ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO CONSULTORIA GERAL

Processo n°:	REC - 06/00526194
Origem:	Prefeitura Municipal de Urussanga
Interessado:	JosÉ VÂnio Piacentini
Assunto:	(Reexame - art. 80 da LC 202/2000) -DEN-04/06138109 + REC-06/00526003
Parecer n°	COG- 104/09

Recurso de Reexame. Denúncia contra Prefeito. Multa em face da inobservância de reclassificação remuneratória de servidor público municipal aposentado. Antinomia de normas jurídicas gerais. Aplicação do critério da especialidade. Provimento do recurso. Cancelamento da multa.

É princípio jurídico fundamental que o conflito aparente entre duas normas de mesma hierarquia resolva-se pelo critério da especialidade, ou seja, prevalece a norma de natureza específica sobre a de caráter geral.

Senhor Consultor,

1. RELATÓRIO

Trata-se de recurso de reexame interposto por José Piacentini, Prefeito de Urussanga no período de 1º/01/1993 a 31/12/1996, em face do Acórdão n. 1725/06, proferido nos autos do processo de denúncia n. 04/06138109 em que o Tribunal Pleno impôs-lhe multa de R$ 400,00 ante a transgressão dos arts. 21, § 1º, da Lei Municipal n. 1.515/94, 18, da Lei Municipal n. 409/75, 112, §§ 1º a 4º, da Lei Estadual n. 6.745/85 e 40, § 4º (redação original), da Constituição Federal.

Esta Consultoria Geral, por meio do parecer n. 217/07 de fls. 48/55, sugeriu o não conhecimento do recurso ante a sua intempestividade.

Os autos foram encaminhados ao Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, que emitiu o parecer MPTC n. 4090/07, de fl. 56, no qual acompanhou o posicionamento desta Consultoria.

O Sr. Conselheiro Relator exarou despacho às fls. 57 a 58, no qual decidiu por conhecer do recurso, por preencher os pressupostos de admissibilidade previstos no art. 80 da Lei Complementar n. 202/00, inclusive no que diz respeito à tempestividade.

É o relatório.

PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE

As preliminares de admissibilidade foram satisfatoriamente analisadas no parecer n. 217/07 (fls. 48/55) no qual sugeriu-se o não conhecimento face a intempestividade do presente recurso, no entanto, como já observado pelo Exmo. Relator na decisão de fls. 57 a 58, o recurso é tempestivo, partindo-se de pronto para o exame do mérito.

III. MÉRITO

O recorrente se insurge contra a multa de R$ 400,00 aplicada em face da inobservância de reclassificação remuneratória do servidor Ary Silva, aposentado no cargo de contador.

Insurgindo-se contra a decisão, José Vânio Piacentini disse que se sentiu prejudicado ante a omissão do seu sucessor, que deixara o mandado de segurança tramitar à revelia do interesse municipal, já que não foi interposto recurso à instância superior depois do julgamento no Tribunal de Justiça. Alegou, pois, que o seu direito à ampla defesa restou violado.

Sustenta ainda, que o conflito ocorreu em virtude de a Lei Municipal n. 1.515/94 não contemplar os não operantes nem os inativos, sendo estes enquadrados em quadro suplementar.

Observou-se que o servidor, contador aposentado no último nível da carreira (à época nível 20), precisou assegurar judicialmente tal condição após a reclassificação dos níveis da sua categoria efetuada pela Lei Municipal n. 1.515/94, que, ao dispor sobre novo plano de cargos e salários, elevou o último degrau para o 22 (Mandado de Segurança 078.95.000430-5).

Ocorre que, a referida Lei Municipal não estendeu os benefícios aos servidores aposentados, sendo estes incluídos em quadro de pessoal suplementar. Cita-se:

Art. 21. [...]

§ 1º Os funcionários aposentados e os optantes serão enquadrados em Quadro de Pessoal Suplementar, e, enquanto não houver legislação própria do Município, regidos pelos Estatutos dos Servidores Públicos do Estado de Santa Catarina, instituído pela Lei nº 6.745, de 1985 (grifo nosso).

§ 2º [...]

§ 3º Aos integrantes do Quadro de Pessoal Suplementar, não serão alcançados os benefícios da presente lei (grifo nosso).

Nesse norte, assim disciplina o art. 112, da Lei Estadual n. 6.745/85:

Art. 112. Os proventos dos inativos serão reajustados sempre que houver alteração de vencimentos, bem como modificação na estrutura de cargos efetivos do pessoal ativo (grifo nosso), (VETADO) e nas mesmas condições.

§ 1º - Observado o contido neste artigo, nenhum servidor civil inativo poderá ter seus proventos de inatividade inferiores aos valores de vencimentos e vantagens da classe correlata em que foi aposentado (grifo nosso), ressalvados os casos de aposentadoria proporcional ao tempo de serviço, cuja proporcionalidade deverá ser mantida.

§ 2º - Nos casos em que as denominações das categorias profissionais sofrerem modificações, a correlação será apurada em face aos requisitos exigidos pelas leis que estabelecerem as alterações.

§ 3º - O disposto neste artigo aplica-se aos servidores já aposentados (grifo nosso).

§ 4º - O disposto neste artigo aplica-se, inclusive, quando das restaurações e reclassificações de cargos e funções (grifo nosso).

Como se vê, a Lei Estadual n. 6.745/85, ao contrário da Lei Municipal em questão, assegurou a extensão do benefício obtido pelos servidores ativos aos inativos.

Nesse sentido, constata-se a ocorrência de antinomia das disposições da Lei Municipal n. 1.515/94 com a Lei Estadual n. 6.745/85, devendo-se levar em conta as regras para resolução de conflitos aparentes de normas jurídicas, segundo os critérios da especialidade, hierarquia e cronológico.

Na hipótese de conflito de normas, é preciso que o intérprete elimine uma delas, para mandar aplicar a que considerar eficaz.

Acerca do tema, ensina Maria Helena Diniz, para a escolha do critério que haverá de estabelecer qual a lei prevalecente no caso:

"É inegável a existência de conflitos normativos, porque a realidade demonstra que essa rigorosa coerência lógica não é requisito essencial do direito, mas do sistema jurídico. Deveras, não há como negar a possibilidade de os órgãos jurídicos estabelecerem normas que entrem em conflito umas com as outras. Em razão da impossibilidade do legislador conhecer todas as normas que existem no ordenamento jurídico, é plausível a edição de normas antinômicas, de sorte que a antinomia, diante da dinamicidade do direito, poderá ser encarada pelo jurista como decorrência da própria estrutura do sistema jurídico, que, além de dinâmico, é aberto e prospectivo. Imprescindível se torna a revisão do dogma de coerência, sem desprezar a existência de conflitos normativos, que consistem num convite para esclarecer não só os limites mas também a função da ciência jurídica e do órgão aplicador do direito (...).

"A antinomia aparente se dará se os critérios para solucioná-la forem normas integrantes do ordenamento jurídico. Realmente, os critérios hierárquico, cronológico e da especialidade são critérios normativos, princípios jurídico-positivos pressupostos implícita ou explicitamente pela lei, apesar de se aproximarem muito das presunções. Sendo solucionado o conflito normativo na subsunção por um daqueles critérios, ter-se-á uma simples antinomia aparente.

"5. Critério hierárquico

"O critério hierárquico (lex superior derogat legi inferiori) é baseado na superioridade de uma fonte de produção jurídica sobre a outra. O princípio lex superior quer dizer que num conflito entre normas de diferentes níveis, a de nível mais alto, qualquer que seja a ordem cronológica, terá preferência em relação à de nível mais baixo (...).

"Portanto, a ordem hierárquica entre as fontes servirá para solucionar conflitos de normas em diferentes escalões, embora às vezes possa haver incerteza para decidir qual das duas normas antinômicas é a superior.

"6. Critério cronológico

"O critério cronológico (lex posterior derogat legi priori) remonta ao tempo em que as normas começaram a ter vigência, restringindo-se somente ao conflito de normas pertencentes ao mesmo escalão. Na lição de Hans Kelsen, se se tratar de normas gerais estabelecidas pelo mesmo órgão em diferentes ocasiões, a validade da norma editada em último lugar sobreleva à da norma fixada em primeiro lugar e que a contradiz (...).

"A lex posterior apenas será aplicada se o legislador teve o propósito de afastar a anterior. Todavia, nada obsta que tenha tido a intenção de incorporar a nova norma, de modo harmônico, ao direito existente. A decisão sobre qual das duas possibilidades deve ser aplicada ao caso concreto dependerá de uma solução alheia ao texto.

"7. Critério da especialidade

"O critério da especialidade (lex specialis derogat legi generali) visa a consideração da matéria normada, com o recurso aos meios interpretativos (...).

"A mera justaposição de disposições legais, gerais ou especiais, a normas existentes não terá o condão de afetá-las. Assim sendo, lei nova que vier a contemplar disposição geral ou especial, a par das já existentes, não revogará, nem alterará a lei anterior. Se a nova lei apenas estabelecer disposições especiais ou gerais, sem conflitar com a antiga, não a revogará. A disposição especial não revoga a geral, nem a geral revoga a especial, senão quando a ela se referir alterando-a explícita ou implicitamente. Para que haja revogação será preciso que a disposição nova, geral ou especial, modifique expressa ou insitamente a antiga, dispondo sobre a mesma matéria diversamente. Logo, lei nova geral revoga a geral anterior, se com ela conflitar. A norma geral não revoga a especial, nem a nova especial revoga a geral, podendo com ela coexistir ('Lex posterior generalis nom derogat speciali', 'legi speciali per generalem nom abrogatur'), exceto se disciplinar de modo diverso a matéria normada, ou se a revogar expressamente (Lex specialis derogat legi generali) (...).

"Não obsta, portanto, a subsistência de lei geral e especial, regendo, paralelamente, as hipóteses por elas disciplinadas, sem risco de contradição (Justiça, 30:426)" (DINIZ, Maria Helena. Lei de introdução ao código civil brasileiro interpretada. 5. ed., São Paulo: Saraiva, 1999, p. 69/76).

Observando com atenção os diplomas legais em conflito aparente, descobre-se, com facilidade, que ambos são hierarquicamente equivalentes, porquanto estão no mesmo nível, já que não existe hierarquia entre Lei Federal, Lei Estadual e Lei Municipal.

Tocante ao segundo critério, o da especialidade, verifica-se que a Lei Municipal n. 1.515/94 dispõe sobre quadro de pessoal da administração direta do Município de Urussanga, instituindo novo plano de cargos e salários da administração pública, enquanto que a Lei Estadual n. 6.745/85 trata, genericamente, dos servidores públicos do Estado de Santa Catarina, sendo aquela mais específica que esta.

É princípio jurídico fundamental que o conflito aparente entre duas normas de mesma hierarquia resolve-se pelo critério da especialidade, ou seja, prevalece a norma de natureza específica sobre a de caráter geral, devendo ser adotado tal critério para a resolução da antinomia no presente caso.

Nesse sentido, Norberto Bobbio ensina:

O terceiro critério, dito justamente da lex specialis, é aquele pelo qual, de duas normas incompatíveis, uma geral e uma especial (ou excepcional), prevalece a segunda: lex specialis derogat generali. Também aqui a razão do critério não é obscura: lei especial é aquela que anula uma lei geral, ou que subtrai de uma norma uma parte da sua matéria para submetê-la a uma regulamentação diferente (contrária ou contraditória) (Teoria do ordenamento jurídico, 8ª ed., UnB, 1996, p. 95-96).

Além disso, ao analisar o terceiro critério, que determina que a lei mais recente prepondera sobre a norma antiga, têm-se que a Lei Municipal n. 1.515/94 é mais recente do que a Lei Estadual n. 6.745/85, portanto, poderia-se aplicar também o critério de cronologia.

Logo, deveria prevalecer o preceito legal especial e posterior (Lei Municipal n. 1.515/94).

A manifestação técnica de fls. 458 a 460 deixou de apreciar a questão sob o enfoque do § 3º do art. 21 da Lei Municipal n. 1.515/94, que, expressamente, exclui os integrantes do Quadro Suplementar (aposentados e optantes) dos benefícios da lei. Essa omissão redundou na informação de que haveria direito líquido e certo à reclassificação.

Não há como sutentar a prática da irregularidade de não se promover a reclassificação do aposentado se o Mandado de Segurança foi rejeitado em 1ª instância (fls. 52 e 55-DEN) e obteve parecer do Ministério Público pelo desprovimento do recurso (fl. 56), só vindo a ser-lhe concedida a segurança no Tribunal de Justiça de Santa Catarina.

A irregularidade decorre do descumprimento de lei, porém, quando há razoável e idônea interpretação em favor do executor não há que se exigir, sob pena de sanção, que adote aquela que, futuramente, o Poder Judiciário adotará, como se a precognição fosse um sentido humano comum.

Por todo o exposto, sugere-se o cancelamento da multa aplicada, merecendo guarida a insurgência do recorrente.

IV. CONCLUSÃO

Ante o exposto, sugere-se ao Exmo. Relator dos autos que em seu voto proponha ao Egrégio Plenário o que segue:

1) Conhecer do Recurso de Reexame nos termos do art. 80 da Lei Complementar Estadual n. 202/00, interposto contra o Acórdão n. 1725/06, exarado na Sessão Ordinária de 21/08/2006, nos autos do processo DEN - 04/06138109, e no mérito dar-lhe provimento para cancelar o item 6.2.1 da decisão recorrida.

2) Dar ciência do acórdão, relatório e voto do Relator que o fundamentam, bem como deste parecer COG ao recorrente, Sr. José Vânio Piacentini, ex-Prefeito de Urussanga.

COG, em de de 2009.

HAMILTON HOBUS HOEMKE Coordenador de Recursos

DE ACORDO.

À consideração do Exmo. Sr. Conselheiro César Filomeno Fontes, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.

COG, em de de 2009.