- ESTADO DE SANTA CATARINA
- TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
- CONSULTORIA GERAL
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| Processo n°: | REC - 05/04272705 |
| Origem: | Câmara Municipal de Blumenau |
| Interessado: | Célio Dias |
| Assunto: | (Recurso de Reconsideração - art. 77 da LC 202/2000) - 04/01443728 |
| Parecer n° | COG-1016/2008 |
Senhor Consultor,
No Relatório de Instrução nº 1.545/2004, a Diretoria de Controle dos Municípios (DMU) apontou irregularidades, sugerindo a citação do Responsável, nos termos do art. 15, II, da LCE nº 202/00 (fls. 25-41).
A citação foi determinada por despacho da Exmo. Conselheiro Relator Luiz Susin Marini, à fl. 41.
O responsável apresentou defesa às fls. 44-250.
A Diretoria de Controle de Municípios (DMU) lavrou o Relatório de Reinstrução nº 999/2005, às fls. 251-287.
O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas exarou parecer, acolhendo os apontamentos feitos pela Divisão de Controle de Municípios (fl. 259-263, conforme numeração equivocada a partir da fl. 288).
Em sessão ordinária realizada em 19/09/2005, o Tribunal Pleno, por unanimidade, acompanhou o voto do Relator, Conselheiro Relator Luiz Susin Marini (fls. 264-270), proferindo o Acórdão nº 1.873/2005, nos seguintes termos (fls. 271-272):
O Acórdão foi publicado em 03/11/2005, no Diário Oficial do Estado nº 17.754.
Em 02/12/2005, foi interposto o presente Recurso de Reconsideração.
É o relatório.
O Recurso de Reconsideração é o meio adequado para provocar a reapreciação de prestação de contas. Diz o art. 77 da Lei Complementar Estadual nº 202/00:
Art. 77. Cabe Recurso de Reconsideração contra decisão em processo de prestação e tomada de contas, com efeito suspensivo, interposto uma só vez por escrito, pelo responsável, interessado ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro de trinta dias contados da publicação da decisão no Diário Oficial do Estado.
O recorrente Sr. Célio Dias, Presidente da Câmara Municipal de Blumenau no exercício de 2003, é parte legítima para o manejo do presente recurso, porquanto se enquadra no conceito de interessado enunciado pelo art. 133, § 1º, da Resolução nº TC 16/2001:
Art. 133. § 1º Para efeito do disposto no caput considera-se:
b) interessado o administrador que, sem se revestir da qualidade de responsável pelos atos objeto de julgamento ou de apreciação pelo Tribunal de Contas, deva se manifestar nos autos na condição de atual gestor.
O presente recurso de reconsideração foi interposto tempestivamente, em 02/12/2005, tendo em vista que o Acórdão nº 1.873/2005 foi publicado no Diário Oficial do Estado nº 17.754 em 03/11/2005.
Outrossim, cumpre - o recurso - o requisito da singularidade, porquanto interposto pela primeira vez.
Estão presentes, portanto, os pressupostos de admissibilidade.
a) Do débito de R$ 134.861,04 (cento e trinta e quatro mil, oitocentos e sessenta e um reais e quatro centavos), aplicado em face do pagamento de sessões extraordinárias realizadas durante o período legislativo ordinário a vereadores, em descumprimento ao art. 57, §§ 6º e 7º, da Constituição da República Federativa do Brasil
Insurge-se o recorrente contra o débito de R$ 134.861,04 (cento e trinta e quatro mil, oitocentos e sessenta e um reais e quatro centavos), aplicado em face do pagamento de sessões extraordinárias realizadas durante o período legislativo ordinário a vereadores, em descumprimento ao art. 57, §§ 6º e 7º, da Constituição da República Federativa do Brasil.
Alega, em suas razões recursais, que o pagamento aos Vereadores pelas sessões extraordinárias baseou-se na autonomia municipal e em "parecer jurídico exarado especificamente para o Poder Legislativo Blumenauense" (fl. 4). Sustenta que "as reuniões extraordinárias que foram realizadas (...) destinaram-se à apreciação, discussão e deliberação de matérias exclusivamente de competência da Câmara de Vereadores deste Município" (fl. 17).
Cumpre destacar, inicialmente, o que dispunha o art. 57, §§ 6º e 7º, da Constituição da República Federativa do Brasil, ao tempo dos fatos, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/1998:
Art. 57, CRFB. (...)
§ 6º. A convocação extraordinária do Congresso Nacional far-se-á:
I - pelo Presidente do Senado Federal, em caso de decretação de estado de defesa ou de intervenção federal, de pedido de autorização para a decretação de estado de sítio e para o compromisso e a posse do Presidente e do Vice-Presidente- Presidente da República;
II - pelo Presidente da República, pelos Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, ou a requerimento da maioria dos membros de ambas as Casas, em caso de urgência ou interesse público relevante.
§ 7º Na sessão legislativa extraordinária, o Congresso Nacional somente deliberará sobre a matéria para a qual foi convocado, vedado o pagamento de parcela indenizatória em valor superior ao do subsídio mensal. (Redação dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998). (grifou-se)
Como se pode observar, o regramento constitucional vigente no exercício de 2003, sob a égide da Emenda Constitucional nº 19/98, permitia a remuneração por sessões extraordinárias apenas quando realizadas no período de recesso, proscrevendo qualquer pagamento aos parlamentares - além do subsídio mensal - por sessões extraordinárias havidas no período legislativo ordinário.
Trata-se de norma de repetição obrigatória em âmbito estadual e municipal (princípio da simetria), não havendo que se falar em autonomia municipal.
Com efeito, tal matéria encontra-se pacificada nesta Corte de Contas. Diz o Prejulgado nº 954:
Prejulgado nº 954
Eventuais convocações da Câmara de Vereadores que se façam para o trato de matérias ordinárias ou fora do período de recesso parlamentar serão pagas exclusivamente por subsídio, sendo vedado o pagamento de outras parcelas em decorrência de tais convocações.
São ilegítimos os pagamentos aos vereadores de reunião extraordinária realizada durante o período legislativo ordinário, através de verba indenizatória fixada em lei municipal.
(Processo: CON-00/05094267 Parecer: COG-549/00 Decisão: 4215/2000 Origem: Câmara Municipal de Blumenau Relator: Auditor Evângelo Spyros Diamantaras Data da Sessão: 20/12/2000 Data do Diário Oficial: 03/04/2001). (grifou-se)
No mesmo sentido, preceitua o Prejulgado nº 1.161 deste Tribunal de Contas:
Prejulgado 1.161
(...)
Eventuais convocações da Câmara de Vereadores que se façam para o trato de matérias ordinárias ou fora do período de recesso parlamentar serão pagas exclusivamente por subsídio, sendo vedado o pagamento de outras parcelas em decorrência de tais convocações.
São ilegítimos os pagamentos aos Vereadores de reunião extraordinária realizada durante o período legislativo ordinário, através de verba indenizatória, fixada em lei municipal.
(Processo: CON-01/03472169 Parecer: COG - 114/02 Decisão: 910/2002 Origem: Câmara Municipal de Caçador Relator: Auditora Thereza Apparecida Costa Marques Data da Sessão: 20/05/2002 Data do Diário Oficial: 16/07/2002)
Vale destacar o teor do Parecer COG-164/2002, lavrado, com muita propriedade, nos autos da Consulta nº 02/02980561, pelo Auditor Fiscal de Controle Externo Hamilton Hobus Hoemke, destacando, a par da ilegalidade, o caráter eminentemente indenizatório da verba paga além do subsídio mensal. In verbis:
O consulente indaga sobre a possibilidade de pagamento aos vereadores pelas sessões extraordinárias realizadas em período de recesso e em período ordinário, indaga ainda qual seria o valor ou percentual a título indenizatório pelo comparecimento a estas sessões.
Preliminarmente é salutar o entendimento acerca do que é recesso parlamentar, convocação extraordinária, sessão legislativa extraordinária e remuneração dos parlamentares, para após adentrar-se ao questionamento em tela.
O professor José Afonso da Silva, ensina que:
O Congresso Nacional desenvolve suas atividades por legislaturas, sessões legislativas ordinárias ou extraordinárias, sessões (reuniões) ordinárias ou extraordinárias.
Os espaços que vão de 16 de dezembro a 14 de fevereiro (31 de janeiro, para o primeiro ano da legislatura) constituem o recesso parlamentar. Chama-se recesso, porque na origem dos parlamentos, os parlamentares se afastavam das reuniões, durante certo tempo, para retornar a seus distritos ou circunscrições eleitorais, a fim de confirmar seu mandato. Os objetivos são diversos, mas o afastamento para lugar remoto (um dos significados da palavra recesso) - bases eleitorais - continua a ser uma necessidade de parlamentar. Durante o recesso, o Congresso não funciona, salvo se for convocada sessão legislativa extraordinária.1
Jacoby2 alerta, ainda, para a necessidade de o Tribunal de Contas proceder ao exame da constitucionalidade das leis locais. In verbis:
Com efeito, os recursos têm o condão não apenas de devolver ao Tribunal a análise da matéria impugnada pela via recursal (efeito devolutivo horizontal), mas também o exame de questões de ordem pública, ainda que não invocadas pelo recorrente.
É o chamado efeito translativo, que define a profundidade das matérias que podem ser objeto de exame pelo Tribunal (efeito vertical), em complementação ao efeito devolutivo disposto no art. 515 do Código de Processo Civil:
Sobre o efeito translativo dos recursos, Nelson Nery preleciona:
Dito isso, vale destacar que, historicamente, este Tribunal de Contas sempre sustentou a exclusividade da responsabilização do Presidente da Câmara de Vereadores por pagamentos indevidos aos Vereadores.
No entanto, atualmente, a matéria voltou a ser amplamente debatida, cogitando-se da possibilidade de se estender proporcionalmente a responsabilização aos vereadores beneficiados com o recebimento indevido de subsídios a maior.
Em voto proferido nos autos da Tomada de Contas Especial nº 04/03389402, o Relator, Exmo. Sr. Conselheiro Salomão Ribas Júnior, manifestou-se nesse sentido, assinalando a observância dos princípios da vedação do enriquecimento sem causa e da repetição do indébito:
Por outro lado, de acordo com o entendimento de que a responsabilização por pagamentos indevidos deve ser restrita ao Presidente da Câmara de Vereadores, considera-se o fato de que somente o ordenador de despesa é jurisdicionado ao Tribunal de Contas. Isso porque é o Presidente da Câmara o responsável pela utilização do dinheiro público, nos termos do art. 6º da LCE 202/00. In verbis:
Em síntese, a obrigação de devolução de dinheiro ao erário se origina do ato de pagar irregularmente determinado numerário público, que é imputável ao ordenador da despesa.
Diante desse quadro, compete ao Relator dos presentes autos proferir pronunciamento acerca da manutenção da responsabilidade exclusiva do Presidente da Câmara ou da necessidade de citação dos demais edis.
Prevalecendo o primeiro entendimento, o processo encontra-se apto a julgamento do recurso, tendo em vista a realização da regular citação do responsável.
Preponderando o segundo entendimento, no entanto, o presente processo deve ser declarado nulo a partir do relatório que se seguiu à resposta do Presidente da Câmara. Em outras palavras, a ausência de citação oportuna dos interessados torna nulo o processo, aproveitando-se apenas os atos não contaminados pelo vício (até a resposta do Presidente da Câmara à sua citação).
Feitas essas considerações, é o presente parecer pela adoção do primeiro entendimento, concernente à manutenção da responsabilidade exclusiva do Presidente da Câmara, considerando que o pagamento a maior decorreu de ato praticado pelo Presidente do Poder Legislativo, no desempenho da sua atribuição - privativa - de ordenador da despesa, ressalvado, contudo, o eventual direito de regresso contra os demais parlamentares.
b) Do débito de R$ 10.390,11 (dez mil, trezentos e noventa reais e onze centavos), referente ao pagamento de multa de trânsito e de prêmio para servidor da Câmara, caracterizando a realização de despesas sem caráter público, não abrangidas no conceito de gastos próprios, em desacordo com os arts. 4º e 12 da Lei 4.320/64
Insurge-se o recorrente, ainda, contra o débito de R$ 10.390,11 (dez mil, trezentos e noventa reais e onze centavos), referente ao pagamento de multa de trânsito e de prêmio para servidor da Câmara, caracterizando a realização de despesas sem caráter público, não abrangidas no conceito de gastos próprios, em desacordo com os arts. 4º e 12 da Lei 4.320/64.
Quanto à multa de trânsito, alega que "à Câmara Municipal não restou outra alternativa a não ser proceder ao pagamento da multa imputada a veículo de sua frota, tendo em vista a não coincidência entre os períodos de notificação da multa (...) e a permanência do motorista infrator no serviço administrativo da Câmara Municipal de Blumenau" (fl. 24).
Com relação ao prêmio especial pago a servidor em retribuição aos 25 anos de serviço público, afirma que a medida é "dotada de absoluta legitimidade, haja vista estar autorizada por norma legal expressa, qual seja o artigo 108 da Lei Complementar nº 01, de 04 de junho de 1990 (Estatuto dos Servidores de Blumenau), que dispõe sobre as condições em que o referido benefício poderá ser concedido ao funcionalismo público municipal" (fl. 23). Sustenta que tal lei goza de presunção de constitucionalidade e, nessa medida, deve ser aplicada.
No presente caso, a Diretoria de Controle dos Municípios constatou a realização de duas despesas sem caráter público pela Câmara Municipal de Blumenau no exercício de 2003. A primeira - referente à Nota de Empenho nº 411 - diz respeito ao pagamento de "multa de trânsito de veículo oficial da C. M. B. Palio Weekend - MAU 8931", no valor de R$ 127,69 (fl. 278 dos autos do PCA). A segunda - relativa à Nota de Empenho nº 660 - diz respeito ao "prêmio especial de 25 anos para o servidor Raulino José Schmitt", no valor de R$ 10.262,42, totalizando R$ 10.390,11 (fl. 278 dos autos do PCA).
Diz a Lei 4.320/64:
Com efeito, "despesas correntes são aquelas realizadas na manutenção dos serviços públicos, de cuja saída do numerário não decorre recompensa ao patrimônio em crescimento de igual valor"5 (p. 190). Despesas de custeio, por seu turno, "são aquelas dotações previstas orçamentariamente ou em créditos adicionais, com o desígnio de atender os gastos realizados em proveito da entidade de direito público, na manutenção do aparelhamento administrativo, quando exercita suas atividades em proveito da coletividade, tais como as despesas com pessoal civil, pessoal militar, material de consumo, serviços de terceiros"6 (p. 190).
Em síntese, despesas próprias da Administração são aquelas necessárias à manutenção da máquina administrativa, capazes de lhe proporcionar benefícios.
A realização de gastos com o pagamento de multa de trânsito não se coaduna com o conceito de despesas próprias, porquanto não enseja proveito direto para a Administração. Eventual notificação de infração de trânsito deveria ter sido seguida de providências para o reembolso da respectiva despesa pelo motorista infrator, o que, in casu, não ocorreu.
Por outro lado, no que diz respeito ao pagamento de prêmio especial ao servidor Raulino José Schmitt, em retribuição aos 25 anos de serviço público, assiste razão ao recorrente.
De fato, o art. 108 da Lei Complementar nº 1, de 4 de junho de 1990 (Estatuto dos Servidores de Blumenau), dispõe sobre as condições em que o referido benefício poderá ser concedido ao funcionalismo público municipal. Diz o dispositivo:
A Diretoria de Controle dos Municípios, por meio do Relatório de Reinstrução nº 999/2005 (fl. 251 dos autos do PCA), considerou que as premiações pagas por tempo de serviço - apesar de amparadas por previsão legal - não devem ser enquadradas como despesa pública própria, em face do princípio da economicidade. In verbis:
Como se vê, a questão da regularidade da despesa cinge-se ao conflito entre o princípio da economicidade e os princípios da legalidade e da segurança jurídica. Vale dizer, de um lado, a despesa com o pagamento de premiação encontra previsão legal no ordenamento jurídico municipal, vale dizer, no art. 108 da Lei Complementar nº 1, de 4 de junho de 1990; de outro, tal gasto parece não reverter proveito imediato ao poder público, violando o princípio da economicidade.
In casu, considerando que, aparentemente, não há flagrante irrazoabilidade na despesa com o pagamento do prêmio, afigura-se mais apropriada a prevalência do princípio da segurança jurídica. É que, conforme já dito, lei municipal estabelece expressamente o pagamento de prêmio especial o servidor que atinja 25 anos de serviço público.
Ademais, ainda que o não pagamento do prêmio ao servidor pudesse representar economia para os cofres públicos, tais ganhos não podem justificar o desrespeito ao princípio constitucional da legalidade.
Nesse sentido, o pagamento do prêmio há de ser reputado regular, já que baseado no art. 108 da Lei Complementar Municipal nº 1, de 4 de junho de 1990.
Em síntese, apesar de a restrição ter sido mantida pelo Corpo Técnico em razão do princípio da economicidade, parece razoável o cancelamento da sanção. É que o pagamento do prêmio foi baseado na lei e a manutenção da multa feriria o princípio da segurança jurídica.
Assim sendo, é o presente parecer pelo cancelamento do débito em relação ao prêmio especial pago a servidor em retribuição aos 25 anos de serviço público, vale dizer, R$ 10.262,42 (fl. 278 dos autos do PCA).
c) Do débito de R$ 294.924,41 (duzentos e noventa e quatro mil, novecentos e vinte e quatro reais e quarenta e um centavos), referente a despesas pagas com contratação de agência de publicidade e propaganda, sem comprovação da respectiva liquidação, com infração ao disposto no art. 63, §§ 1º e 2º, da Lei 4.320/64
Questiona o recorrente, por fim, a imputação do débito de R$ 294.924,41 (duzentos e noventa e quatro mil, novecentos e vinte e quatro reais e quarenta e um centavos), referente a despesas pagas com contratação de agência de publicidade e propaganda, sem comprovação da respectiva liquidação, com infração ao disposto no art. 63, §§ 1º e 2º, da Lei 4.320/64.
O recorrente alega, em síntese, que os documentos acostados em sede recursal atestam a "demonstram cabalmente o cumprimento das exigências previstas nos arts. 62 e 63 da Lei Federal nº 4.320/64" (fl. 25).
Não assiste razão ao recorrente.
De acordo com a Lei 4.320/64, o pagamento da despesa somente pode ser efetuado após a sua regular liquidação, a qual pressupõe, entre outros documentos, a existência de comprovantes da prestação efetiva de serviço. É o que dispõem os arts. 62 e 63, § 2º, da Lei 4.320/64:
A despesa - no âmbito da Administração Pública - deve observar três fases, empenhamento, liquidação e pagamento7. Empenhamento é o ato emanado da autoridade competente por meio do qual a Administração Pública cria para si a obrigação de pagamento, pendente ou não de implemento da condição. Constitui, ao mesmo tempo, uma garantia do fornecedor ou prestador de serviços de que será pago. Liquidação é o ato administrativo - sob responsabilidade do gestor responsável pela liquidação da despesa - em que se verifica o direito adquirido pelo credor do empenho, tendo por base os títulos e os documentos comprobatórios da despesa. Por fim, pagamento é a entrega da importância devida ao credor, com a finalidade de extinguir a obrigação assumida8. Só poderá ser efetuado, quando autorizado pelo ordenador de despesa, após regular liquidação da despesa.
De acordo com o Parecer COG-727/06, lavrado nos autos do Pedido de Revisão nº 06/00524302, relativo aos autos da Tomada de Contas Especial nº 03/00890265, pelo Auditor Fiscal de Controle Externo Theomar Aquiles Kinhirin, a liquidação da despesa ocorre quando da efetiva entrega pelo fornecedor do material adquirido, ou pela prestação do serviço contratado. In verbis:
O Prejulgado nº 1.366 desta Corte de Contas preceitua:
A Resolução nº TC 16/94, ao tratar do comprovante de despesas, assevera:
No presente caso, a Câmara Municipal de Blumenau não comprovou a regular liquidação dos gastos com a contratação da agência de publicidade e propaganda TAG Ações de Marketing Ltda., no exercício de 2003. As despesas estão representadas pelas notas de empenho de fls. 282-284 dos autos do PCA nº 04/01443728, totalizando R$ 294.924,41.
De acordo com a Diretoria de Controle dos Municípios, "os documentos remetidos [na fase preliminar] não confirmam a efetiva liquidação da despesa, haja vista a ausência de comprovação de que o serviço foi realizado dentro das especificações estabelecidas por ocasião da contratação da empresa" (fl. 284 dos autos do PCA).
De fato, os documentos constantes dos autos não têm o condão de comprovar a regularidade da liquidação da despesa, porquanto não correspondem ao conceito de "comprovantes regulares da despesa pública", preceituado pela Resolução nº TC 16/94. O Relatório de Reinstrução nº DMU 999/2005 afirma que "a unidade limitou-se a remeter cópias das "Movimentações de Empenho/subempenho, documentação esta que não comprova, efetivamente, a realização dos serviços de marketing na Câmara de Blumenau" (fl. 284).
Em sede recursal, os documentos aduzidos pelo recorrente igualmente não dão conta da regular liquidação das despesas. Não se admite a prestação de contas baseada em fotocópias de comprovantes de despesas. É que tal irregularidade impede a constatação de que o dispêndio efetivamente se refere ao adiantamento em questão.
Assim sendo, não há como ser considerada regular a prestação de contas desacompanhada dos comprovantes exigidos pelas normas legais. É o que enuncia o Prejulgado nº 1540 desta Corte de Contas:
Ademais, as notas de empenho e as notas fiscais de fls. 43-158 demonstram apenas a movimentação contábil e o compromisso de pagamento dos respectivos impostos; não comprovam a efetiva realização das publicações em jornais, rádio e outdoors.
Por outro lado, a maioria das despesas descritas nas notas fiscais sequer poderiam ter sido realizadas pela Câmara de Vereadores, pois são atividades inerentes ao Poder Executivo (Campanha 50 km, Terminal Proelo, dentre outras).
Nesses termos, é o presente parecer pela manutenção do débito.
Em face do exposto, propõe o presente parecer:
4.1 O conhecimento do presente Recurso de Reconsideração, nos termos do art. 77 da Lei Complementar Estadual nº 202/00, interposto em face do Acórdão nº 1.873/2005 (fls. 271-272), proferido nos autos da Prestação de Contas de Administrador nº 04/01443728;
4.2 No mérito, o provimento parcial para:
4.2.1 Cancelar parcialmente o débito constante do item 6.1.2 do Acórdão recorrido, aplicado em face do pagamento de prêmio especial a servidor em retribuição aos 25 anos de serviço público, por caracterizar despesa sem caráter público, não abrangida no conceito de gastos próprios, em desacordo com os arts. 4º e 12 da Lei 4.320/64, tendo em vista que o gasto teve previsão legal, nos termos do art. 108 da Lei Complementar Municipal nº 1, de 4 de junho de 1990 (Estatuto dos Servidores de Blumenau), cuja decisão passa a ser a seguinte:
4.3 A ciência do decisum, parecer e voto ao Sr. Célio Dias, Presidente da Câmara Municipal de Blumenau no exercício de 2003, e à Câmara Municipal de Blumenau.
À consideração de Vossa Excelência.
Ressalta-se que as normas expostas na Constituição Federal, ora comentadas pelo professor José Afonso da Silva, se aplicam aos demais entes da Federação por uma questão de principiologia, obedecendo as peculiaridades regionais e locais.
(...)
O subsídio pago aos Vereadores tem caráter remuneratório, pois o eleito deve manter-se, a si e a sua família, com a quantia que lhe é paga a este título, enquanto exerce o mandato, embora os Vereadores podem se manter em suas atividades normais se compatível a carga horária.
A parcela indenizatória concedida aos membros do Congresso Nacional em razão do comparecimento deste à sessão extraordinária funda-se na restituição pelo deslocamento imposto aos parlamentares que, à época de recesso, encontram-se afastados do Congresso, em consulta às suas bases eleitorais para levar à discussão as suas reivindicações no próximo período legislativo. O deslocamento extraordinário entre as suas bases eleitorais e a sede do Legislativo para deliberações extraordinárias constituiria ônus passível de ressarcimento.
No caso dos vereadores, a percepção de parcela de natureza indenizatória propriamente dita não tem fundamento uma vez que a sede do Poder Legislativo que representam e as bases eleitorais são geograficamente coincidentes, sendo desnecessários deslocamentos para o comparecimento a sessões legislativas realizadas durante o período de recesso.
(...)
Inconstitucional, ilógico e imoral é o pagamento por sessões legislativas extraordinárias convocadas no período ordinário. O próprio nome já diz, se o período é ordinário, não cabe convocação extraordinária. Os Vereadores tem a obrigação constitucional de cumprir suas funções legislativas dentro do período ordinário de trabalho, devendo para tal fim, determinar quantas sessões legislativas são necessárias semanalmente para cumprir com a demanda de trabalho.
(...)
Não se pode admitir a fixação de reduzido número de sessões ordinárias semanais com o fim de justificar a realização de sessões extraordinárias com o claro intuito de obter remuneração maior, burlando as limitações remuneratórias previstas na Constituição Federal.
(...)
Em decorrência de disposição constante no artigo 57, §§ 6º e 7º da Constituição Federal restou evidenciado que as sessões legislativas extraordinárias, no que concerne à retribuição pecuniária devida, assume caráter indenizatório.
Estabelece o preceptivo em realce que:
Art. 57- (...)
(...)
§ 6º A convocação extraordinária do Congresso Nacional far-se-á:
I - pelo Presidente do Senado Federal, em caso de decretação de estado de defesa ou de intervenção federal, de pedido de autorização para a decretação de estado de sítio e para o compromisso e a posse do Presidente e do Vice-Presidente- Presidente da República;
§ 7º. Na sessão legislativa extraordinária, o Congresso Nacional somente deliberará sobre a matéria para a qual foi convocado, vedado o pagamento de parcela indenizatória em valor superior ao do subsídio mensal.
Embora atinente ao âmbito federal, não se pode atribuir caráter diverso para as sessões legislativas extraordinárias realizadas nas mesmas condições, ou seja, convocadas pelo Prefeito Municipal, pelo Presidente da Câmara ou pela maioria dos Vereadores para tratar de matéria restrita ao motivo originário da convocação, que deve ter caráter de urgência ou versar sobre matéria de interesse público relevante.
O Congresso Nacional, exemplificativamente, se reúne anualmente de 15 de fevereiro a 30 de junho e de 1º de agosto a 15 de dezembro, estes dois períodos legislativos compõem a sessão legislativa ordinária. Não há pagamento por sessões extraordinárias realizadas no curso de sessão legislativa ordinária.
O mesmo ocorre no âmbito estadual, como se observa no artigo 2º , incisos I e II, da Resolução DP nº 070/99, que é assim redigido:
Art. 2º As sessões legislativas da Assembléia ocorrerão nos seguintes períodos:
I- ordinário, de 15 de fevereiro a 30 de junho e de 1º de agosto a 15 de dezembro de cada ano;
II- extraordinário, quando a Assembléia for convocada com este caráter durante os períodos de recesso parlamentar.
Na esfera estadual catarinense, seguindo os mesmos princípios aplicáveis na esfera federal, também não há pagamento por sessões extraordinárias realizadas no curso de sessão legislativa ordinária.
Levando em consideração a simetria que impera nos regimentos das Casas Legislativas, as Câmaras Municipais também funcionam em idênticas condições, com a ocorrência de recessos parlamentares no curso da legislatura.
Atente-se então para o fato de que o pagamento de sessões legislativas (isto é, períodos) extraordinárias só se legitimará quando:
(a) a sessão (período) ocorrer durante o recesso parlamentar; e
(b) a convocação extraordinária for motivada para atender necessidade de urgência ou interesse público relevante, sendo vedada a deliberação de matéria estranha àquela que ensejou a convocação.
Somente quando conjugadas tais situações é que se autoriza o pagamento da sessão legislativa extraordinária, reuniões realizadas fora do recesso não assumem esse caráter e não se permite uma retribuição pecuniária além do subsídio mensal.
Se realizada no recesso, mas a matéria não for de interesse público relevante ou tratar caso de urgência, também é indevido qualquer pagamento que extrapole o subsídio mensal. Observados os preceitos constitucionais e regimentais, o pagamento de parcela a Vereador por participação em sessão legislativa extraordinária (período), não há que ser considerado parte integrante dos subsídios, ou latu sensu, da remuneração, pois não possuem caráter remuneratório, escapando tais parcelas do limite constitucionalmente posto no inciso VII do artigo 29. Porém, frisa-se, apenas as sessões que se enquadrem na forma de convocação delineadas nos moldes do inciso II do § 6º do artigo 57 da Constituição Federal é que serão custeadas ou pagas, as demais (vulgarmente conhecidas como convocação e desconvocação) realizadas para o trato de matéria ordinária e fora do recesso parlamentar não dão ensejo a tal pagamento. As parcelas indenizatórias pagas pela presença em sessões extraordinárias para deliberar matérias que versem caso de urgência ou de interesse público relevante, encontram, todavia, uma limitação que é consignada no próprio § 7º do artigo 57 da Constituição Federal, não podendo exceder ao subsídio mensal pago aos Vereadores.
As situações em que houver pagamento por sessão extraordinária realizada em período ordinário e para aquelas realizadas em período de recesso mas que não atendam ao caráter de urgência e de interesse público relevante, representam remuneração superior ao subsídio, constituindo infração ao artigo 39, § 4º, da CF:
Art. 39. (...)
(...)
§ 4º O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI.
Enfim, o texto constitucional vigente no exercício de 2003 era inequívoco ao dispor sobre a impossibilidade de retribuição aos parlamentares pelas sessões extraordinárias realizadas no período legislativo ordinário, não havendo como se sustentar a legalidade - e o caráter remuneratório - dos pagamentos efetuados.
Ademais, é irrelevante o fato de as reuniões extraordinárias terem se destinado à apreciação, discussão e deliberação de matérias de competência exclusiva da Câmara de Vereadores deste Município.
Igualmente não procede a alegação de que o pagamento da verba indenizatória foi autorizado por lei infraconstitucional. Isso porque lei local que contraria vedação expressamente contida na Carta Magna deve ter sua aplicação afastada.
Nessa medida, destaca-se a possibilidade de o Tribunal de Contas apreciar a constitucionalidade das normas, negando-lhes eficácia naquilo que sobrepujar aos preceitos constitucionais. É o que preceitua a Súmula nº 347 do Supremo Tribunal Federal:
Súmula 347/STF. O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público.
No mesmo sentido, preleciona a doutrina:
Muito embora o Tribunal de Contas, na condição e exercício de Tribunal Administrativo auxiliar dos Poderes, Legislativo, Executivo e Judiciário (art. 71 caput da CF), não detenha competência para retirar lei validamente inserida no sistema jurídico (...), pode e deve a Corte de Contas, no exercício de sua competência fiscalizadora e aplicadora do direito, ao examinar a lei introduzida pelo ente administrativo municipal (...) negar a sua eficácia naquilo em que sobejar aos ditames constitucionais21.
Deixar de examinar oportunamente a constitucionalidade de determinada norma pode ocasionar efeitos extremamente danosos ao erário e ao interesse público. Ampla jurisprudência ampara, no mesmo sentido, a atuação do tribunal a respeito da matéria, não se afigurando razoável deixar a corte de se pronunciar a respeito de possível inconstitucionalidade de textos legais editados, ficando no aguardo da execução da norma para, só então, atacar os atos praticados3.
Em síntese, considerando que o regramento constitucional vigente no exercício de 2003 vedava qualquer pagamento - além do subsídio mensal - por sessões extraordinárias havidas no período legislativo ordinário e que a norma municipal contrária ao texto constitucional não encontra base jurídica para aplicação, não há como ser afastada a aplicação do débito, nos termos do art. 57, §§ 6º e 7º, da Constituição da República Federativa do Brasil (com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/98).
Por fim, embora não conste dos autos pedido nesse sentido, cumpre analisar a possibilidade de aplicação proporcional da penalidade a todos os vereadores beneficiados com o recebimento dos subsídios.
Trata-se de matéria pertinente à legitimidade das partes, argüível de ofício em grau de recurso, nos termos do § 4º do art. 301 do Código de Processo Civil:
Art. 301. Compete-lhe, porém, antes de discutir o mérito, alegar:
X - carência de ação;
§ 4o. Com exceção do compromisso arbitral, o juiz conhecerá de ofício da matéria enumerada neste artigo. (grifou-se)
Art. 515. A apelação devolverá ao tribunal o conhecimento da matéria impugnada.
Claramente percebo que as decisões deste egrégio Plenário em relação a pagamentos indevidos por realização de reunião extraordinária da Câmara de Vereadores em período legislativo ordinário, impõe ao Presidente da respectiva Casa Legislativa a responsabilidade integral pela devolução dos valores, haja vista sua condição de ordenador de despesa e de jurisdicionado desta Corte, nos termos do inciso I do art. 6º da Lei Complementar nº 202/2000.
No entanto, entendo que tal responsabilização, muito embora tenha respaldo legal, não atende a alguns princípios gerais de direito, a exemplo do enriquecimento sem causa e da repetição do indébito.
...
Dito isso, entendo que a decisão desta Corte de Contas nos moldes já referidos não atende aos princípios acima descritos, pois se a obrigação de restituir os valores indevidamente recebidos pelos vereadores recair tão-somente sobre o Presidente da Câmara, ocorrerá o enriquecimento sem causa dos edis beneficiados e o empobrecimento daquele que foi apontado como Responsável por este egrégio Plenário.
Ademais, remeter aquele jurisdicionado aos caminhos tortuosos do Judiciário na tentativa de comprovar o seu direito de ter restituído seu patrimônio, empobrecido pelo enriquecimento sem causa dos vereadores que efetivamente se beneficiaram dos pagamentos indevidos, é fechar os olhos para a justiça e para a responsabilidade a que estão submetidos os agentes políticos.
...
Dito isso, estou convicto de que a responsabilização deva recair sobre aqueles que indevidamente receberam as verbas indenizatórias em razão de reuniões extraordinárias realizadas em período legislativo ordinário.
...
Entendo que os vereadores, pela simples condição de agentes políticos, devem prestar contas de sua conduta perante a sociedade, seja mediante sua atuação no processo legislativo, seja na obediência aos princípios que regem a administração pública.
Ademais, os recursos destinados ao pagamento dos subsídios dos vereadores são públicos, e portanto entendo que há uma relação obrigacional entre os eleitos e os eleitores que vai muito mais além da sua conduta enquanto legislador, pois também é representante legítimo da República Federativa do Brasil, constituída sob a forma de estado democrático de direito.
...
Diante dessa perspectiva, considero que os agentes políticos, independentemente de serem ordenadores de despesa, são jurisdicionados das Cortes de Contas, pois além de receberem recursos públicos, são responsáveis pela fiscalização da sua correta aplicação, inclusive em relação aos seus subsídios. E, até mesmo, considero ser sua obrigação conhecer os mandamentos constitucionais e legais para quando vê-los infringidos negar sua aceitação, que no presente caso seria o referido pagamento.
...
Dito isso, considero perfeitamente possível que este egrégio Plenário caracterize a responsabilização individual de qualquer agente político que indevidamente tenha recebido recursos públicos, a título de subsídio ou remuneração, passando a ordenar sua citação para compor os processos em trâmite neste Tribunal, com fundamento no art. 6º, I, c/c o inciso III do art. 1º, todos da Lei Complementar nº 202/2000, bem como para apresentação de alegações de defesa, nos moldes do disposto no art. 15 da mesma Lei Complementar."
Art. 6º. A jurisdição do Tribunal abrange:
I - qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie, ou administre dinheiros, bens e valores públicos, ou pelos quais o Estado ou o Município respondam, ou que em nome destes, assuma obrigações de natureza pecuniária;
Art. 4º, Lei 4.320/64. A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°.
Art. 12, § 1º, Lei 4.320/64. Classificam-se como Despesas de Custeio as dotações para manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis.
Art. 108. Ao servidor que completar vinte e cinco anos de serviço público no Município de Blumenau, nas Autarquias e Fundações Públicas por ele instituídas e mantidas, será conferido um prêmio especial e que consistirá de uma importância em dinheiro equivalente a duas vezes a remuneração percebida na data da sua concessão e de uma placa de prata, comemorativa ao evento.
Parágrafo único. Para efeitos de deferimento do prêmio de que trata este artigo não será considerado o tempo das licenças previstas no artigo 109, incisos III e IV.
Não devem as premiações por "completar 25 anos de serviço público" serem enquadradas como despesa pública ou que o contribuinte consinta em arcar com este tipo de dispêndio. O Chefe do Legislativo Municipal deve ser o primeiro a fazer uso do princípio da economicidade para direcionar as despesas do município. Esta despesa significa afronta ao princípio da moralidade administrativa.
Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.
§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:
I - o contrato, ajuste ou acôrdo respectivo;
II - a nota de empenho;
III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.
A liquidação da despesa ocorre quando da efetiva entrega pelo fornecedor do material adquirido, ou pela prestação do serviço contratado, e será regular, à luz do entendimento da lei, quando formalizado pela emissão de certificados de recebimento de material e aceitação de serviços e obras, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito servindo para verificar se o contratante cumpriu o implemento da condição.
Constituem requisitos para pagamento de despesa a sua legitimidade, caracterizada pelo atendimento ao interesse público e a observância da lei em todas as fases de constituição e quitação, e a sua regular liquidação, consistente na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito (arts. 62 e 63 da Lei Federal nº 4.320/64, 57 a 61 da Resolução nº TC - 16/94 e 47, II, do Regimento Interno do Tribunal de Contas). (in Processo CON 02/11013617. Parecer COG 195/03. Decisão 1317/03 Sessão 07.05.2003. Relator. Cons. José Carlos Pacheco). (grifou-se)
Art. 57. Para efeitos legais e de registros contábeis, o comprovante regular da despesa pública deve ser o documento que, por imposição de leis e regulamento, é destinado ao credor.
art. 58. Constituem-se comprovantes regulares da despesa pública, a nota fiscal, recibo, folha de pagamento, roteiro de viagem, ordem de tráfego, bilhete de passagem, guia de recolhimento de encargos sociais e tributos, entre outros, que deverão ser fornecidos pelo vendedor, prestador de serviços, empreiteiro e outros. (grifou-se).
Prejulgado nº 1.540.
1. De acordo com os artigos 44 a 46 da Resolução nº TC-16/94, as entidades privadas beneficiadas com repasse de recursos públicos a título de subvenções, auxílios e contribuições devem prestar contas juntando as vias originais dos comprovantes das despesas efetuadas com esses recursos, não se admitindo documentos fotocopiados, ainda que autenticados.
2. Em casos excepcionais, apreciados no caso concreto ante as justificativas apresentadas, como os decorrentes de casos fortuitos ou de força maior ou quando a legislação específica determinar que a entidade privada mantenha em seu poder documento original comprobatório da despesa, tornando inviável a apresentação dos documentos originais, o Tribunal Pleno do Tribunal de Contas poderá aceitar documentos fotocopiados, autenticados sempre que seja materialmente possível, observado que:
a) como situações de excepcionalidade podem ser consideradas aquelas decorrentes de casos fortuitos ou de força maior ou, ainda, quando a legislação específica determinar que a entidade privada mantenha em seu poder os documentos originais comprobatórios, como no caso de certas obrigações fiscais e parafiscais;
b) o caso fortuito e a força maior decorrem de eventos imprevistos que suplantam a vontade e a força humanas no sentido da possibilidade de evitá-los, aí se incluindo o acaso, a imprevisibilidade, o acidente, incêndio, os eventos da natureza (tal como inundação, raios etc), revolta popular; ou seja, eventos imprevisíveis ou irreconhecíveis com alguma diligência;
c) para acolhimento da situação de excepcionalidade não basta a simples alegação; a inevitabilidade e irresistibilidade devem estar comprovados por meio idôneo. No direito brasileiro, a prova da ocorrência de caso fortuito ou força maior deve ser feita por quem o alega, mediante a comprovação da existência de dois elementos: inevitabilidade do evento (elemento objetivo) e a ausência de culpa (elemento subjetivo).(Processo: CON-04/00049104, Parecer: COG-044/04 com acréscimos do Relator - GCMB/2004/0232, Decisão: 1184/2004, Origem: Secretaria de Estado da Fazenda, Rel. Conselheiro Moacir Bertoli, Data da Sessão: 31/05/2004, Data do Diário Oficial: 02/08/2004).
CONCLUSÃO
6.1.2. R$ 127,69 (cento e vinte e sete reais e sessenta e nove centavos), pertinente a despesas com multa de trânsito, desprovidas de caráter público, por conseguinte, não abrangidas no conceito de gastos próprios dos órgãos do Governo e da Administração centralizada disposto no art. 4º c/c o art. 12, §1º, da Lei Federal n. 4.320/64 (item 3.1.1.1 do Relatório DMU);
COG, em 12 de dezembro de 2008.
LUCIANA CARDOSO PILATI
De Acordo. Em ____/____/____.
HAMILTON HOBUS HOEMKE
Coordenador de Recursos
DE ACORDO.
À consideração da Exma. Sra. Sabrina Nunes Iocken, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
COG, em de de 2008.
| MARCELO BROGNOLI DA COSTA Consultor Geral |
2 1 NOGUEIRA, Roberto Wagner Lima. Tribunais de Contas e o poder de julgar sob a ótica do Direito Financeiro e Tributário. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 131, 14 nov. 2003. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4470>. Acesso em: 27 maio 2008.
3 2 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdição e competência. Belo Horizonte: Fórum, 2003. p. 290.
4 NERY JÚNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade. Código de processo civil comentado. 7. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. Nota 28 ao artigo 496.
5 AGUIAR, Afonso Gomes. Direito financeiro: a lei 4.320 comentada ao alcance de todos. 3 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2004. 468 p.
6 AGUIAR, Afonso Gomes. Direito financeiro: a lei 4.320 comentada ao alcance de todos. 3 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2004. 468 p.
7 Parecer COG-727/06, lavrado nos autos do Pedido de Revisão nº REC - 06/00524302, relativo aos autos da Tomada de Contas Especial nº 03/00890265, pelo Auditor Fiscal de Controle Externo Theomar Aquiles Kinhirin.
8 Parecer COG-727/06, lavrado nos autos do Pedido de Revisão nº REC - 06/00524302, relativo aos autos da Tomada de Contas Especial nº 03/00890265, pelo Auditor Fiscal de Controle Externo Theomar Aquiles Kinhirin.