- ESTADO DE SANTA CATARINA
- TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
- CONSULTORIA GERAL
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| Processo n°: | REC - 07/00502793 |
| Origem: | Prefeitura Municipal de Braço do Norte |
| Interessado: | Ademir da Silva Matos |
| Assunto: | (Reexame - art. 80 da LC 202/2000) -PDI-06/00011437 |
| Parecer n° | COG-389/09 |
Recurso de Reexame. Multa. Recursos da reserva de contingência e abertura de créditos adicionais por conta de recursos de excesso de arrecadação inexistente.
Para a abertura de créditos adicionais suplementares, é preciso indicar a fonte dos recursos financeiros que os suportarão, conforme os arts. 167, V, da Constituição Federal e 43, caput, da Lei nº 4.320/64. O sentido da lei é impedir que a Administração Pública assuma compromissos para os quais não tenha a cobertura financeira necessária.
Senhora Consultora,
Tratam-se os autos de Recurso de Reexame interposto pelo Sr. Ademir da Silva Matos, conforme prescrito no art. 80, da LC (estadual) n. 202/00, em face da decisão n. 1468/07, proferida nos autos do processo n. PDI - 06/00011437, a qual decidiu por aplicar duas multas ao ex-Prefeito de Braço do Norte em face da utilização de recursos da Reserva de Contingência para suplementar dotações sem evidenciar o atendimento de passivos contingentes, riscos ou eventos fiscais imprevistos e pela abertura de créditos adicionais por conta de recursos de excesso de arrecadação inexistente.
O processo originário resultou da análise da prestação de contas do Prefeito referente ao ano de 2004. Por meio do Parecer Prévio 0213/2005 (fls. 08-09), foi determinado à Diretoria de Controle dos Municípios (DMU) a formação de autos apartados pare o exame das matérias de que resultaram nas multas retro mencionadas.
Por meio do relatório 132/2006 (fls. 10-14), a DMU após especificar as restrições que deveria ser analisadas, procedeu à Audiência do responsável.
Devidamente citado, o responsável apresentou justificativas (fls. 18-23) e juntou documentos (fls. 24-28).
As justificativas e documentos foram analisados pela DMU através do relatório de reinstrução n°016/2007 (fls. 31-40), opinando por considerar irregulares os itens analisados.
O MPTC, por intermédio do parecer n° 1090/2007 (fls. 42-50), manifestou-se pela irregularidade dos atos analisados nestes autos, com aplicação de multa ao responsável, nos termos do art. 70, II da Lei Complementar 202/00, em virtude da ocorrência das graves infrações a norma legal descritas nos itens 1.1 e 1.2 da Conclusão do Relatório da DMU 016/2007.
Remetidos os autos ao relator, este se manifestou por meio do parecer GC-LRH/2007/370 (fls. 52-55), cuja ementa colaciona-se: "Autos apartados. Prefeitura Municipal de Braço do Norte. Considerar Irregular sem debito - Aplicar multas pela utilização de recursos da reserva de contingência e pela abertura de créditos adicionais por conta de recursos de excesso de arrecadação inexistente".
O Tribunal Pleno acolheu o voto nos termos em que foi proposto, conforme se extrai do Acórdão nº 1468/2007, proferido na sessão ordinária de 23/08/2007 (fls. 56-57):
A decisão foi publicada no Diário Oficial do Estado nº 18.192, de 23/08/2007.
Inconformado, Ademir da Silva Matos interpôs o presente Recurso de Reexame.
É o relatório.
II. DOS PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE:
No que se refere à legitimidade, o Sr. Ademir da Silva Matos, nos termos do artigo 133, §1º alínea "a" da Resolução TC-06/01, é parte legítima, na situação de Responsável, para interpor recurso na modalidade de Reexame.
Quanto ao requisito da tempestividade, o recurso sob exame foi protocolizado na data de 11/09/2007, enquanto a publicação no DOE ocorreu no dia 23/08/2007. Considera-se, assim, tempestiva a insurgência, em conformidade com o previsto no art. 80, da LC (estadual) n. 202/001 e art. 66, caput c/c §3º da Resolução TC-06/01 2.
A singularidade também foi respeitada, em consonância com o art. 80 da LC (estadual) n. 202/00 e art. 139 da Resolução TC-06/013, porquanto "interposto uma só vez por escrito".
Em decorrência do acima exposto, sugere-se ao Exmo. Sr. Conselheiro Relator que conheça do Recurso de Reexame, na forma do art. 80, da LC (Estadual) n. 202/00, por estarem preenchidos todos os pressupostos de admissibilidade.
III. DAS RAZÕES RECURSAIS
Multa de R$ 1.000,00 (mil reais), em face da utilização de recursos da Reserva de Contingência, no montante de R$ 942.100,00, para suplementar dotações sem evidenciar o atendimento de passivos contingentes, riscos ou eventos fiscais imprevistos, em desacordo com o art. 5°, III, "b", da Lei Complementar (federal) n. 101/2000 (item 1 do Relatório DMU).
Sustenta o recorrente que a utilização da Reserva de Contingência, para suplementar dotações sem evidenciar o atendimento de passivos contingentes, riscos ou eventos fiscais imprevistos não se configura desobediência ao art. 5°, III, 'b' da LC 101/00, pois
subentende-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal não reservou, exclusivamente, os recursos alocados na Lei Orçamentária anual sob a forma de Reserva de Contingência, para atender somente a passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos, nos estritos termos do entendimento dos Auditores Fiscais do TCE na interpretação do art. 5°, III, 'b' da LRF. Ao dispor que a forma de utilização e montante, serão estabelecidos na LDO, reservou também ao executor, mediante a deliberação e aprovação do legislativo, como utilizar esses recursos no decorrer do exercício orçamentário (fls. 03).
E mais:
O art. 8° da Portaria Interministerial n° 163, de 04 de maio de 2001, dispõe que 'a dotação global denominada reserva de contingência, permitida para a União no art. 91 do Dec. Lei n° 200, de 25 de fevereiro de 1967, ou em atos das demais esferas de Governo, a ser utilizada como fonte de recursos para ABERTURA de créditos adicionais e para o ATENDIMENTO ao disposto no art. 5°, inciso III da Lei Complementar n°101, de 2000, e sob órgão responsável pela sua destinação, será identificada nos orçamentos de todas as esferas de Governo pelo código (...)'(sic. fls. 03/04).
Afirma ainda que
foi dentro da orientação da Portaria Interministerial STN/SOF n° 163, de 04 de maio de 2001, que dispõe sobre normas gerais de consolidação das Contas Públicas no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios e dá outras providências, que o Município de Braço do Norte inseriu na LDO norma relativa quanto à utilização da Reserva de Contingência como fonte de recursos para abertura de créditos adicionais" (fls. 04).
Em outro bloco de argumentações, sustenta o recorrente que
Contrapondo-se ao sustentado pelo recorrente, importante colacionar parte do parecer do MPTC1090/2007 (fls. 43/44/48), no qual esclarece que:
Esse é o entendimento adotado por esta Corte de Contas, nesse sentido, diz o Prejulgado 1235 deste Tribunal4:
Desde o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/00) a Reserva de Contingência somente poderá ser utilizada para suplementação de dotações orçamentarias visando pagamento de despesas inesperadas, decorrentes de situações imprevisíveis, como calamidades públicas, fatos que provoquem situações emergenciais, etc., ou para cobrir passivos contingentes e eventos fiscais imprevistos, vedada sua utilização para suplementação de dotações insuficientes por falta de previsão ou por gastos normais da atividade pública. (grifei)5
Prejulgado 1079:
Nesse passo, importante colacionar manifestação desta Consultoria Geral, da lavra do Auditor Fiscal Hamilton Hobus Hoemke, no parecer COG-852/07, nos autos REC-03/07947572, do qual se extrai:
A última divergência centra-se no uso da reserva de contingência para suplementar dotações sem o atendimento de passivos contingentes, riscos ou eventos fiscais imprevistos (parecer COG-403/07, fls. 59), amparado em lei orçamentária municipal.
Historicamente as administrações públicas sempre se utilizaram da reserva de contingência para suplementar qualquer dotação a descoberto. Esse fato causou grave repercussão financeira por quase todos os entes federados. Foi justamente para coibir essa liberdade, que se revelou maléfica para as contas públicas, que adveio a LC 101/00, a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, que no seu artigo 5º, III, b, dispõe:
Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentarias e com as normas desta Lei Complementar:
I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1o do art. 4o;
II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentarias, destinada ao:
a) (VETADO)
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. (grifo nosso)
A utilização da reserva de contingência limita-se às situações de passivos contingentes ou riscos e eventos fiscais imprevistos. Essas palavras contém um significado próprio que a língua portuguesa lhes impresta, assim, qualquer tentativa de alterar esse significado, para abarcar as situações que a LFR justamente quis evitar é ilegal.
É o que se denota no art. 8º, § 2º, da Lei Orçamentária Anual nº 2445/01, do Município de São João Batista. Consta de seu texto que "para efeito desta Lei entende-se como "Outros Riscos e Eventos Fiscais Imprevistos", as despesas diretamente relacionadas ao funcionamento e manutenção dos serviços de competência de cada uma das unidades gestoras não orçados ou orçados a menor."
Ora, salta aos olhos que o conceito que a LOA de São João Batista quer emprestar para "outros riscos e eventos fiscais imprevistos" ressuscita a velha concepção de reserva de contingência, justamente aquela que colaborou para o caos financeiro nacional. Ademais, o significado espelha nada mais do que o significado de crédito especial ("não orçados") e crédito suplementar ("orçados a menor").
Esse entendimento foi, inclusive, publicado na Revista TCE nº 5 de agosto de 2007, em artigo da lavra do Procurador do Ministério Público junto ao TCE/SC, Dr. Carlos Humberto Prola Júnior, que, após seu arrazoado, concluiu:
O Tribunal de Contas de Santa Catarina já se posicionou sobre a matéria por meio do Prejulgado 1147, nos seguintes termos:
Prejulgado 1147
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/00) a Reserva de Contingência somente poderá ser utilizada para suplementação de dotações orçamentarias visando a pagamentos de despesas inesperadas, decorrentes de situações imprevisíveis, como calamidades públicas, fatos que provoquem situações emergenciais, etc., ou para cobrir passivos contingentes e eventos fiscais imprevistos, vedada sua utilização para suplementação de dotações insuficientes por falha de previsão ou por gastos normais da atividade pública.
O Prejulgado editado pelo Tribunal de Contas não cria direitos ou obrigações, apenas e tão-somente, revela o entendimento vigente a ser aplicado nos processos da Corte de Contas Catarinense.
Com relação aos demais argumentos despendidos pelo recorrente, estes já foram objeto de minuciosa análise por parte da equipe da DMU, conforme se depreende do relatório de reinstrução 016/2007, Às fls. 35 e 36.
É o parecer, portanto, pela manutenção da presente multa.
O recorrente reitera a defesa apresentada na Audiência, nos seguintes termos:
Com relação ao argumento de que não houve prejuízo, pois a receita resultou num superávit, a equipe da DMU se manifestou nos seguintes termos:
Ante a ausência de novos elementos no tocante à presente restrição, entende-se prudente a manutenção da decisão ora atacada.
Ante o exposto, o parecer é no sentido de:
a) Conhecer do presente Recurso interposto contra o Acórdão nº 1468/2007 proferido na sessão ordinária de 06/08/2007, nos autos apartados do Processo PCP-05/00815518 - contas anuais de 2004, e,
b) no mérito, negar-lhe provimento, mantendo na íntegra a decisão recorrida;
c) Dar ciência do acórdão, relatório e voto do Relator, bem como deste parecer, ao Sr. Ademir da Silva Matos - ex-Prefeito Municipal de Braço do Norte e aos Poderes Executivo e Legislativo daquele Município.
Consultora Geral 2
Art. 66. Salvo disposição em contrário, os prazos previstos neste Regimento computar-se-ão excluindo o dia do começo e incluindo o do vencimento.
[...]
§3º Nos demais casos, salvo disposição expressa em contrário, os prazos somente começam a correr do primeiro dia útil após a publicação do acórdão ou da decisão no Diário Oficial do Estado.
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Art. 139. O Recurso de Reexame, com efeito suspensivo, será interposto uma só vez por escrito, pelo responsável ou interessado definidos no art. 133, §1º, a e b, e §2º, deste Regimento, ou pelo Procurador-Geral do Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de trinta dias contados da publicação da decisão ou do acórdão no Diário Oficial do Estado. (grifo nosso)
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Também a Nota Técnica n° 152/2006, a GENOC/CCONT-STN, atendendo consulta da Federação Catarinense de Municípios - Fecam, dando interpretação ao art. 5° da LRF e ao art. 8° da Portaria SNR/SOF - 163/2001, entende que a função original da Reserva de Contingência, nos termos do art. 91 do Dec. Lei 200/67, fica preservada e sem prejuízo também ao atendimento do disposto no artigo 5°, da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Para contrapor a defesa apresentada com base na orientação do art. 8° da Portaria Interministerial STN/SOF n° 163, de 04 de maio de 2001, a área técnica da DMU se manifesta no sentido de que as disposições do art. 5°, III, 'b' da LRF não deixou margem para interpretação diversa, que não seja a utilização da Reserva de Contingência para atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais, com base na Decisão n. 2676/2002, com fundamento no Parecer COG n. 417/2002.
Quanto a Nota Técnica 152/2006 - GENOC/CCONT-STN sobre a utilização da Reserva de Contingência, a área técnica da DMU entende que a resposta dada À consulta formulada pela FECAM não deve ser considerada, dando interpretação de que o art. 8° da Portaria STN/SOF n. 163/2001 não tem força de norma, por considerar que as competências atribuídas ao Órgão Central da Contabilidade da União está limitada à edição de normas gerais para consolidação das contas públicas, e que, portando, exorbita da função que lhe foi atribuída.
Cumpre destacar que a Portaria Interministerial STN/SOF n° 163, de 04 de maio de 2001, não se restringe somente às normas de consolidação das contas públicas (art. 1°), mas também quanto a Classificação da Receita (art.2°), a Classificação da Despesa (art. 3°), elaboração da proposta orçamentária (art. 6° e 7°) e a Reserva de Contingência como fonte de recursos (art.8°).
Se considerarmos legitima a interpretação do Auditor Fiscal que subscreve o Relatório n. 016/2007, também não deve prevalecer disposições da Portaria Interministerial STN/SOF n° 163, de 04 de maio de 2001, que alterou a Classificação da Despesa, uma vez que não foi revogada a Lei Federal n. 4320/64, nesta parte. Também não houve revogação pela LRF das disposições do Dec. Lei 200/67, modificada pelo Dec. Lei 900/69, e nem do Dec. Lei 1773/80 que dispôs e ampliou a função da Reserva de Contingência.
No que tange à utilização da reserva de contingência fora dos casos previstos no art. 5°, III, 'b' da Lei Complementar 101/2000, tal restou reconhecido pelo próprio responsável, que, em suas justificativas, afirma que utilizou recursos de tal reserva para a suplementação de dotações insuficientes, ou seja, reconhece o responsável que utilizou recursos da reserva de contingência para corrigir falhas de planejamento, supostamente amparado na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária do Município.
No que tange às hipóteses de utilização da reserva de contingência, transcrevo trecho do Parecer 4564/2006, exarado nos autos do processo CON 06/00019250 (ainda pendente de julgamento nessa Corte), no qual firmei entendimento no sentido de que "não é possível a utilização da reserva de contingência como fonte de recursos para a abertura de créditos adicionais, para outras finalidades, que não o atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos" (sic).
(...)
Ressalte-se que muitos autores, ironizando as ilegalidades que se comete empregando ditos atos administrativos, afirmam que "portaria é ato do porteiro". A brincadeira tem a sua pertinência, pois demonstra claramente a total e absoluta subordinação que tais atos deveriam ter (mas que muitas vezes não tem) como as leis e, num plano inferior, com os decretos que as regulamentam.
Afirmar a não revogação de um decreto-lei a partir da leitura de portarias é olvidar por completo a existência, em nosso ordenamento jurídico, de uma pirâmide normativa, em que as normas superiores constituem pressupostos de existência e validade daquelas que lhe são inferiores, e com elas não podendo, portanto, conflitar. Afinal, as normas inferiores somente existem por que e na medida em que aquelas que lhe são superiores autorizaram.
(...)
Quanto à revogação do art. 91 do Decreto-Lei 200/67 (caso houvesse sido recepcionado pela Constituição de 1988) pela Lei de Responsabilidade Fiscal, identifica-se uma total incompatibilidade entre essas normas, que deve ser resolvido em favor da mais recente.
Primeiro, porque o art. 5°, III, b da Lei Complementar 101/2000 regula inteiramente a matéria, conceituando e estabelecendo, clara e taxativamente, a destinação da reserva de contingência: atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
Além disso, a possibilidade de existência de uma dotação sem qualquer definição de sua destinação, podendo ser utilizada para a abertura de quaisquer créditos adicionais, confronta claramente com o próprio espírito da Lei Complementar 101/2000, que estabelece no art. 1°, §1° que 'a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente".
Essa incompatibilidade também se mostra cristalina na análise das razões de veto à alínea a do inciso III do art. 5° da Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelecia a possibilidade de uso da reserva de contingência para "pagamento de restos a pagar que excederem as disponibilidades de caixa ao final do exercício", abaixo transcritas:
O dispositivo não respeita o princípio que deve nortear a introdução de reserva de contingência na proposta orçamentária: a prudência. A reserva de contingência deve representar proteção contra riscos e passivos contingentes capazes de ameaçar o equilíbrio orçamentário e, como tal, destinar-se a gastos novos, imprevistos.
Ao prever a cobertura de despesas que não foram contempladas no período anterior por insuficiência de disponibilidade financeira, o dispositivo fere o princípio em que se assenta a reserva de contingência, que nenhuma relação possui com o conceito de saldo financeiro. Além disso, o dispositivo apresenta-se flagrantemente contrário à responsabilidade fiscal, na medida em que pressupõe a execução de despesas acima das disponibilidades financeiras do exercício.
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, não mais cabe utilizar a Reserva de Contingência para suplementação de dotação por qualquer motivo, mas apenas para fazer frente a pagamentos de despesas inesperadas (passivos contingentes e eventos fiscais imprevistos).
Nesse sentido, conclui-se que é possível a utilização da reserva de contingência como fonte de recursos para a abertura de créditos adicionais, para outras finalidades, que não o atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos, não podendo tal dotação ser utilizada para correção de "falhas de planejamento". In Revista do TCE de Santa Catarina. Hipóteses de utilização da reserva de contingência. Carlos Humberto Prola Júnior. Florianópolis: Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, 2007, p. 2116
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Processo: CON-01/01621515 Parecer: COG-095/02 Decisão: 711/2002 Origem: Prefeitura Municipal de Governador Celso Ramos Relator: Relator Evângelo Spyros Diamantaras Data da Sessão: 24/04/2002 Data do Diário Oficial: 02/07/2002. (grifo nosso)
Multa de R$ 2.000,00 (dois mil reais), devido à abertura de créditos adicionais por conta de recursos de excesso de arrecadação inexistente, no montante de R$ 3.104.012,15, em contrariedade ao previsto no art. 43, caput, § 1º, II, e § 3º, da Lei (federal) n. 4.320/64 (item 2 do Relatório DMU).
Quanto à abertura de créditos adicionais por conta de recursos de Excesso de Arrecadação inexistente, no montante de R$ 3.104.012,15, em contrariedade ao previsto no art. 43, 'caput', §§ 1°, II e §3° da Lei n° 4.320/64, os argumentos já apresentados por ocasião da AUDIÊNCIA, objeto do Ofício n° 2.719/2006, evidenciam claramente que a abertura de créditos adicionais por conta do excesso de arrecadação não trouxe nenhum prejuízo ao equilíbrio das contas públicas, já que a execução orçamentária em 2004 foi superavitária, pela Receita maior do que Despesa. Tanto é verdade que o Tribunal Pleno em sessão de 19-12-2005 recomendou ao Poder Legislativo a aprovação das contas, conforme Parecer Prévio n. 0213/2005.
(...)
Verifica-se que, mesmo com a suplementação do orçamento, a despesa no exercício não ultrapassou a receita, resultando num superávit de R$ 153.627,99. Tem-se claro que os recursos adicionais acrescidos ao orçamento não foram utilizados, à medida que a despesa realizada foi menor do que a despesa autorizada, com uma economia de verbas de R$ 3.310.015,87.
Por outro lado, a ocorrência de superávit orçamentário pode configurar apenas atenuante por evidenciar o não empenhamento de despesas sem a correspondente cobertura financeira, mas não descaracteriza a restrição anotada que demonstra a utilização de recursos financeiros inexistentes para justificar a abertura de créditos orçamentários, alterando fortemente o orçamento aprovado pelo Poder Legislativo a critério exclusivo do Executivo, o que acaba por desmoralizar a própria Lei Orçamentária Anual e o papel daquele Poder Legislativo.
CONCLUSÃO
COG, em 01 de julho de 2009.
GEORGE BRASIL PASCHOAL PÍTSICA
Auditor Fiscal de Controle Externo
De Acordo. Em ____/____/____
DE ACORDO.
À consideração do Exmo. Sr. Conselheiro Substituto - vg mb, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
COG, em de de 2009.
ELOIA ROSA DA SILVA
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Art. 80. O Recurso de Reexame, com efeito suspensivo, poderá ser interposto uma só vez por escrito, pelo responsável, interessado, ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de trinta dias contados a partir da publicação da decisão no diário Oficial do Estado. (grifo nosso).