ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO CONSULTORIA GERAL

Processo n°:	CON - 09/00100605
Origem:	Serviço Autônomo Municipal de Água e Esgoto de Jaraguá do Sul
Interessado:	Nelson Klitzke
Assunto:	Consulta
Parecer n°	163/2009

Servidor Público. Gratificação. Concessão. Requisitos. Aplicação do art. 105, § 3º, do Regimento Interno. Envio do Prejulgado. Em havendo precedente sobre o assunto objeto da consulta, deve-se remeter cópia do respectivo prejulgado ao Consulente.

Senhor Consultor,

RELATÓRIO

Trata-se de consulta subscrita pelo Diretor Presidente do Serviço Autônomo Municipal de Água e Esgoto de Jaraguá do Sul - SAMAE, Sr. Nelson Klitzke, formulada com as seguintes indagações (fl. 05):

A. A Administração Pública pode estabelecer, mediante lei, gratificação adicional a ser concedida aos servidores que cumpram metas ou objetivos pré-determinados pela administração pública?

B. No caso de resposta negativa ao item anterior, que alternativas legais teria a administração pública para implantar uma política de gestão de resultados para todos os servidores, objetivando comprometimento com os resultados?

C. Ainda no caso resposta negativa, informar quais dispositivos legais impedem a criação de um programa de gestão de resultados?

Eis o breve relatório.

2. PRELIMINARES DE ADMISSIBILIDADE

Prefacialmente, necessário analisar as formalidades inerentes às consultas, definidas no artigo 104 do Regimento Interno desta Corte de Contas, in verbis:

Art. 104 - A consulta deverá revestir-se das seguintes formalidades:

I - referir-se à matéria de competência do Tribunal;

II - versar sobre interpretação de lei ou questão formulada em tese;

III - ser subscrita por autoridade competente;

IV - conter indicação precisa da dúvida ou controvérsia suscitada;

V - ser instruída com parecer da assessoria jurídica do órgão ou entidade consulente, se existente.

2.1. Da competência

A matéria em análise é de competência deste Tribunal, razão pela qual o requisito previsto no art. 104, inciso I, do Regimento Interno se encontra preenchido.

2.2. Do objeto

A consulta prevista no inciso XII do art. 59 da Constituição do Estado de Santa Catarina, bem como no inciso XV do art. 1º da Lei Estadual Complementar n. 202/2000, objetiva esclarecer incertezas acerca de interpretação de lei ou questão formulada em tese.

Da análise dos autos verificou-se que a dúvida formulada refere-se à possibilidade de instituir, mediante lei, gratificação aos servidores públicos pelo atingimento de metas previamente estabelecidas pela Administração.

Assim, os questionamentos apresentados pelo Consulente possuem natureza interpretativa, bem como foram formulados em tese, razões pelas quais está preenchido o requisito previsto no art. 104, inciso II, do Regimento Interno.

Impende registrar que a resposta oferecida em processo de consulta não constitui prejulgamento de fato ou caso concreto, mas apenas prejulgamento de tese apresentada pelo Consulente.¹

2.3. Da legitimidade

Nesse contexto, no tocante à legitimidade, verifica-se que o Consulente, na qualidade de Prefeito do Município de Itapema, detém legitimidade para o encaminhamento de peças indagativas a esta Corte de Contas.

2.4. Da INDICAÇÃO PRECISA DA DÚVIDA/CONTROVÉrSIA

Conforme relatado acima, o Consulente indicou de forma precisa sua dúvida, o que faz com que o requisito previsto no art. 104, inciso IV, do Regimento Interno esteja preenchido.

2.5. Do parecer da assessoria jurídica

Verifica-se que a consulta não veio instruída com parecer da assessoria jurídica da entidade consulente. Contudo, o Tribunal Pleno poderá conhecer de consulta que não atenda a esta formalidade, conforme autoriza o parágrafo 2º do artigo 105 do referido Regimento, cabendo essa ponderação ser efetuada pelo Exmo. Relator e demais julgadores.

2.6. Do exame dos pressupostos de admissibilidade

Por conseguinte, desde que superada a falta do parecer jurídico, sugerimos ao Exmo. Relator o conhecimento da presente consulta.

Consoante o doutrinador Hely Lopes Meirelles², há duas modalidades básicas de remuneração dos servidores públicos: o subsídio, constituído de parcela única e aplicável, como regra geral, aos agentes políticos; e a remuneração em sentido estrito, a qual se divide em vencimentos, que compreende o vencimento e as vantagens pessoais, e em salário, este aplicável aos empregados públicos regidos pela CLT.

Nesse contexto, as gratificações seriam uma espécie de vantagem pecuniária que compõem a remuneração dos servidores.

A respeito da remuneração dos servidores e os conceitos relativos a vantagens, gratificações e adicionais, impende transcrever estudo do Auditor Fiscal de Controle Externo Guilherme da Costa Sperry, extraído do parecer n. COG 921/05:

§ 1^o Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal".

§ 2^o A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no mês em referência com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência.

Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:

I - União: 50% (cinqüenta por cento);

II - Estados: 60% (sessenta por cento);

III - Municípios: 60% (sessenta por cento).

§ 1^o Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo, não serão computadas as despesas:

I - de indenização por demissão de servidores ou empregados;

II - relativas a incentivos à demissão voluntária;

III - derivadas da aplicação do disposto no inciso II do § 6^o do art. 57 da Constituição;

IV - decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao da apuração a que se refere o § 2^o do art. 18;

V - com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e Roraima, custeadas com recursos transferidos pela União na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e do art. 31 da Emenda Constitucional n^o 19;

VI - com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custeadas por recursos provenientes:

a) da arrecadação de contribuições dos segurados;

b) da compensação financeira de que trata o § 9^o do art. 201 da Constituição;

c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ativos, bem como seu superávit financeiro.

§ 2^o Observado o disposto no inciso IV do § 1^o, as despesas com pessoal decorrentes de sentenças judiciais serão incluídas no limite do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20.

Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:

I - na esfera federal:

a) 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas da União;

b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;

c) 40,9% (quarenta inteiros e nove décimos por cento) para o Executivo, destacando-se 3% (três por cento) para as despesas com pessoal decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e o art. 31 da Emenda Constitucional n^o 19, repartidos de forma proporcional à média das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar;

d) 0,6% (seis décimos por cento) para o Ministério Público da União;

II - na esfera estadual:

a) 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado;

b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;

c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo;

d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados;

III - na esfera municipal:

a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver;

b) 54% (cinqüenta e quatro por cento) para o Executivo.

§ 1^o Nos Poderes Legislativo e Judiciário de cada esfera, os limites serão repartidos entre seus órgãos de forma proporcional à média das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar.

§ 2^o Para efeito deste artigo entende-se como órgão:

I - o Ministério Público;

II- no Poder Legislativo:

a) Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da União;

b) Estadual, a Assembléia Legislativa e os Tribunais de Contas;

c) do Distrito Federal, a Câmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito Federal;

d) Municipal, a Câmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do Município, quando houver;

III - no Poder Judiciário:

a) Federal, os tribunais referidos no art. 92 da Constituição;

b) Estadual, o Tribunal de Justiça e outros, quando houver.

§ 3^o Os limites para as despesas com pessoal do Poder Judiciário, a cargo da União por força do inciso XIII do art. 21 da Constituição, serão estabelecidos mediante aplicação da regra do § 1^o.

§ 4^o Nos Estados em que houver Tribunal de Contas dos Municípios, os percentuais definidos nas alíneas a e c do inciso II do caput serão, respectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,4% (quatro décimos por cento).

§ 5^o Para os fins previstos no art. 168 da Constituição, a entrega dos recursos financeiros correspondentes à despesa total com pessoal por Poder e órgão será a resultante da aplicação dos percentuais definidos neste artigo, ou aqueles fixados na lei de diretrizes orçamentárias.

§ 6^o (VETADO)

Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda:

I - as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no § 1^o do art. 169 da Constituição;

II - o limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo.

Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20.

Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre.

Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:

I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;

II - criação de cargo, emprego ou função;

III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;

IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;

V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6^o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.

Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3^o e 4^o do art. 169 da Constituição.

§ 1^o No caso do inciso I do § 3^o do art. 169 da Constituição, o objetivo poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos. (Vide ADIN 2.238-5)

§ 2^o É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária.(Vide ADIN 2.238-5)

§ 3^o Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá:

I - receber transferências voluntárias;

II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;

III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.

§ 4^o As restrições do § 3^o aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato dos titulares de Poder ou órgão referidos no art. 20.

Inclusive, esta Corte de Contas por diversas vezes assim se manifestou, conforme prejulgados a seguir transcritos:

Prejulgado 1516:

1. Visando atender à aplicação da totalidade dos recursos do FUNDEF, conforme a Lei nº 9.424/96, e se ao final do terceiro trimestre verificar-se tendência de saldo financeiro ao final do exercício em curso, é admissível a concessão de abono aos profissionais do ensino fundamental em efetivo exercício, que pode ser instituído de forma proporcional à carga horária de cada profissional ou de outra forma que privilegie o tratamento isonômico.

2. Qualquer vantagem atribuída a detentores de cargos ou empregos públicos, tais como, gratificação, abono, aumento, reajuste, reestruturação de cargos e salários, etc., somente pode ser implementada após atendidos aos seguintes requisitos:

a) autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias (art. 169, § 1º, da Constituição Federal);

b) existência de dotação suficiente na Lei do Orçamento Anual para o pagamento no exercício (art. 169, § 1º, da Constituição Federal);

c) autorização em lei específica, observada a iniciativa em cada caso, que estabeleça condições e critérios para a concessão;

d) observância das condições e limites de despesas com pessoal fixados na Lei Complementar nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal), em especial os arts. 15 a 17, 19, 21 e 23.

Prejulgado 1732:

[...]

A concessão de gratificação pelos órgãos da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, só poderá ser feita se houver parecer do Conselho de Política de Administração e de Remuneração de Pessoal; atendendo aos requisitos do Estatuto, se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes e se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias.

Prejulgado 1925:

[...]

9. Como a concessão de vantagens remuneratórias a servidores importa em aumento de despesas com pessoal, é imperiosa a observância das condições, exigências e limitações impostas pelos arts. 169 da Constituição Federal e 17, 19, 20, 22 e 23 da Lei Complementar (federal) n. 101/00, sob pena de nulidade dos atos (art. 21 da LRF).

[...]

Pelo exposto, observada as disposições constitucionais e infraconstitucionais acima comentadas, é possível a Administração Pública instituir, mediante lei, gratificação de desempenho, visando a aferir o alcance de metas institucionais de desempenho e eficiência, conforme critérios objetivos e previamente estabelecidos pela Administração.

4. CONCLUSÃO

Em consonância com o acima exposto e considerando:

1. Que o Consulente está legitimado à subscrição de consultas para este Tribunal de Contas, nos termos do inciso II do art. 103 do Regimento Interno desta Corte de Contas, o que atende ao requisito do inciso III do art. 104 da Resolução nº TC-06/2001;

2. Que os questionamentos formulados na presente consulta tratam de situações em tese e de interpretação de lei, conforme determina o inciso XII do art. 59 da Constituição do Estado de Santa Catarina, bem como o inciso XV do art. 1º da Lei Complementar Estadual 202/2000;

3. Que apesar de não vir instruída com parecer da assessoria jurídica do órgão ou entidade consulente, conforme preceitua o art. 104, inciso V, da Resolução n. TC-06/2001 (Regimento Interno do TCE/SC), o Tribunal Pleno poderá conhecer de consulta que não atenda a esta formalidade, conforme autoriza o parágrafo 2º do artigo 105 do referido Regimento, cabendo essa ponderação ao Relator e aos demais julgadores;

Sugere-se ao Exmo. Sr. Relator que submeta voto ao Egrégio Plenário sobre consulta formulada pelo Diretor Presidente do Serviço Autônomo Municipal de Água e Esgoto de Jaraguá do Sul - SAMAE, Sr. Nelson Klitzke, nos termos deste parecer, que em síntese propõe:

1. Caso superada a ausência de parecer jurídico da assessoria jurídica do Ente Consulente, conhecer da consulta, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no Regimento Interno.

2. Responder a consulta nos seguintes termos:

2.1. A Administração Pública poderá instituir, mediante lei, gratificação de desempenho, visando a aferir o alcance de metas institucionais de desempenho e eficiência, conforme critérios objetivos e previamente estabelecidos pela Administração.

2.2. Com fulcro no §3º do art. 105 do Regimento Interno desta Corte de Contas, remeter ao Consulente cópia do Parecer COG-056/04, do voto do Relator e do Prejulgado n. 1516 (originário do Processo CON 03/07861180), redigido nos seguintes termos:

[...]

2. Qualquer vantagem atribuída a detentores de cargos ou empregos públicos, tais como, gratificação, abono, aumento, reajuste, reestruturação de cargos e salários, etc., somente pode ser implementada após atendidos aos seguintes requisitos:

a) autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias (art. 169, § 1º, da Constituição Federal);

b) existência de dotação suficiente na Lei do Orçamento Anual para o pagamento no exercício (art. 169, § 1º, da Constituição Federal);

c) autorização em lei específica, observada a iniciativa em cada caso, que estabeleça condições e critérios para a concessão;

d) observância das condições e limites de despesas com pessoal fixados na Lei Complementar nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal), em especial os arts. 15 a 17, 19, 21 e 23.

3. Determinar ao Consulente que, em futuras consultas, encaminhe parecer de sua assessoria jurídica, nos termos do art. 104, V, do Regimento Interno do Tribunal de Contas;

4. Dar ciência desta decisão, do relatório e voto do Relator que a fundamenta, bem como deste parecer ao Diretor Presidente do Serviço Autônomo Municipal de Água e Esgoto de Jaraguá do Sul - SAMAE, Sr. Nelson Klitzke.

COG, em 30 de março de 2009.

JOSIANE CORDOVA R. MOLARINHO

Auditora Fiscal de Controle Externo

De Acordo. Em ____/____/____

GUILHERME DA COSTA SPERRY

Coordenador de Consultas

DE ACORDO.

À consideração do Exmo. Relator, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.

COG, em de de 2009.

² In. Direito administrativo brasileiro. 34. Ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 482-483.