ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO CONSULTORIA GERAL

Processo n°:	REC - 09/00053410
Origem:	Prefeitura Municipal de Chapecó
RESPONSÁVEL:	João Rodrigues
Assunto:	Referente ao Processo-RPA-06/00008304 + RPJ-05/04038770
Parecer n°	COG-146/09

Recurso de Reexame. Representação de Agente Público. Publicidade governamental. Promoção pessoal. Violação ao princípio da impessoalidade. Aplicação de multa. Conhecer e negar provimento.

1. A publicidade governamental não pode caracterizar promoção pessoal de autoridades (art. 37, § 1º, da Constituição Federal). O uso de logomarcas e slogans pelo administrador público - que não aqueles oficialmente instituídos pelo Município - fere o princípio da impessoalidade e também a legislação municipal que regula a utilização dos símbolos.

2. O art. 70, II, da Lei Complementar n° 202/2000 fundamenta a aplicação de multa quando se tratar de "ato praticado com grave infração a norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial".

3. O Tribunal de Contas pode analisar o cumprimento de princípios constitucionais e de normas de direito municipal pelo gestor público que realizou publicidade oficial irregular custeada com dinheiro público, pois a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial que realiza, em auxílio ao Poder Legislativo no exercício do controle externo, envolve, necessariamente, o controle da legalidade dos atos administrativos, nos termos dos arts. 70 e 71 da Constituição Federal. Por isso, "o art. 70, II, da Lei Complementar n° 202/2000 não pode ser interpretado restritivamente, de forma a abranger tão-somente a fiscalização de 'natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial" (Parecer COG-13/09).

Senhor Consultor,

RELATÓRIO

Tratam os autos de Recurso de Reexame (art. 80 da Lei Complementar nº 202/00) interposto por João Rodrigues, ex-Prefeito Municipal de Chapecó, em face do Acórdão nº 1740/2008 proferido nos autos da Representação de Agente Público (RPA) nº 06/00008304, que, com fulcro no art. 70, II, daquela lei c/c o art. 109, II, do Regimento Interno, impôs multa de R$ 1.000,00, devido à utilização de logomarca alusiva à gestão do Prefeito de modo a caracterizar promoção pessoal, evidenciando, assim, o descumprimento aos princípios da publicidade e da impessoalidade, estabelecidos no art. 37, caput e § 1°, da Constituição Federal, bem como afronta aos artigos 6° da Lei Orgânica Municipal e 1°, §§ 1° e 2° da Lei Municipal n° 3.622/95.

O processo originário resulta de expediente encaminhado a esta Corte de Contas por Vereador do município, relatando a ocorrência de irregularidades (fls. 02-39).

A Diretoria de Denúncias e Representações (DDR) deste Tribunal reputou satisfeitos os requisitos da representação (Parecer de Admissibilidade n° 002/06, às fls. 40-41).

O Relator, no despacho de fls. 43-44, conheceu da Representação e determinou a adoção de providências como auditoria, inspeção ou diligência, objetivando a apuração dos fatos.

Encaminhados os autos à Diretoria de Controle dos Municípios (DMU) por força de alterações na estrutura e na competência dos órgãos auxiliares deste Tribunal, foi emitido o relatório nº 2609/2007, sugerindo a audiência do Prefeito (fls. 57-62).

O Relator assim determinou no despacho de fl. 64.

As alegações de defesa foram apresentadas às fls. 66-70, com os documentos de fls. 72-92.

Os autos retornaram ao órgão técnico, que no relatório nº 4183/2007, recomendou considerar irregular a utilização da logomarca da gestão do Prefeito, e aplicar multa (fls. 94-103).

O Prefeito em exercício Élio Cella enviou, às fls. 105-120, parecer do Munistério Público Estadual e sentença prolatada pelo Judiciário e ação popular movida contra o responsável.

O Ministério Público Especial, mesmo diante dessa documentação, manifestou-se no sentido de acompanhar o entendimento consignado pelos técnicos (parecer MPTC nº 1288/2008, fls. 122-130).

O Relator lavrou voto acompanhando esse posicionamento (fls. 131-134), e, na sessão ordinária de 03/12/2008, o Tribunal Pleno exarou o Acórdão nº 1740/2008, nos termos que seguem (fls. 135-136):

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição do Estado e no art. 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:

6.1. Conhecer do Relatório de Auditoria realizada na Prefeitura Municipal de Chapecó, com abrangência sobre a utilização de logomarca e símbolos com características de promoção pessoal.

6.2. Aplicar ao Sr. João Rodrigues - Prefeito Municipal de Chapecó, CPF n. 232.789.513-87, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar n. 202/2000 c/c o art. 109, II, do Regimento Interno, a multa no valor de R$ 1.000,00 (mil reais), em face da utilização de logomarca alusiva à gestão do Prefeito Municipal, em placas informativas de prédios públicos, veículos da frota municipal, parque infantil, materiais publicitários, obras públicas, cartões de natal, envelopes para correspondência e página na internet do Município de Chapecó, caracterizando promoção pessoal, evidenciando descumprimento aos princípios da publicidade e impessoalidade estabelecidos no art. 37, caput e § 1º, da Constituição Federal e afronta aos arts. 6º da Lei Orgânica Municipal de Chapecó e 1º, §§ 1º e 2º, da Lei (municipal) n. 3.622/95, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial Eletrônico desta Corte de Contas, para comprovar ao Tribunal o recolhimento da multa ao Tesouro do Estado, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000.

6.3. Dar ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam, bem como do Relatório DMU n. 4183/2007:

6.3.1. ao Representante nos presentes autos;

6.3.2. à 10ª Promotoria de Justiça de Chapecó; e

6.3.3. ao Sr. João Rodrigues - Prefeito Municipal de Chapecó.

A decisão foi publicada no Diário Oficial Eletrônico (DOE) nº 161, de 18/12/2008.

Inconformado, João Rodrigues interpôs o presente Recurso de Reexame.

É o relatório.

PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE

O Recurso de Reexame é, efetivamente, o instrumento cabível de decisão proferida em processo de fiscalização de ato (art. 79 da Lei Complementar nº 202/00), como é o caso dos autos.

São requisitos para a sua admissibilidade, conforme se extrai do art. 80 da Lei Complementar nº 202/00: a legitimidade, a singularidade e a tempestividade.

Art. 80. O Recurso de Reexame, com efeito suspensivo, poderá ser interposto uma só vez por escrito, pelo responsável, interessado, ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de trinta dias contados a partir da publicação da decisão no Diário Oficial do Estado.

No que se refere à legitimidade, verifica-se que o recorrente a possui, já que tem interesse recursal em razão da multa imputada em seu desfavor. Enquadrou-se, ademais, na definição de responsável prevista no art. 133, § 1º, "a", do Regimento Interno.

A singularidade também foi observada, pois interposto o recurso uma única vez.

A tempestividade restou atendida, porquanto o acórdão recorrido foi publicado no DOE nº 161, de 18/12/2008, e o recurso, protocolizado em 14/01/2009, respeitando-se, assim, o prazo regimental de trinta dias para a interposição.

Logo, deve ser conhecido.

MÉRITO

O recorrente se insurge contra a multa de R$ 1.000,00 aplicada "em face da utilização de logomarca alusiva à gestão do Prefeito Municipal, em placas informativas de prédios públicos, veículos da frota municipal, parque infantil, materiais publicitários, obras públicas, cartões de natal, envelopes para correspondência e página na internet do Município de Chapecó, caracterizando promoção pessoal, evidenciando descumprimento aos princípios da publicidade e impessoalidade estabelecidos no art. 37, caput e § 1º, da Constituição Federal e afronta aos arts. 6º da Lei Orgânica Municipal de Chapecó e 1º, §§ 1º e 2º, da Lei (municipal) n. 3.622/95" (item 6.2 do Acórdão).

No recurso, alega que a multa é "abusiva e injustificada" (fl. 05), tendo em vista que o caso discutido neste processo já foi apreciado em decisão judicial prolatada na Ação Popular n° 018.06.002963-0, que julgou improcedente o pedido, declarando expressamente que a ilegalidade fora compensada e cessada imediatamente após a assinatura de Termo de Ajustamento de Conduta com o Ministério Público de Santa Catarina.

Sustenta também que "o TCE extrapolou a sua competência para aplicar a multa ao recorrente" (fl. 07), ao argumento que o art. 59, VIII, da Constituição Estadual combinado com o art. 36, § 2°, "a", da Lei Complementar n° 202/2000 autorizam, na verdade, a sustação do ato, ou a determinação desta providência, pelo Tribunal, ao Poder competente.

Diz, ademais, que a aplicação de multa não poderia estar embasada no art. 70, II, da Lei Complementar n° 202/2000, visto que o princípio da impessoalidade, violado, in casu, está contido no art. 37, § 1°, da Constituição Federal, cuja natureza não é contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial, como exige aquele dispositivo para a imposição de penalidade.

Por tudo isso, requer o reexame do Acórdão, para que seja cancelada a multa.

Sem razão, porém.

Não é a primeira vez que o recorrente noticia a existência de decisão judicial em ação popular sobre a irregularidade tratada neste feito. Antes do Tribunal Pleno se pronunciar definitivamente sobre o caso, por meio do Acórdão n° 1740/2008, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas apreciou, de maneira irrepreensível, o parecer do parquet estadual e a sentença proferidos no âmbito do Poder Judiciário (documentos juntados às fls. 105-120 do processo originário), razão pela qual merece ser transcrito como fundamento deste parecer:

Com relação aos documentos juntados aos autos, nas fls. 105-120, duas observações devem ser feitas. Primeiro, há que se destacar que, em nenhum momento, tanto na manifestação do Ministério Público Estadual, quanto na sentença do Magistrado catarinense, restou consignado que não teria havido ilegalidade nos atos praticados pela Prefeitura. Muito pelo contrário. A leitura daquelas peças deixa clara a ilegitimidade dos atos praticados. Tanto isso é verdade, que verifica-se que foi firmado Termo de Ajustamento de Conduta para que a Unidade cessasse a prática ilegal.

Nesse sentido, é claro o Promotor de Justiça quando afirma que "a compensação da ilegalidade foi efetivada por meio de campanha contra a corrupção que foi difundida por todo o Estado de Santa Catarina, principalmente na Comarca de Chapecó, o que justificou o não ajuizamento da Ação Civil Pública".

Portanto, a improcedência da ação popular ocorreu em virtude da compensação operada pelo Termo de Ajustamento de Conduta, e não pela alegada inexistência de ilegalidade.

Por outro lado, tais considerações seriam até mesmo desnecessárias, diante da improcedência existente entre as esferas administrativa, cível e penal.

Nesse sentido, um mesmo ato irregular pode configurar um ilícito administrativo (com responsabilização funcional e pelos órgãos de controle interno e/ou externo), civil (improbidade administrativa) e penal (se típica a conduta), ensejando responsabilização em todas essas esferas, sendo que a única vinculação existente em nosso ordenamento diz respeito às decisões transitadas em julgado na esfera penal, "não se podendo questionar mais sobre a existência do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas questões se acharem decididas no juízo criminal", conforme estabelece a parte final do art. 935 do Código Civil.¹ (grifo nosso)

Como bem argumentou o Procurador Carlos Humberto Prola Junior, a improcedência da ação popular não significa que a ilegalidade não existiu. O juiz assim decidiu simplesmente porque cessara a irregularidade, mediante o cumprimento, pelo responsável, do Termo de Ajustamento de Conduta firmado com o Ministério Público Estadual.

Vale ressaltar que este Tribunal de Contas tem, sim, competência para "aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário" (art. 59, VIII, da Constituição Estadual, reproduzindo o art. 71, VIII, da Constituição Federal).

O art. 36, § 2°, "a", da Lei Complementar n° 202/2000 - invocado pelo recorrente para alegar a impossibilidade deste Tribunal aplicar multa - dispõe o seguinte:

Art. 36. A decisão do Tribunal de Contas em processos de fiscalização de atos e contratos e de apreciação de atos sujeitos a registro, pode ser preliminar ou definitiva.

[...]

§ 2° Definitiva é a decisão pela qual o Tribunal:

a) manifestando-se quanto à legalidade, eficiência, legitimidade ou economicidade de atos e contratos, decide pela regularidade ou pela irregularidade, sustando, se for o caso, a sua execução ou comunicando o fato ao Poder competente para que adote o ato de sustação;

O que se vê, do dispositivo transcrito, é, na verdade, a conceituação de decisão definitiva proferida pelo Tribunal de Contas, por meio da qual se delibera, em primeiro lugar, sobre a regularidade ou a irregularidade dos atos sujeitos a fiscalização. A hipótese de sustação é determinada pela Corte "se for o caso", conforme a literalidade da norma, a qual, cumpre dizer, era inaplicável neste processo. Isso porque, à época em que foi proferida a decisão definitiva (o Acórdão n° 1740/2008, de 03/12/2008), a prática irregular já havia cessado com a assinatura do Termo de Ajustamento de Conduta com o Ministério Público, em 14/12/2005 (informação constante da sentença, à fl. 115). Neste contexto, portanto, a determinação para sustar a propaganda ilegal seria totalmente sem sentido, porquanto já se presumia que, após o ajuste, a irregularidade já não vinha mais sendo praticada.

Superada esta questão, resta analisar a fundamentação da multa no art. 70, II, da Lei Complementar n° 202/2000. Ele diz:

Art. 70. O Tribunal poderá aplicar multa de até cinco mil reais aos responsáveis por:

[...]

II - ato praticado com grave infração a norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial; (grifo nosso)

O recorrente alega que o art. 37, § 1°, da Constituição Federal não tem natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial, por encerrar, simplesmente, comando derivado do princípio da impessoalidade:

Art. 37.

§ 1° A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.

O impedimento da utilização de publicidade governamental com o fim de promoção pessoal contém, sem dúvida, proposição derivada do princípio da impessoalidade. De fato, o uso de logomarcas e slogans pelo administrador público - que não aqueles oficialmente instituídos pelo Município - fere não só o princípio da impessoalidade, como também os princípios da finalidade e da moralidade.²

No âmbito municipal, a conduta violou, ainda, os artigos 6°, da Lei Orgânica, e 1° da Lei n° 3.622/95:

Lei Orgânica

Ao apreciar questão idêntica no Parecer COG-135/09, a Auditora Fiscal de Controle Externo Luciana Cardoso Pilati sustentou que "o art. 70, II, da Lei Complementar Estadual nº 202/00 não pode ser interpretado restritivamente, de forma a abranger tão-somente a fiscalização de 'natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial"³.

Isso porque a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial levada a efeito pelos Tribunais de Contas, em auxílio ao Poder Legislativo no exercício do controle externo, perpassa, necessariamente, pelo controle da legalidade dos atos administrativos⁴. Assim prevê a Constituição Federal:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.