- ESTADO DE SANTA CATARINA
- TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
- CONSULTORIA GERAL
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| Processo n°: | CON - 09/00059885 |
| Origem: | Empresa Municipal de Água e Esgoto de Balneário Camboriú - EMASA |
| Interessado: | Ney Emílio Clivatti |
| Assunto: | Consulta |
| Parecer n° | COG-95/09 |
Cargo em comissão. Adicional por tempo de serviço.
O servidor municipal estável da administração direta, em exercício de cargo em comissão numa entidade autárquica da municipalidade, tem o direito de receber adicional por tempo de serviço, caso assim seja estabelecido pela lei local.
Adicional por tempo de serviço. Base de cálculo.
A base de cálculo prevista na legislação municipal para concessão do adicional por tempo de serviço, qual seja, incidência apenas sobre o vencimento do cargo efetivo, deve ser observada no pagamento da vantagem.
Remuneração. Responsabilidade do ente autárquico.
As despesas com a remuneração dos servidores municipais estáveis da administração direta, que estejam no exercício de cargo em comissão de autarquia do mesmo município, deverão ser suportadas pelo ente autárquico.
Senhor Consultor,
Trata-se de consulta formulada pelo diretor-geral da Empresa Municipal de Água e Esgoto de Balneário Camboriú - EMASA, Sr. Ney Emílio Clivatti, onde requer interpretação da legislação local quanto aos dispositivos regulamentares da parcela remuneratória adicional por tempo de serviço.
Transcreve-se in verbis as indagações formuladas às folhas 3 e 4:
"[...]
Desta forma, a dúvida, em tese, é de que se funcionários de outros órgãos ou departamentos da Administração Direta exercerem cargos em comissão perante a EMASA, gozarão do direito ao artigo 96 da Lei Municipal 1.069/1991, denominado adicional por tempo de serviço.
Em caso de resposta positiva, outras dúvidas secundárias surgem: qual órgão deve ser responsável pela concessão do benefício - a Administração Direta ao qual o funcionário estável é vinculado ou à Autarquia, in casu a EMASA, em que exerceu o cargo comissionado no período aquisitivo - e qual a base de cálculo para respectiva concessão: valor da remuneração do cargo comissionado ou àquele exercido como funcionário estável?
[...]"
Após, às folhas 6 a 8, foram juntadas as portarias de nomeação do diretor-geral e do assessor jurídico da EMASA.
Também foram acostadas aos autos uma cópia da Lei Municipal nº 2.498/05 (fs. 10/15) e duas da Lei Municipal nº 1.069/91, sendo que a primeira está incompleta (fs. 16/59) e a segunda integral (fs. 60/109).
Este o sucinto relatório.
2. PRELIMINARES DE ADMISSIBILIDADE
O Regimento Interno deste Tribunal de Contas - Resolução nº TC-06/2001 - define as formalidades inerentes à consulta:
Art. 104 - A consulta deverá revestir-se das seguintes formalidades:
I - referir-se à matéria de competência do Tribunal;
II - versar sobre interpretação de lei ou questão formulada em tese;
III - ser subscrita por autoridade competente;
IV - conter indicação precisa da dúvida ou controvérsia suscitada;
V - ser instruída com parecer da assessoria jurídica do órgão ou entidade consulente, se existente.
Art. 105 - A consulta dirigida ao Tribunal de Contas será encaminhada ao órgão competente para verificação dos requisitos de admissibilidade, autuação e instrução dos autos.
§ 1º - O Tribunal de Contas não conhecerá as consultas que não se revestirem das formalidades previstas nos incisos I, II e III do artigo anterior.
2.1 DA COMPETÊNCIA
2.2 DO OBJETO
O mestre Jacoby Fernandes ressalta que a consulta deve estar cercada das cautelas jurídicas, tanto para que não ocorra a banalização do instituto, como para evitar que ocorra o prejulgamento de caso concreto.
Eis as palavras do referido autor1:
Por oportuno, é importante reforçar que como o processo de consulta não envolve julgamento ou exame de legalidade para fins de registro por este Tribunal de Contas, a resposta ora oferecida não constitui prejulgamento do fato ou caso concreto, mas apenas da tese apresentada pelo Consulente.2
Assim, a resposta a ser dada na presente consulta será meramente a interpretação dos dispositivos legais e não a solução de caso concreto, é nessas condições que entendemos o preenchimento do requisito previsto no art. 104, inciso II, da Resolução nº TC-06/2001.
O Consulente, na condição de diretor-geral da Empresa Municipal de Água e Esgoto de Balneário Camboriú - EMASA, está legitimado a encaminhar consultas de acordo com o disposto no art. 103, II, do Regimento Interno desta Corte, motivo pelo qual o requisito previsto no art. 104, inciso III, encontra-se preenchido.
2.4 DA INDICAÇÃO PRECISA DA DÚVIDA/CONTROVÉRSIA
Conforme relatado acima, o Consulente indicou de forma precisa sua dúvida, o que faz com que o requisito previsto no art. 104, inciso IV, do Regimento Interno esteja preenchido.
2.5 DO PARECER DA ASSESSORIA JURÍDICA
A Consulta não veio instruída com parecer da assessoria jurídica da entidade consulente, pois não se pode considerar o documento de folhas 3 e 4 como um parecer jurídico.
Dessa forma, o requisito previsto no art. 104, inciso V, não está preenchido, contudo, por força do que dispõe o § 2º do art. 105, ambos do Regimento Interno, o Tribunal Pleno poderá conhecer de consulta que não atenda a esta formalidade, cabendo essa ponderação ao Relator e aos demais julgadores.
Compete-nos, contudo, alertar acerca de uma passagem da Decisão 1555, proferida na sessão de 11 de junho de 20073, em que o Relator expõe suas razões nos seguintes termos:
2.6. Do exame dos pressupostos de admissibilidade
Por conseguinte, desde que superada a falta do parecer jurídico, sugerimos ao Exmo. Relator o conhecimento da presente consulta.
3. MÉRITO DA CONSULTA
Antes de fazermos a exegese da legislação municipal, com o fito de responder aos questionamentos do consulente, é necessário traçar rápidos conceitos doutrinários acerca do que sejam os cargos efetivos e comissionados.
Para tanto, iremos colacionar trecho do parecer COG-94/01, da lavra da Dra. Joseane Apareceida Corrêa, cujo teor se dá nos seguintes termos:
Sobre cargo efetivo, transcrevemos os ensinamentos de Diógenes Gasparini in verbis:
Hely Lopes Meirelles conceitua cargo em comissão:
Feitas essas breves considerações acerca do que sejam cargos comissionados e efetivos, importante aduzir que são os normativos locais (Lei Orgânica Municipal, Estatuto dos Servidores Públicos, Plano de Cargos e Salários, Decretos, etc.) que irão dispor acerca dos direitos e deveres dos servidores públicos municipais, ou seja, de que forma se darão as vantagens e as penalidades.
Assim, para que se possa esclarecer de forma didática aos questionamentos do consulente, entendemos imperioso explicitar como se dá a composição da remuneração dos servidores públicos.
O doutrinador que melhor trata da questão continua sendo Hely Lopes Meirelles, que assim assevera sobre o tema:
O professor Marçal Justen Filho11, em sua obra Curso de Direito Administrativo, utiliza os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles, os quais, citamos de forma pormenorizada acima.
Já Celso Antônio Bandeira de Mello, em sua obra Curso de Direito Administrativo12, e Elias Freire13, na obra Direito Administrativo, tomam por base os conceitos trazidos pela Lei 8.112/90 (Estatuto dos Servidores Públicos da União), o que os faz divergir parcialmente na classificação do que sejam os adicionais e as gratificações.
Entretanto, especificamente em relação ao adicional por tempo de serviço, como o próprio nome indica, tais doutrinadores consideram esta parcela remuneratória como adicional.
É comum encontrarmos a parcela remuneratória denominada adicional por tempo de serviço com o nome de anuênio, triênio ou quiqüênio, nomenclaturas que estão adstritas ao intervalo de tempo (periodicidade) estabelecido na lei para concessão do direito.
Esta Corte de Contas, cumprindo seu mister Constitucional (Art. 59, XII, da Constituição do Estado) e Legal (art. 1º, XV, da Lei Complementar Estadual nº 202/200) ao analisar as especificidades das legislações municipais exarou várias decisões sobre o tema adicional por tempo de serviço.
Assim, apenas para ilustrar este parecer, exemplificativamente, trancreve-se orientações que são aplicáveis a todos os jurisdicionados deste Tribunal de Contas:
O servidor exercente de cargo de provimento em comissão faz jus à percepção do adicional por tempo de serviço, da licença-prêmio e do auxílio-natalidade, desde que existente previsão legal nesse sentido15.
[...] 3. O adicional por tempo de serviço (triênio), em razão de ser uma vantagem individual, em função do tempo de serviço prestado, e compor a remuneração do servidor, deve aparecer separado e devidamente identificado no demonstrativo de pagamento16. [...]
Feitos os prolegômenos, passamos à análise dos dispositivos da legislação do município de Balneário Camboriú.
Pelo que se infere do texto da Lei Municipal nº 1.069/91, no município de Balneário Camboriú foi adotado o regime estatutário (de cargos públicos), cujos comandos dirigem-se aos servidores da administração direta, autárquica e fundacional da referida municipalidade.
Art. 1º - Esta Lei institui o Estatuto e o Plano de Carreira dos Funcionários Públicos Civis da Administração Direta, Fundacional e Autárquica do Município de Balneário Camboriú, Estado de Santa Catarina.
Compulsando os autos, verifica-se que embora a referida entidade tenha sido criada com a nomenclatura de Empresa Municipal de Água e Esgoto de Balneário Camboriú - EMASA, esta integra a administração indireta municipal como pessoa jurídica de direito público de natureza autárquica (Lei Municipal nº 2498/05, art. 1º - fs. 10), razão pela qual os ocupantes de cargos na referida autarquia são regidos pela Lei Municipal nº 1.069/91.
Assim, partindo-se dessa premissa que especificamente é que analisaremos, à luz do estatuto dos servidores municipais, os questionamentos propostos pelo consulente.
1º Questionamento: "Desta forma, a dúvida, em tese, é de que se funcionários de outros órgãos ou departamentos da Administração Direta exercerem cargos em comissão perante a EMASA, gozarão direito ao artigo 96 da Lei Municipal 1.069/1991, denominado adicional por tempo de serviço" (fs. 3 e 4).
De acordo com o art. 96 do estatuto dos servidores públicos municipais de Balneário Camboriú, o servidor estável, a cada três anos (triênio), tem direito a "valores pecuniários crescentes aritmeticamente em 10% (dez por cento) do vencimento do cargo efetivo".
Na mesma linha conceitual estatuída por Hely Lopes Meirelles, a Lei Municipal nº 1.069/91, define em seus artigos 89 e 90 que o adicional por tempo de serviço é vantagem permanente definitiva.
Questiona o consulente se servidores estáveis da administração direta, quando em exercício de cargo em comissão na EMASA, têm direito a perceber o adicional trienal.
A resposta está no artigo 98, inciso VII, e no caput do artigo 118, ambos do estatuto dos servidores municipais, que assim dispõe:
Art. 98 - Na contagem de tempo de serviço para efeito de concessão do adicional por tempo de serviço, devem ser considerados como de efetivo exercício, os seguintes afastamentos: [...]
VII - Exercício de cargo em comissão;
Art. 118 - Considera-se tempo de serviço municipal, para todos os efeitos legais, o tempo em que o funcionário exerceu cargo, emprego ou função pública em órgão da administração direta, indireta, autárquica ou fundacional, deste Município e, ainda, com as ressalvas desta Lei, para os períodos de:
Assim, o servidor estável, quando no exercício de cargo comissionado, de acordo com a Lei Municipal nº 1.069/91, não interrompe ou suspende o período aquisitivo do adicional por tempo de serviço, devendo ser considerado como se no exercício do cargo efetivo o servidor estivesse.
Dessarte, de acordo com a legislação estatutária do município de Balneário Camboriú, responde-se objetivamente ao consulente que os servidores estáveis da administração direta, quando em exercício de cargos em comissão na EMASA, gozarão do direito ao adicional por tempo de serviço.
2º Questionamento: "[...] qual órgão deve ser responsável pela concessão do benefício - a Administração Direta ao qual o funcionário estável é vinculado ou à Autarquia, in casu a EMASA, em que exerceu o cargo comissionado no período aquisitivo [...]" (fs. 4).
Conforme já explicitamos neste parecer, o adicional por tempo de serviço é parcela remuneratória permanente que, de acordo com a legislação local, está umbilicalmente ligada ao vencimento do cargo efetivo do detentor desse direito (servidor municipal estável).
Assim, quem irá conceder e pagar tal parcela será o órgão ou entidade na qual o servidor efetivo estiver desempenhando transitoriamente cargo comissionado, in casu a EMASA.
Transcreve-se da Lei Municipal nº 1.069/91 os artigos 86, 99, II, 100 e 103:
Art. 86 - O funcionário perde:
II - A remuneração, integralmente, quando a disposição de outro órgão público da administração direta ou indireta, tal como de autarquias ou fundações instituídas pelo Poder Público dos governos federal, estadual ou municipal, salvo para o ensino especial e, a critério da autoridade competente, para atendimento de casos específicos e, de reciprocidade com outros governos.
Art. 99 - São concedidas aos funcionários as seguintes gratificações:
II - Pelo exercício de cargo em comissão ou função de confiança;
Art. 100 - As gratificações previstas nos incisos I e II, do artigo anterior, terão seu valor fixado em Lei.
Art. 103 - Ao funcionário efetivo investido em cargo em comissão ou função de confiança é assegurado o direito de opção pelo vencimento do cargo em comissão ou do cargo efetivo.
Parágrafo Único - Se a opção recair sobre o vencimento do cargo efetivo, este será acrescido de uma gratificação de até 20% (vinte por cento).
Considerando-se em tese que servidor municipal estável da administração direta esteja em exercício de cargo em comissão na EMASA, o artigo 86 deve ser interpretado de modo a não lhe suprimir as parcelas permanentes, como é o caso do adicional por tempo de serviço, pois a Autarquia consulente está sujeita ao mesmo regime - Lei Municipal 1.069/1991 - do cargo efetivo, razão pela qual, enquanto o servidor estável estiver no exercício do cargo em comissão, terá a EMASA que lhe pagar o valor correspondente a quantos triênios tiver adquirido.
Importante ainda argumentar que não obstante os artigos 99 e 100 tenham se referido ao termo "gratificação" ao invés de "vencimento", o que seria o correto, pelo que se infere do artigo 103, ao servidor é permitido optar pelo vencimento do cargo efetivo acrescido de gratificação de até vinte por cento ou pelo vencimento do cargo em comissão.
Ora, se ao servidor é permitido continuar com o vencimento de seu cargo efetivo, acrescido de gratificação, quando do exercício de cargo em comissão, isto quer dizer que não é pelo fato de estar o servidor estável exercendo transitoriamente cargo em comissão que serão retiradas todas as parcelas integrantes da sua remuneração, deixando-o apenas e tão somente com o vencimento do cargo em comissão.
O servidor municipal estável, como já dissemos, quando do exercício transitório de cargo em comissão, tem direito a manutenção das parcelas permanentes, como é o caso do triênio, o qual deve ser pago pelo consulente (EMASA).
3º Questionamento: "[...] - e qual a base de cálculo para respectiva concessão: valor da remuneração do cargo comissionado ou àquele exercido como funcionário estável? [...]" (fs.4)
A base de cálculo será o vencimento do cargo efetivo, conforme dispõe o artigo 96, da Lei Municipal 1.069/1991.
Apenas para fins didáticos, com o intuito de aclarar as dúvidas do consulente, formularemos exemplo prático onde o servidor estável possui 4 (quatro) anos de ininterrupto exercício de cargo efetivo na administração direta, o que lhe confere, portanto, 1 (um) triênio. Como incidirá essa parcela na sua remuneração, quando exercer cargo comissionado?
Exemplo: Vencimento do cargo efetivo: R$ 1.000,00
Vencimento do cargo comissionado: R$ 2.000,00
Triênio: 10% sobre R$ 1.000,00 = R$ 100,00
Remuneração enquanto ocupar o cargo em comissão: R$ 2.100,00
1. Que o Consulente está legitimado à subscrição de consultas para este Tribunal de Contas, nos termos do inciso II do art. 103 do Regimento Interno desta Corte de Contas, o que atende ao requisito do inciso III do art. 104 da Resolução nº TC-06/2001;
2. Que se encontram também preenchidos os requisitos dos incisos I, II e IV do art. 104 da Resolução nº TC-06/2001;
3. Que apesar de não vir instruída com parecer da assessoria jurídica do órgão ou entidade consulente, conforme preceitua o art. 104, inciso V, da Resolução n. TC-06/2001 (Regimento Interno do TCE/SC), o Tribunal Pleno poderá conhecer de consulta que não atenda a esta formalidade, conforme autoriza o parágrafo 2º do artigo 105 do referido Regimento, cabendo essa ponderação ao Relator e aos demais julgadores.
Sugere-se ao Exmo. Auditor Adircélio de Moraes Ferreira Júnior que submeta voto ao Egrégio Plenário sobre consulta formulada pelo diretor-geral da Empresa Municipal de Água e Esgoto de Balneário Camboriú - EMASA, Sr. Ney Emílio Clivatti, nos termos deste parecer, que em síntese propõe:
1. Conhecer da Consulta, caso superada a falta de parecer jurídico, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no Regimento Interno.
2. Responder a consulta nos seguintes termos:
2.1. O servidor municipal estável da administração direta, em exercício de cargo em comissão numa entidade autárquica da municipalidade, tem o direito de receber adicional por tempo de serviço, caso assim seja estabelecido pela lei local.
2.2. A base de cálculo prevista na legislação municipal para concessão do adicional por tempo de serviço, qual seja, incidência apenas sobre o vencimento do cargo efetivo, deve ser observada no pagamento da vantagem.
2.3. As despesas com a remuneração dos servidores municipais estáveis da administração direta, que estejam no exercício de cargo em comissão em autarquia do mesmo município, deverão ser suportadas pelo ente autárquico.
3. Determinar ao Consulente que, em futuras consultas, encaminhe parecer de sua assessoria jurídica, nos termos do art. 104, V, do Regimento Interno do Tribunal de Contas;
4. Dar ciência desta Decisão, do Relatório e Voto do Relator que a fundamenta, bem como deste parecer ao diretor-geral da Empresa Municipal de Água e Esgoto de Balneário Camboriú - EMASA, Sr. Ney Emílio Clivatti.
COG, em 2 de março de 2009
GUILHERME DA COSTA SPERRY
Coordenador de Consultas
DE ACORDO.
À consideração do Exmo. Sr. Relator, Auditor Adircélio de Moraes Ferreira Júnior, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
COG, em 2 de março de 2009
Consultor Geral 2
MILESKI, Hélio Saul. O Controle da Gestão Pública. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 362 3
Processo CON-07/00021345, Relator Auditor Gerson dos Santos Sicca. 4
MOREIRA, Diogo de Figueiredo Neto. Curso de Direito Administrativo. 10ª ed. Forense: Rio de Janeiro, 1994, p. 199. 5
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno de acordo com a EC 19/98. 4ª ed. Revista dos Tribunais: São Paulo, 2000, p. 316. 6
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 10ª ed. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 261/262. 7
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 394. 8
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33ª edição. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 483. 9
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33ª edição. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 488. 10
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33ª edição. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 490/496. 11
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005. 12
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 11ª edição. São Paulo: Malheiros, 1998. 13
FREIRE, Elias. Direito Administrativo. 5ª edição. São Paulo: Campus, 2005. 14
Prejulgado nº 1350. 15
Prejulgado nº 1971. 16
Prejulgado nº 1928.
Exatamente para evitar o possível desvirtuamento da consulta é que é preciso efetivar os princípios da segregação das funções entre controle e administração, e do devido processo legal. A consulta deve versar sobre dúvida na aplicação de normas, e não no caso concreto. Afasta-se, com isso, o interesse de solucionar dúvidas sobre processos decisórios e sobre fatos. Preserva-se, desse modo, a relevância do controle. (grifo nosso)
2.3 DA LEGITIMIDADE
[...] O art. 104, §2º, contudo, não pode representar uma total desconsideração do requisito exigido pelo próprio Regimento Interno, de maneira que qualquer interpretação que entenda desnecessário, em qualquer caso, o parecer jurídico, subverte a intenção contida no preceito que regula o processamento das consultas.
Por outro lado, é fundamental que se considere o fato de que a aceitação indiscriminada de consultas, nas quais o consulente não tenha demonstrado ter seu órgão interno de consultoria analisado a matéria e, ainda assim, manifestado dúvidas relevantes, cuja resposta segura somente poderia ser conferida pelo Tribunal de Contas, poderia fazer com que esta Corte se tornasse um verdadeiro setor de emissão de pareceres para a Administração Pública. Nesse cenário, o administrador, ao invés de aparelhar seu setor jurídico, tomará o fácil caminho de enviar todas as suas dúvidas para o Tribunal, que passaria, assim, a lhe prestar atividade de assessoramento jurídico.
Esse não é o propósito perseguido com a atribuição disposta aos Tribunais de Contas para responder Consultas. Consentâneo com a finalidade perseguida pela Constituição Estadual, o Regimento Interno exige o parecer jurídico, não como mero requisito formal, e sim como demonstração de que a matéria passou pelo crivo do setor jurídico da Administração, conquanto não tenha sido possível obter uma resposta definitiva. Essa providência demonstra que a questão somente foi enviada ao Tribunal porque os órgãos administrativos do Consulente não conseguiram fornecer uma resposta conclusiva.
Portanto, a dispensa do parecer jurídico, no meu entendimento, somente é admissível quando a Corte verifique tratar-se de matéria nebulosa, dependente de uma reflexão acurada, ou seja situação de grande relevância, sobre a qual se mostre aconselhável o pronunciamento do Tribunal de Contas. (grifo nosso)
[...] No que se refere à noção de cargo, é importante frisar:
"A idéia se liga ao lugar que deverá ser ocupado pelo servidor. Esses lugares são criados por lei, com denominação, funções e remuneração próprias."4
Com efeito, as atribuições e a habilitação necessárias ao exercício do cargo são estabelecidas em lei e decorrem desta, razão pela qual não há como admitir-se que o agente público vinculado a um cargo exerça atribuições de outro, pois estaria agindo em desvio de função.
As atribuições constituem elemento essencial à caracterização do cargo, já que o "cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades cometidas a um servidor, criado por lei, em número certo, com denominação própria, remunerado pelos cofres públicos"5. (Grifou-se).
A esta unidade de atribuições que constitui o cargo corresponde um valor pecuniário fixo, determinado em lei, sob a denominação técnica de vencimento.
A seu turno, o provimento é a ocupação de um cargo público, poderá ser efetivo ou provisório, originário ou derivado.
No provimento efetivo o servidor será investido em um cargo público em caráter contínuo e permanente, somente a nomeação para cargos desta têmpera possibilita a aquisição da estabilidade.
De outro lado, no provimento em caráter provisório o servidor será investido em um cargo em comissão, este pressupõe um vínculo de confiança que a qualquer momento poderá ser desfeito, daí decorre a temporariedade de tais cargos, sendo seus ocupantes demissíveis "ad nutum", vale dizer, com um simples movimento de cabeça. [...]
[...] De provimento efetivo, ou simplesmente cargo efetivo, é o que confere ao seu titular, em termos de permanência, segurança. É o cargo ocupado por alguém sem transitoriedade ou adequado a uma ocupação permanente. São próprios para o desempenho de atividades subalternas, em que seus titulares não exercem chefia, comando, direção, assessoramento, nem precisam para a nomeação ou permanência no cargo gozar da confiança da autoridade nomeante. São cargos cujas atribuições caracterizam-se como serviços comuns (não exigem habilitação especial, qualquer um pode executá-los), a exemplo dos serviços de limpeza, de datilografia, de pintura, ou como serviços técnicos profissionais (exigem habilitação especial; só podem ser executados por profissionais legalmente habilitados), como são os de engenharia, os de medicina e os de advocacia6. [...]
[...] Vencimentos (no plural) é espécie de remuneração e corresponde à soma do vencimento e das vantagens pecuniárias, constituindo a retribuição pecuniária devida ao servidor pelo exercício do cargo público. Assim, o vencimento (no singular) correspondente ao padrão do cargo público fixado em lei, e os vencimentos são representados pelo padrão do cargo (vencimento) acrescido dos demais componentes do sistema remuneratório do servidor público da Administração direta, autárquica e fundacional.8 [...]
[...] Vantagens pecuniárias são acréscimos ao vencimento do servidor, concedidas a título definitivo ou transitório, pela decorrência do tempo de serviço (ex facto temporis), ou pelo desempenho de funções especiais (ex facto officii), ou em razão das condições anormais em que se realiza o serviço (propter laborem), ou, finalmente, em razão de condições pessoais do servidor (propter personam). As duas primeiras espécies constituem os adicionais (adicionais de vencimento e adicionais de função), as duas últimas formam a categoria das gratificações (gratificações de serviço e gratificações pessoais). Todas elas são espécies do gênero retribuição pecuniária, mas se apresentam com características próprias e efeitos peculiares em relação ao beneficiário e à Administração, constituindo os "demais componentes do sistema remuneratório" referidos pelo art. 39, §1º, da CF. Somadas ao vencimento (padrão do cargo), resultam nos vencimentos, modalidade de remuneração.9 [...]
[...] Feitas essas considerações de ordem geral sobre o gênero vantagens pecuniárias, vejamos suas espécies, isto é, os adicionais e as gratificações e suas várias modalidades.
Adicionais: são vantagens pecuniárias que a Administração concede aos servidores em razão do tempo de exercício (adicional de tempo de serviço) ou em face da natureza peculiar da função, que exige conhecimentos especializados ou um regime próprio de trabalho (adicionais de função). Os adicionais destinam-se a melhor retribuir os exercentes de funções técnicas, científicas e didáticas, ou a recompensar os que se mantiveram por longo tempo no exercício do cargo. O que caracteriza o adicional e o distingue da gratificação é o ser aquele uma recompensa ao tempo de serviço do servidor, ou uma retribuição pelo desempenho de funções especiais que refogem da rotina burocrática, e esta, uma compensação por serviços comum executados em condições normais para o servidor, ou uma ajuda pessoal em face de certas situações que agravam o orçamento do servidor.
[....]
Fixada a distinção conceitual entre adicional e gratificação, vejamos as modalidades ou subespécies de adicionais (de tempo de serviço e de função) para, após, examinarmos as gratificações e suas variantes, encontradiças na prática administrativa.
Adicional por tempo de serviço é o acréscimo pecuniário que se adita definitivamente ao padrão do cargo em razão exclusiva do tempo de exercício estabelecido em lei para o auferimento da vantagem. É um adicional ex facto temporis, resulatante de serviço já prestado - pro labore facto. Daí por que se incorpora automaticamente ao vencimento e o acompanha na disponibilidade e na aposentadoria.
[...]
Gratficações: são vantagens pecuniárias atribuídas precariamente aos servidores que estão prestando serviços comuns da função em condições anormais de segurança, salubridade ou onerosidade (gratificações de serviço), ou concedidas como ajuda aos servidores que reunam as condições pessoais que a lei especifica (gratificações especiais).
[...]
Como já vimos precedentemente, as gratificações distinguem-se dos adicionais porque estes se destinam a compensar encargos decorrentes de funções especiais, que se apartam da atividade administrativa ordinária, e aquelas - gratificações - visam a compensar riscos ou ônus de serviços comuns realizados em condições extraordinárias, tais como os trabalhos executados em perigo de vida e saúde, ou no período noturno, ou além do expediente normal da repartição, ou fora da sede etc. As gratificações são concedidas em razão das condições excepcionais em que está sendo prestado um serviço comum (propter laborem) ou em face de situações individuais do servidor (propter personam), diversamente dos adicionais, que são atribuídos em face do tempo de serviço (ex facto officii). Não há confundir, portanto, gratificação com adicional, pois são vantagens pecuniárias distintas, com finalidades diversas, concedidas por motivos diferentes. A gratificação é retribuição de um serviço comum prestado em condições especiais; o adicional é retribuição de uma função especial exercida em condições comuns. Daí por que a gratificação é, por índole, vantagem transitória e contingente e o adicional é, por natureza, permanente e perene.
4. CONCLUSÃO
Em consonância com o acima exposto e considerando:
MARCELO BROGNOLI DA COSTA
1
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdição e competência. Belo Horizonte: Fórum, 2003, p. 305.