ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO CONSULTORIA GERAL

Processo n°:	CON - 09/00064102
Origem:	Prefeitura Municipal de Concórdia
Interessado:	Neuri Antônio Santhier
Assunto:	Consulta
Parecer n°	COG-97/09

Contribuição de melhoria. Cobrança.

1. O Código Tributário Municipal estabelece normas gerais em matéria de legislação tributária;

2. A contribuição de melhoria deve ser instituída por lei específica e cobrada de acordo com o Código Tributário Nacional e o Decreto-Lei nº 195/1967.

Senhor Consultor,

1. RELATÓRIO

Trata-se de consulta protocolizada pelo Prefeito Municipal em exercício, Sr. Neuri Antonio Santhier, relativa à instituição de contribuição de melhoria decorrente de obra pública de pavimentação de ruas, formulada nos seguintes termos:

[...]

Considerando que:

- a Contribuição de Melhoria deste Município está regulamentada pela Lei nº 1.766, de 26 de novembro de 1981 e alterações, cópia do excerto relativo à matéria, anexa;

- somente em 2009, estão previstas, aproximadamente, 40 vias públicas para serem pavimentadas;

- em tese, se necessária lei individualizada para viabilizar a cobrança de cada obra, o processo tornar-se-á moroso e anti-econômico,

questionamos:

1 - a previsão contida no Código Tribunal Municipal - CTM (que segue as diretrizes do Código Tributário Nacional e do Decreto Lei nº 195/1967), é suficiente para dar amparo legal à Cobrança de Contribuição de Melhoria, tendo em vista que o CTM estabelece base de cálculo e alíquota?

2- há possibilidade de editar uma Lei específica, disciplinando a Contribuição de Melhoria e a autorização para publicar todos os editais respectivos?

[...]

Consta às fs. 03/11 cópia da Lei Municipal nº 1.766/1981 e alterações posteriores.

É o relatório.

2. PRELIMINARES DE ADMISSIBILIDADE

O Regimento Interno deste Tribunal de Contas - Resolução nº TC-06/2001 - define as formalidades inerentes à consulta:

Art. 104 - A consulta deverá revestir-se das seguintes formalidades:

I - referir-se à matéria de competência do Tribunal;

II - versar sobre interpretação de lei ou questão formulada em tese;

III - ser subscrita por autoridade competente;

IV - conter indicação precisa da dúvida ou controvérsia suscitada;

V - ser instruída com parecer da assessoria jurídica do órgão ou entidade consulente, se existente.

Art. 105 - A consulta dirigida ao Tribunal de Contas será encaminhada ao órgão competente para verificação dos requisitos de admissibilidade, autuação e instrução dos autos.

§ 1º - O Tribunal de Contas não conhecerá as consultas que não se revestirem das formalidades previstas nos incisos I, II e III do artigo anterior.

Deste modo, a seguir será visto se presentes os requisitos de admissibilidade acima mencionados.

2.1 DA COMPETÊNCIA

A matéria em análise é de competência deste Tribunal, razão pela qual o requisito previsto no art. 104, inciso I, do Regimento Interno se encontra preenchido.

2.2 DO OBJETO

Da análise dos autos verificou-se que as questões apresentadas pelo Consulente possuem natureza interpretativa, bem como foram formuladas em tese, o que está de acordo com o que dispõem o inciso XII do art. 59 da Constituição do Estado de Santa Catarina e inciso XV do art. 1º da Lei Estadual Complementar 202/2000, razão pela qual está preenchido o requisito previsto no art. 104, inciso II, do Regimento Interno.

2.3 DA LEGITIMIDADE

O Consulente, na condição de Prefeito em exercício do Município de Concórdia, está legitimado a encaminhar consultas de acordo com o disposto no art. 103, II, do Regimento Interno desta Corte, motivo pelo qual o requisito previsto no art. 104, inciso III, encontra-se preenchido.

2.4 DA INDICAÇÃO PRECISA DA DÚVIDA/CONTROVÉSIA

Conforme relatado acima, o Consulente indicou de forma precisa sua dúvida, o que faz com que o requisito previsto no art. 104, inciso IV, do Regimento Interno esteja preenchido.

2.5 DO PARECER DA ASSESSORIA JURÍDICA

A consulta não veio instruída com parecer da assessoria jurídica da entidade consulente.

Dessa forma, o requisito previsto no art. 104, inciso V, não está preenchido, contudo, por força do que dispõe o § 2º do art. 105, ambos do Regimento Interno, o Tribunal Pleno poderá conhecer de consulta que não atenda a esta formalidade, cabendo essa ponderação ao Relator e aos demais julgadores.

2.6 DO EXAME DOS PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE

Da análise dos pressupostos de admissibilidade, constatou-se que os requisitos previstos no art. 104, incisos I a III, essenciais para o conhecimento da consulta nos termos do art. 105, § 1º, ambos do Regimento, foram preenchidos, razão pela qual, caso superada a ausência de parecer jurídico, sugere-se o conhecimento do presente processo.

3. ANÁLISE DA CONSULTA

Preliminarmente, é importante registrar que como o processo de consulta não envolve julgamento ou exame de legalidade para fins de registro por este Tribunal de Contas, conforme leciona Hélio Saul Mileski, a resposta ora oferecida não constitui prejulgamento do fato ou caso concreto, mas apenas o prejulgamento da tese apresentada pelo Consulente.

Com a palavra, Hélio Saul Mileski¹:

Como a resposta à consulta não corresponde à decisão de nível jurisdicional do Tribunal de Contas, envolvendo julgamento ou exame de legalidade para fins de registro, mas sim o posicionamento técnico-jurídico do órgão fiscalizador sobre determinada matéria, a resposta oferecida pelo Tribunal de Contas tem caráter normativo e constitui prejulgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto.

III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:

a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes;

b) obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários;

[...]

O Código Tributário Municipal (CTM), como dito pelo Consulente, segue as diretrizes do CTN e, portanto, estabelece as normas gerais em matéria tributária especificadas no artigo 146, inciso III, da Constituição Federal.

Por conseguinte, pode-se afirmar que o CTM possui o papel de definir a contribuição de melhoria, dispor sobre seu fato gerador, sua base de cálculo, seus contribuintes, porém, não institui de fato o referido tributo.

Como se sabe, a Constituição Federal, em seu artigo 150, inciso I, veda aos Municípios exigir tributo sem lei que o estabeleça, nos seguintes termos:

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;

[...]

Ao par da Constituição Federal, o artigo 82 do CTN estabelece que para a instituição e cobrança da contribuição de melhoria, o Município deverá editar lei contendo os seguintes requisitos mínimos:

Art. 82. A lei relativa à contribuição de melhoria observará os seguintes requisitos mínimos:

I - publicação prévia dos seguintes elementos:

a) memorial descritivo do projeto;

b) orçamento do custo da obra;

c) determinação da parcela do custo da obra a ser financiada pela contribuição;

d) delimitação da zona beneficiada;

e) determinação do fator de absorção do benefício da valorização para toda a zona ou para cada uma das áreas diferenciadas, nela contidas;

II - fixação de prazo não inferior a 30 (trinta) dias, para impugnação pelos interessados, de qualquer dos elementos referidos no inciso anterior;

III - regulamentação do processo administrativo de instrução e julgamento da impugnação a que se refere o inciso anterior, sem prejuízo da sua apreciação judicial.

§ 1º A contribuição relativa a cada imóvel será determinada pelo rateio da parcela do custo da obra a que se refere a alínea c, do inciso I, pelos imóveis situados na zona beneficiada em função dos respectivos fatores individuais de valorização.

§ 2º Por ocasião do respectivo lançamento, cada contribuinte deverá ser notificado do montante da contribuição, da forma e dos prazos de seu pagamento e dos elementos que integram o respectivo cálculo.

Importante esclarecer que a atual jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ), é no sentido de que os artigos 81 e 82 do CTN continuam em vigor mesmo após a edição do Decreto-Lei nº 195/1967, conforme segue:

TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. ARTS. 81 E 82 DO CTN.

DECRETO-LEI 195/67. BASE DE CÁLCULO. VALORIZAÇÃO DO IMÓVEL.

PRESUNÇÃO IURIS TANTUM. ÔNUS DA PROVA.

[...]

2. De acordo com a jurisprudência desta Corte, continuam em vigor os arts. 81 e 82 do Código Tributário Nacional, bem como as disposições do Decreto-Lei 195/67, os quais regulamentam a contribuição de melhoria.

3. "Só depois de pronta a obra e verificada a existência da valorização imobiliária que ela provocou é que se torna admissível a tributação por via de contribuição de melhoria" (CARRAZZA, Roque Antonio. "Curso de Direito Constitucional Tributário", São Paulo: Malheiros, 2006, pág. 533).

4. O lançamento da contribuição de melhoria deve ser precedido de processo específico, conforme descrito no art. 82 do Código Tributário Nacional.

5. Cabe ao Poder Público apresentar os cálculos que irão embasar a cobrança da contribuição de melhoria, concedendo, entretanto, prazo para que o contribuinte, em caso de discordância, possa impugná-los administrativamente. Trata-se, pois, de um valor presumido, cujo cálculo está a cargo da própria Administração.

6. O procedimento administrativo não exclui a revisão pelo Judiciário.

7. Recurso especial desprovido. (REsp 671560 / RS, 15/05/2007) grifos nossos

O ente tributante também deverá observar o Decreto-Lei nº 195/1967 que dispõe sobre a cobrança da contribuição de melhoria e estabelece em seu artigo 5º a necessidade de edital, que deve conter os seguintes elementos:

Art. 5º Para cobrança da Contribuição de Melhoria, a Administração competente deverá publicar o Edital, contendo, entre outros, os seguintes elementos:

I - Delimitação das áreas direta e indiretamente beneficiadas e a relação dos imóveis nelas compreendidos;

II - memorial descritivo do projeto;

III - orçamento total ou parcial do custo das obras;

IV - determinação da parcela do custo das obras a ser ressarcida pela contribuição, com o correspondente plano de rateio entre os imóveis beneficiados.

Parágrafo único. O disposto neste artigo aplica-se, também, aos casos de cobrança da Contribuição de Melhoria por obras públicas em execução, constantes de projetos ainda não concluídos.

Com relação ao Decreto-Lei nº 195/1967, importante observar que o edital previsto no artigo 5º, anteriormente citado, segundo o STJ, pode ser realizado após a conclusão da obra, porém deve ser anterior à cobrança da contribuição de melhoria, conforme demonstra a seguinte decisão:

TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. EDITAL.

1. "A partir do D.L. 195/67, a publicação do edital é necessária para cobrança da contribuição de melhoria. Pode, entretanto, ser posterior à realização da obra pública" (REsp 84.417, Rel. Min. Américo Luz). Precedentes da 1 ª e 2ª Turma. 2. Recurso especial improvido (REsp 739342/ RS, 04/04/2006) grifos nossos

Portanto, a previsão contida no Código Tributário Municipal juntado às fs. 3/11, não é suficiente para dar amparo legal à cobrança da contribuição de melhoria, pois este diploma legal definiu o tributo, estabeleceu seu fato gerador, sua base de cálculo, seus contribuintes, contudo, não o instituiu de acordo com o que determina o Código Tributário Nacional.

Acrescenta-se ainda, a título de orientação, que a cobrança da contribuição de melhoria deve se dar após a conclusão da obra que tenha gerado valorização imobiliária, situação esta que caracteriza a ocorrência do fato gerador do tributo.

Nesse sentido, Leandro Paulsen²:

Aspecto temporal. O aspecto temporal diz com o momento em que se deve considerar ocorrido o fato gerador da obrigação tributária. Como, na contribuição de melhoria, o fato gerador é a valorização imobiliária decorrente de obra pública, não se pode considerá-lo ocorrido antes da realização da obra. Assim, de um lado, a lei instituidora deve ser precedente e a cobrança da contribuição superveniente à conclusão da obra e à valorização imobiliária que lhe seja inerente.