de bem móvel público estadual, mediante formalização de termo de cessão de uso, para prefeituras municipais e entidades privadas caracterizadas como de "colaboração", desde que configurado o interesse público na referida cessão.
O Prejulgado nº 1553 esclarece bem a questão:
A cessão de uso é instituto admitido pela doutrina que consiste na transferência, gratuita ou onerosa, da utilização de bem de domínio de um ente ou entidade públicos para pessoa jurídica da Administração Pública direta ou indireta, para utilização de forma mais eficiente, conforme condições disciplinadas no termo de cessão, visando ao atendimento público específico relacionado com a atividade da cedente.
A cessão de uso de bens móveis só é admitida entre entes, órgãos ou entidades públicos da Administração Pública direta e indireta ou de órgãos da Administração Pública direta para concessionárias, permissionárias, autorizadas ou entidades de colaboração, não sendo cabível a cessão para pessoas físicas ou jurídicas de direito privado não integrantes da estrutura do Poder Público. (Processo:CON-03/08014600 Parecer: COG-147/04 Decisão: 1399/2004 Origem: Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural de Santa Catarina S.A. - EPAGRI Relator: Conselheiro Otávio Gilson dos Santos; Data da Sessão: 16/06/2004 Data do Diário Oficial: 17/08/2004)
Do supracitado Parecer COG nº 147/04, extraímos, de forma mais detalhada, os seguintes ensinamentos:
O consulente formulou consulta indagando sobre a possibilidade da EPAGRI fazer cessão de uso de veículo público para outras entidades e/ou órgãos governamentais e privados.
Entende-se por cessão de uso, nas palavras de Hely Lopes Meirelles:
... a transferência gratuita da posse de um bem público de uma entidade ou órgão para outro, a fim de que o cessionário o utilize nas condições estabelecidas no respectivo termo, por tempo certo ou indeterminado. É ato de colaboração entre repartições públicas, em que aquela que tem bens desnecessários aos seus serviços cede o uso a outra que deles está precisando.1
Note-se do conceito acima que a cessão de uso é utilizada para a transferência de posse entre entidades ou órgãos públicos, relativamente a bens desnecessários para o ente cedente.
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, diverge em parte dos ensinamentos de Meirelles:
A cessão de uso é outra espécie unilateral de transferência de utilização de bem público, em caráter extraordinário e exclusivo, que uma entidade de direito público, titular do domínio, faz a outra pessoa administrativa, sujeita a condições fixadas pela cedente, vinculada a um interesse público explícito.
Cabe, todavia, a outorga de cessão de uso, em favor de pessoas de direito privado, desde que estas mantenham vínculo de delegação de algum tipo de atividade pública, como as entidades da administração indireta, como as paraestatais e as fundações públicas com personalidade de direito privado, e as entidades da administração associada, como as concessionárias, as permissionárias, as autorizadas e as entidades de colaboração.2
No entendimento de Moreira Neto, a cessão de uso pode ocorrer em favor das pessoas administrativas, compreendendo as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado, integrantes da Administração indireta, como é o caso das sociedades de economia mista e empresas públicas, bem como, as concessionárias, permissionárias, autorizadas e as entidades de colaboração.
Os institutos da concessão, permissão e autorização estão, de forma geral, sedimentados pela doutrina, no entanto, as entidades de colaboração podem causar incertezas quanto a sua atualidade.
Moreira Neto esclarece o instituto:
O vínculo jurídico que caracteriza a colaboração administrativa terá a natureza de uma delegação administrativa atípica, através da qual uma entidade pública, competente para a prossecução de determinado interesse público, transfere à entidade privada de colaboração o exercício de certas funções ou prerrogativas próprias da Administração Pública.
Quanto ao instrumento jurídico, que conterá a delegação atípica, poderá ser o ato administrativo complexo ou o ato administrativo.
No primeiro caso, têm-se as entidades privadas delegadas atípicas, vinculadas por atos administrativos complexos, como são os convênios de colaboração e os acordos de programa, dos quais são importantes e atuais exemplos as organizações sociais de colaboração e as organizações da sociedade civil de interesse público.
No segundo caso, têm-se entidades privadas delegadas atípicas vinculadas por atos administrativos de credenciamento ou de reconhecimento.3
As entidades privadas de colaboração, mencionadas por Moreira Neto, podem receber bens que uma entidade de direito público, titular do domínio, faz através da utilização do instituto da cessão de uso. Tanto na doutrina de Meirelles quanto na de Moreira Neto, a entidade cedente somente pode ser PÚBLICA. Portanto, a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal, bem como, as Autarquias e as Fundações Públicas, todos na qualidade de pessoas jurídicas de direito público, podem firmar termo de cessão de uso de bem público para que a cessionária desempenhe, em melhores condições que o cedente, a prestação do serviço público.
Quanto a cessão de uso entre entidades e órgãos públicos este Tribunal de Contas manifestou-se conforme os Prejulgados abaixo transcritos:
O Município pode traspassar veículo de sua propriedade para outro ente da Federação, desde que para atendimento de interesse público e em melhores condições de prestação do serviço público do que o próprio Município, devendo utilizar o instituto da Cessão de Uso.
Processo: CON-02/10855282 Parecer: COG-032/03 Decisão: 373/2003 Origem: Prefeitura Municipal de Palhoça Relator: Conselheiro José Carlos Pacheco Data da Sessão: 05/03/2003 Data do Diário Oficial: 02/06/2003.
Pode o município firmar termo de cessão de uso de veículo com a EPAGRI, para utilização em atividades pertinentes à atuação do Poder Público Municipal, especialmente em programa direcionado ao desenvolvimento da agricultura e pecuária, arcando o Município com as despesas de combustíveis, licenciamento, seguro obrigatório e outros gastos correlatos, desde que demonstrado o interesse público específico envolvido na ação e estejam previstos os recursos orçamentários e financeiros para as despesas decorrentes da cessão de uso.
...
Processo: CON-01/01590296 Parecer: 591/01 Decisão: 2970/2001 Origem: Prefeitura Municipal de São João do Itaperiú Relator: Auditor Altair Debona Castelan Data da Sessão: 17/12/2001 Data do Diário Oficial: 18/03/2002.
A Companhia Integrada de Desenvolvimento Agrícola de Santa Catarina S.A - CIDASC poderá ceder veículo de sua propriedade para uso da Secretaria de Estado da Saúde desde que observados os seguintes requisitos:
1) permissão pelos atos constitutivos da entidade e prévia e expressa autorização da Assembléia Geral dos acionistas;
2) caracterização do uso do veículo em ações diretamente relacionadas com as finalidades estatutárias e atividades desenvolvidas pela CIDASC;
3) celebração de Termo ou Contrato de Cessão de Uso, especificando as condições da cessão, incluindo expressamente a finalidade da utilização e o prazo da cessão.
Processo: CON-TC9366104/93 Parecer: 638/99 Origem: Companhia Integrada de Desenvolvimento Agrícola de Santa Catarina Relator: Conselheiro Moacir Bertoli Data da Sessão: 29/11/1999.
A cessão de uso é instituto admitido pela doutrina que consiste na transferência, gratuita ou onerosa, da utilização de bem de domínio de um ente ou entidade públicos para pessoa jurídica da Administração Pública direta ou indireta, para utilização de forma mais eficiente, conforme condições disciplinadas no termo de cessão, visando o atendimento público específico relacionada com a atividade da cedente.
A cessão de uso de bens móveis só é admitida entre entes, órgãos ou entidades públicos da Administração Pública direta e indireta ou de órgãos da Administração Pública direta para concessionárias, permissionárias, autorizadas ou entidades de colaboração, não sendo cabível a cessão para pessoas físicas ou jurídicas de direito privado não integrantes da estrutura do Poder Público. O consulente formulou consulta indagando sobre a possibilidade da EPAGRI fazer cessão de uso de veículo público para outras entidades e/ou órgãos governamentais e privados.
Por conseguinte, como o Prejulgado 1553 e o Parecer COG nº 147/04, acima mencionados, respondem parcialmente aos questionamentos apresentados, sugere-se que os mesmos sejam remetidos ao Consulente.
Registre-se que, por tratar-se de ato unilateral, a cessão de uso não necessita ser precedida de licitação.
Mesmo sendo possível que a cessão de uso seja realizada por meio de ofício e anotação cadastral, recomenda-se que se faça termo de cessão de uso a fim que se possa comprovar que a transferência foi realmente efetivada. Neste caso, haverá uma maior garantia para o cedente do bem (in casu, o bem é o veículo e o cedente é a Câmara Municipal), como se pode extrair do seguinte Acórdão do Tribunal de Justiça de Santa Catarina:
Acórdão: Apelação cível 2004.028078-9
Relator: Des. Volnei Carlin.
Data da Decisão: 10/02/2005
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - ACIDENTE DE TRÂNSITO - PRELIMINAR - ILEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO - VEÍCULO CEDIDO AO ESTADO DE SANTA CATARINA - ALEGAÇÃO NÃO COMPROVADA. O cedente do veículo só não será responsável solidário pela reparação dos prejuízos que o cedido venha a causar a terceiros quando restar efetivamente demonstrada a transação. REPARAÇÃO DE DANOS - ENTE PÚBLICO MUNICIPAL - VEÍCULO OFICIAL - CORTE DE VIA PREFERENCIAL - IMPRUDÊNCIA - DANOS MATERIAIS - OBRIGAÇÃO DE INDENIZAR - RESPONSABILIDADECIVIL OBJETIVA DA ADMINISTRAÇÃO - INTELIGÊNCIA DO ART. 37, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. Tendo o autor comprovado o nexo de causalidade entre o sinistro e os prejuízos suportados, cabe à Fazenda Pública indenizar os danos, pois indubitável é a sua responsabilidade objetiva, mormente quando seu preposto, de maneira exclusiva, ao adentrar pista preferencial sem as devidas cautelas, ocasiona a colisão ao guiar com manifesta imprudência.
Cumpre registrar que o Secretário de Estado da Segurança Pública e Defesa do Cidadão pode delegar ao Comandante-Geral do Corpo de Bombeiros, dentre outras competências, poderes para assinar termo de cessão de uso. É o que se depreende pela leitura dos arts. 21 e seus parágrafos, da LCE-381/07 e 7º, § 1º, do Decreto Estadual nº 1158/08, a saber:
Art. 21 da LCE-381/07 - Poderão ser delegadas aos Secretários de Estado as competências não exclusivas do Chefe do Poder Executivo estabelecidas na Constituição do Estado.
§ 1º É facultado ao Chefe do Poder Executivo e aos Secretários de Estado delegar competência aos dirigentes de órgãos por eles supervisionados, coordenados, orientados e controlados, para a prática de atos administrativos, conforme disposto em regulamento.
§ 2º O ato de delegação indicará o embasamento jurídico, a autoridade delegante, a autoridade delegada e a competência.
§ 3º O exercício de funções em regime de substituição abrange os poderes delegados e subdelegados ao substituído, salvo se o ato de delegação ou subdelegação, ou o ato que determina a substituição, dispuser em contrário.
Art 7º do Decreto Estadual 1158/08 - Compete, ainda, ao Secretário de Estado da Segurança Pública e Defesa do Cidadão, na gestão dos Grupos Segurança Pública da Polícia Civil, Polícia Militar, Corpo de Bombeiros Militar, Sistema Prisional e Sistema de Atendimento ao Adolescente Infrator, articuladamente com o órgão central e normativo do Sistema Administrativo de Gestão de Recursos Humanos - SAGRH, no que couber a sua área de atuação, proferir despachos finais em processos e editar portarias relativas a:
IX - assinatura de convênios com municípios, relativos a prestação de serviços de bombeiro militar, radiopatrulha, trânsito e outras atividades consideradas por lei de competência da Polícia Militar ou do Corpo de Bombeiros Militar;
X - proposição, acompanhamento, fiscalização e assinatura de contratos administrativos, termos aditivos e apostilamentos necessários;
§ 1º O Secretário de Estado da Segurança Pública e Defesa do Cidadão poderá subdelegar ao Diretor-Geral, ao Delegado-Geral de Polícia Civil, ao Comandante-Geral da Polícia Militar e ao Comandante-Geral do Corpo de Bombeiros Militar, no âmbito da respectiva jurisdição, as competências previstas neste artigo.
3. CONCLUSÃO
Em consonância com o acima exposto e considerando:
1. Que o consulente está legitimado à subscrição de consultas para este Tribunal de Contas, nos termos do inciso II do art. 103 do Regimento Interno desta Corte de Contas;
2. Que a consulta trata de situação em tese, conforme determina o inciso XII do art. 59 da Constituição do Estado de Santa Catarina, bem como o inciso XV do art. 1º da Lei Complementar Estadual 202/2000;
3. Que, apesar de não vir instruída com parecer da assessoria jurídica do órgão ou entidade consulente, conforme preceitua o art. 104, inciso V, da Resolução n. TC-06/2001 (Regimento Interno do TCE/SC), o Tribunal Pleno poderá conhecer de consulta que não atenda a esta formalidade, conforme autoriza o parágrafo 2º do artigo 105 do referido Regimento, cabendo essa ponderação ao Relator e aos demais julgadores;
Sugere-se a Exma. Relatora Auditora Sabrina Nunes Iocken Sicca que submeta voto ao Egrégio Plenário sobre consulta formulada pelo Secretário de Estado da Segurança Pública e Defesa do Cidadão, Sr. Ronaldo José Benedet, nos termos deste parecer, que em síntese propõe:
1. Conhecer da consulta por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no Regimento Interno;
2. Responder a consulta nos seguintes termos:
2.1. Mesmo sendo possível que a cessão de uso de bem público móvel seja realizada por meio de ofício e anotação cadastral, recomenda-se, por precaução, que se faça termo de cessão de uso, a fim que se possa comprovar que a transferência da posse do bem foi realmente efetivada. Por tratar-se de ato unilateral, a cessão de uso de bem público móvel não necessita ser precedida de licitação.
2.2. O Secretário de Estado da Segurança Pública e Defesa do Cidadão pode delegar ao Comandante-Geral do Corpo de Bombeiros, dentre outras competências, poderes para assinar termo de cessão de uso, conforme o disposto nos arts. 21 e seus parágrafos, da LCE-381/07 e 7º, § 1º, do Decreto Estadual nº 1158/08.
2.3. Com fulcro no §3º do art. 105 do Regimento Interno desta Corte de Contas, remeter ao Consulente cópia do Parecer COG 147/04 e do Prejulgado 1553 (originário do Processo:CON-03/08014600), que reza nos seguintes termos:
A cessão de uso é instituto admitido pela doutrina que consiste na transferência, gratuita ou onerosa, da utilização de bem de domínio de um ente ou entidade públicos para pessoa jurídica da Administração Pública direta ou indireta, para utilização de forma mais eficiente, conforme condições disciplinadas no termo de cessão, visando ao atendimento público específico relacionado com a atividade da cedente.
A cessão de uso de bens móveis só é admitida entre entes, órgãos ou entidades públicos da Administração Pública direta e indireta ou de órgãos da Administração Pública direta para concessionárias, permissionárias, autorizadas ou entidades de colaboração, não sendo cabível a cessão para pessoas físicas ou jurídicas de direito privado não integrantes da estrutura do Poder Público. (Processo:CON-03/08014600 Parecer: COG-147/04 Decisão: 1399/2004 Origem: Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural de Santa Catarina S.A. - EPAGRI Relator: Conselheiro Otávio Gilson dos Santos; Data da Sessão: 16/06/2004 Data do Diário Oficial: 17/08/2004)
3. Determinar ao Consulente que, em futuras consultas, encaminhe parecer de sua assessoria jurídica, nos termos do art. 104, V, do Regimento Interno do Tribunal de Contas;
4. Dar ciência desta Decisão, do Relatório e Voto do Relator que a fundamentam, bem como deste Parecer COG, ao Sr. Ronaldo Benedet - Secretário de Estado da Segurança Pública e Defesa do Cidadão.
5. Determinar o arquivamento dos autos.
COG, em 10 de dezembro de 2008
ANNE CHRISTINE BRASIL COSTA
Coordenadora de Consultas e.e.
À consideração do Exmo. Sr. Relator Conselheiro Otávio Gilson dos Santos, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
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MARCELO BROGNOLI DA COSTA Consultor Geral |
1
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 24ª ed., Malheiros: São Paulo, 1999, p. 467.2
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2002, p. 342.
3
Idem, p. 269.