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| Processo n°: | CON - 09/00153989 |
| Origem: | Tribunal de Contas do Estado |
| Interessado: | José Carlos Pacheco - Presidente |
| Assunto: | Consulta |
| Parecer n° | COG-202/09 |
Consulta. Município. Custeio de despesas de outros entes da federação. Cessão de servidores e estagiários. Art. 62 da LRF. Existência de julgados anteriores. Art. 105, § 3º da LC nº 202/00.
Senhora Consultora,
A Exma. Procuradora-Chefe da Fazenda Nacional em Santa Catarina, Senhora Maria da Graça Hahn Montavani, por meio de ofício protocolado em 31 de março do corrente ano, formula consulta a este Tribunal de Contas sobre a viabilidade de realizar convênio com os Municípios do Estado de Santa Catarina, tendo por objeto a disponibilização pelos Municípios de recursos humanos (servidores e/ou estagiários) sem ônus para a Procuradoria da Fazenda Nacional em Santa Catarina, objetivando o alcance de interesses comuns, especialmente o aumento da arrecadação de tributos federais com reflexo no repasse do Fundo de Participação dos Municípios (FPM).
Por meio da Informação nº 10/09, a Senhora Consultora, Dra. Elóia Rosa da Silva, considerando a flagrante ilegitimidade da parte Consulente, haja vista a esfera federal do órgão que dirige, sugeriu a assunção da presente consulta pelo Exmo. Presidente deste Tribunal, com o que este assentiu.
Por tal razão, despiciendo se torna o exame preliminar de admissibilidade, adentrando-se, desde já, no mérito do indagado.
A dúvida suscitada na peça indagativa centra-se na possibilidade de os Municípios Catarinenses disporem de seus servidores e/ou estagiários para exercerem atividades junto à Procuradoria da Fazenda Nacional em Santa Catarina, formalizando a disponibilização de recursos humanos por meio de convênios, calcando como interesse comum o aumento da arrecadação dos tributos federais, os quais refletem no incremento do repasse do Fundo de Participação dos Municípios.
Em síntese, haveria a assunção de despesas próprias da União pelos Municípios Catarinenses convenentes, já que pagariam a remuneração dos servidores e dos estagiários que se envolveriam em atividades estranhas às atribuições dos Municípios.
Nessa senda, inafastável se torna o cumprimento dos requisitos postos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar nº 101/00, mais especificamente o artigo 62, que dispõe o seguinte:
Flávio C. De Toledo Jr. e Sérgio Ciquera Rossi1, após asseverarem que com a Constituição de 1988 houve uma maior participação da esfera local de poder no bolo tributário nacional, ressaltam que concomitantemente se verifica uma transferência aos municípios de serviços de responsabilidade de outros entes da federação. Cita a área da educação (FUNDEF e FUNDEB), da saúde (SUS), assistência social (Estatuto da Criança e do Adolescente), trânsito e segurança pública, entre outros.
Complementam o comentário ao artigo 62 da LRF com os seguintes termos:
Na busca de mais referência doutrinária, outros comentaristas à Lei de Responsabilidade Fiscal, ao tratarem do artigo 62, abordam também o incentivo ao federalismo cooperativo preconizado pelo artigo 68 do mesmo diploma legal e nesse sentido asserem que:
Como visto e até exemplificado pelos doutrinadores, a cessão de servidores de um ente para outro é uma forma de auxílio intrafederativo que implica na assunção de despesas não próprias do ente cedente, haja vista que dentre as suas atribuições e competências constitucionalmente definidas estas lhes são estranhas, se contrário fosse, as executariam de forma direta e não por interposta pessoa.
É o que consta da dicção do Prejulgado 1364, que reportou a situação de cessão de servidores para o Poder Judiciário, situação análoga a ora perquerida, como se vê abaixo:
A regra para que o Município atue em seara estranha às suas competências, por implicar na contribuição de despesas próprias de outros entes, exige autorização na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária anual, e a formalização de convênio, acordo, ajuste ou congênere, conforme sua legislação.
Por referir, a consulta, à formalização de convênio, critério a ser cumprido frente ao inserto no inciso II do artigo 62, mister se faz também ter em mente o interesse comum, pois este é o diferencial que o afasta do instrumento contratual.
Os convenentes devem demonstrar que a satisfação do objeto do convênio traz benefícios comuns aos partícipes. Por essa razão, no convênio a posição jurídica dos signatários é uma só e idêntica para todos, podendo haver, apenas, diversificação na cooperação de cada um, segundo suas possibilidades, para a consecução do objetivo comum, desejado por todos.4
Finalmente, cumpre salientar que dentre os recursos humanos a serem disponibilizados pelo Município, a Consulente inclui estagiários, hipótese não admitida pelo Tribunal de Contas de Santa Catarina, conforme já decido em consultas anteriores, como abaixo se demonstra.
Tendo em vista que os prejulgados realçados no presente parecer já bastam para a solução da questão formulada na consulta, e até para se evitar a criação de novo prejulgado reprisando igual teor, cabe a aplicação do § 3º do artigo 105 do Regimento Interno, que faculta ao Tribunal determinar o arquivamento da consulta, remetendo ao Consulente cópia de julgados anteriores quando o assunto a que se refere for objeto de prejulgado.
Em conformidade com o acima exposto e considerando a assunção pelo Exmo. Senhor Presidente do Tribunal de Contas da Consulta formulada pela Exma. Procuradora-Chefe da Fazenda Nacional em Santa Catarina, Senhora Maria da Graça Hahn Montavani, sugere-se ao Exmo. Conselheiro Relator que em seu voto propugne ao egrégio Tribunal Pleno pelo arquivamento da consulta e encaminhe cópia dos julgados anteriores Decisões 1247/2003, 1724/2000 e 1247/2003, juntamente com o parecer COG-202/09, ao Exmo. Conselheiro Presidente, Senhor José Carlos Pacheco, por se conceber como bastantes à superação da dúvida advinda da peça indagativa, para posterior encaminhamento de ofício da decisão à Procuradoria da Fazenda Nacional em Santa Catarina.
Consultora Geral 2
Op. cit. pág. 356. 3
Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. Carlos Maurício Cabral Figueiredo et al. Recife, Nossa Livraria, 2001. Pág. 299, 300. 4
Meireles, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 15 ed. São Paulo, Malheiros, 2006. Pág. 422.
Não bastasse tudo isso, a Prefeitura vem custeando parte das ações atribuídas constitucionalmente a outros entes federados, sobretudo no campo da Segurança Pública, Justiça, Defesa Nacional. É o caso para citar alguns, de o Município cooperar na manutenção do Quartel da Polícia Militar, do Tiro de Guerra, do Cartório Eleitoral, da Delegacia de Polícia, do Fórum, do Corpo de Bombeiros; isso é feito através da disponibilização de servidores municipais, do abastecimento das viaturas, do fornecimento das viaturas ou, até mesmo, do fornecimento de cestas básicas a funcionários lotados naquelas repartições. Conforme o Prof. François Bremaker, esse tipo de despesa onera, em média, 4,52% da receita municipal, correspondendo a um agregado anual de R$3,1 bilhões (in Propostas para reduzir o impacto da LRF, IBAM, 2000; disponível no site www.federativo.bnds.gov.br). Agora, para que tal despesa continue ocorrendo, a mera e genérica autorização orçamentária não é mais suficiente; é preciso que essa ajuda financeira esteja detalhada em instrumento anterior ao orçamento anual: a lei de diretrizes orçamentárias, a Administração informará a forma da cooperação intergovernamental e o seu respectivo custo. Cabe ao Vereador atestar o interesse público dessas iniciativas.2
No entanto, duas questões devem ser observadas para a aplicação desse dispositivo. A primeira, refere-se à observância de que o custeio pelo Município de despesas que são da competência de outros entes da Federação somente poderá ocorrer naquelas situações que envolvam claramente o atendimento de interesses locais. É o caso, por exemplo, de o município reformar sua delegacia ou pavimentar trecho de estrada estadual ou federal que o corta. Como também não faz sentido, por exemplo, o município transferir recursos para que o Estado construa uma escola no município vizinho. A segunda questão refere-se à indagação sobre quais as consequências decorrentes da realização dessa despesa sem que exista a autorização legislativa, na LDO e na lei orçamentária anual, ou o termo de convênio. Nesses casos, deve-se observar, inicialmente, que a despesa somente é legal quando autorizada pelo Poder Legislativo. Assim, a ausência da autorização legislativa ou a autorização incompleta, apenas na Lei Orçamentária ou na LDO, importa na ilegalidade da despesa realizada, uma vez que é impossível saneá-la, posto que o titular da vontade autorizativa, o Poder Legislativo, teria de haver-se expressado previamente e não o fez. Destarte, como a despesa pública realizada é ilegal, por ser impossível saná-la, surge a figura do alcance.3
Prejulgado 1364
3. A rigor, escapa à estrita competência municipal suportar despesas com a cessão de servidores municipais para atender a deficiências de pessoal do Poder Judiciário estadual, porquanto os servidores municipais devem exercer suas atividades nos órgãos e entidades a que estão vinculados e nas atribuições dos respectivos cargos, razão da admissão no serviço público municipal.
Contudo, no campo cooperativo com outras esferas administrativas, será admissível a cessão de servidores para o Poder Judiciário quando atendidas às seguintes condições: a) demonstração do caráter excepcional da cessão; b) demonstração do relevante interesse público local na cessão do servidor efetivo; c) existência de autorização legislativa para o Chefe do Poder editar ato regularizando a cessão; d) desoneração do Município dos custos com remuneração e encargos sociais do servidor cedido, que devem ser suportados pelo órgão ou entidade cessionária; e) atendimento ao disposto no art. 62 da Lei Complementar nº 101/00 quando, excepcionalmente, os custos sejam suportados pelo Município (autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual e convênio, acordo, ajuste ou congênere específico); f) exclusivamente de servidores efetivos, vedada a cessão de servidores contratados em caráter temporário, de qualquer natureza, e de ocupantes de cargo em comissão.
Processo: CON-01/03400923
Parecer: COG-590/02
Decisão: 1247/2003
Origem: Câmara Municipal de Capinzal
Relator: Conselheiro Otávio Gilson dos Santos
Data da Sessão: 05/05/2003
Data do Diário Oficial: 01/07/2003
Prejulgado 0838
O Acordo de Cooperação e Termo de Compromisso de Estágio celebrado entre a Câmara Municipal de Joinville e Instituições de Ensino requer que o estágio se dê junto à Câmara Municipal, o que obsta a cessão de estagiários para diversos órgão e entes públicos, bem como para entidades privadas.
Processo: CON-00/000104051
Parecer: 136/00
Decisão: 1724/2000
Origem: Câmara Municipal de Joinville
Relator: Conselheiro Wilson Rogério Wan-Dall
Data da Sessão: 19/06/2000
Prejulgado 1364
1. Não é permitida a contratação de pessoal pela Administração Pública fora dos casos previstos expressamente pela Constituição Federal. Não pode o Município contratar estagiários e cedê-los ao Fórum de Justiça da Comarca para atender à solicitação do MM. Juiz daquela Comarca.
Processo: CON-01/03400923
Parecer: COG-590/02
Decisão: 1247/2003
Origem: Câmara Municipal de Capinzal
Relator: Conselheiro Otávio Gilson dos Santos
Data da Sessão: 05/05/2003
3 CONCLUSÃO
Florianópolis, 15 de abril de 2009
À consideração do Exmo. Sr. Conselheiro Wilson Rogério Wan-Dall, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
COG, em de de 2009
Elóia Rosa da Silva
1
Lei de Responsabilidade Fiscal: comentada por artigo / Flavo C. De Toledo Jr., Sérgio Caquera Rosai. E ed. Rev. e atual. São Paulo: Editora ND, 2005. Pág. 355.