Com efeito, não há uma normatização dos requisitos para essa espécie de gasto. Compete, assim, ao ordenador de despesa avaliar, com cautela, os requisitos para sua realização.

No tocante ao fornecimento de lanches e "coffee break", este Tribunal de Contas por diversas vezes se manifestou no sentido de que tal gasto deve limitar-se a situações especiais, tais como cursos, seminários, congressos ou homenagens especiais, cuja esporadicidade e excepcionalidade justificaria a contratação, desde que de forma comedida.

Nesse sentido, os seguintes prejulgados desta Corte:

Prejulgado 715:

É admissível a realização de despesas com recepção de empresários, executivos e agentes públicos em eventos ou visitas para viabilização de negócios visando à consecução dos objetivos societários da empresa, atendidos o interesse público, os princípios a que está sujeita a Administração Pública e a legislação aplicável à realização e prestação de contas das despesas, e ao seguinte:

[...]

b) restringir as despesas aos casos estritamente necessários, atendendo-se aos princípios da economicidade, moralidade, transparência, dentre outros.

Prejulgado 1456:

A Câmara Municipal de Vereadores pode contratar o fornecimento de "coffee break" para atender a eventos especiais realizados pelo Poder Legislativo, de interesse público, como cursos, seminários, encontros e homenagens especiais, obedecidas as normas da Lei Federal nº 8.666/93, observando-se, ainda, aos princípios da Administração Pública (moralidade, impessoalidade, legalidade, publicidade, razoabilidade, economicidade, dentre outros), às normas dos arts. 29-A e 167 da Constituição Federal e à Lei Federal nº 4.320/64, implicando na existência de dotação orçamentária para a despesa e disponibilidade financeira.

Carece de legitimidade o fornecimento permanente de "coffee break" ou lanches para vereadores e servidores que atendem às sessões da Câmara, especialmente quando o expediente da Câmara encerra às 16:30 horas e as sessões iniciam às 19:00 horas.

Prejulgado 1663:

É admissível a realização de despesas com fornecimento de refeições e "coffee break" para funcionários em eventos e seminários de capacitação para a consecução dos objetivos societários da empresa, atendidos o interesse público, os princípios a que está sujeita a Administração Pública e a legislação aplicável à prestação de contas das despesas, e ao seguinte:

a) restringir as despesas aos casos estritamente necessários;

b) observância das diretrizes da Lei Federal nº 8.666/93 para a contratação de fornecimentos e serviços.

A respeito, oportuno transcrever excertos do parecer COG 381/05, o qual serviu de subsídio para a feitura do prejulgado 1663, de autoria do Auditor Fiscal de Controle Externo Evaldo Ramos Moritz:

O texto da Constituição Federal preceitua que o Tribunal de Contas, no desempenho de sua atividade fiscalizadora, não só atua no campo financeiro e orçamentário, mas também contábil, operacional e patrimonial, sob os aspectos da legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, conforme os comandos do artigo 70.

Por seu turno, o caput do artigo 37 determina que a administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá, dentre outras disposições, aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Constata-se, assim, o cuidado do constituinte com os princípios da legalidade e legitimidade da despesa, que impõem aos órgãos que têm a seu cargo o controle e fiscalização dos gastos, promoverem, à vista da natural escassez de recursos toda uma série de procedimentos e ações visando, além do controle da legalidade da despesa, também o seu melhor aproveitamento, o que significa o zelo com a economicidade.

Deflui-se desta assertiva que a realização de despesas públicas é inerente ao conceito de necessidade pública, denotando que as ações do administrador devem estar sempre vinculadas ao interesse público, deixando à margem interesses particulares ou de uma minoria. (grifo nosso)

Conforme o saudoso e notável professor Aliomar Baleeiro, toda despesa pública pressupõe, como elemento indispensável, a aplicação de dinheiro para objetivos públicos. É do citado mestre o seguinte conceito de despesa pública:

"Designa o conjunto dos dispêndios do estado, ou de outra pessoa de direito público, para o funcionamento dos serviços públicos. Assim, nesse sentido, a despesa é parte do Orçamento, ou seja, aquela em que se encontram classificadas todas as autorizações para gastos com as várias atribuições e funções governamentais." (Uma Introdução à Ciência das Finanças. 13ª edição, Rio de Janeiro, Editora Forense, 1981).

[...]

Diz-se que uma despesa é legítima quando a mesma, além de observar o princípio da legalidade não configura desvio de finalidade.

Tal desvio está configurado no art. 2º, parágrafo único, alínea "e" da Lei Federal nº 4.717, de 29/06/65, nos seguintes termos:

"O desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica ato visando a fim diverso daquele previsto, explícito ou implicitamente, na regra de competência."

Assim, o gestor público deve acautelar-se no sentido de que, os dispêndios por ele autorizados, forçosamente identifiquem-se com o atendimento das necessidades e objetivos da coletividade e dos fins da empresa, antecipadamente estabelecidos.

Na prática, em inspeções realizadas, não raro é detectado um significativo número de despesas que não podem ser traduzidas como públicas, tomando-se como exemplo, almoços para confraternização de funcionários, cestas de natal ou de páscoa, aquisições diversas, tais como sapatos, relógios, gêneros alimentícios, bebidas alcóolicas, carne, carvão e patrocínios múltiplos.

O ensejo e a licitude do ato administrativo são características que restam reservadas ao poder discricionário do administrador, contudo, gastos como os apontados anteriormente, não constituem emprego de recursos para objetivos públicos e sim, tão-somente a interesses particulares de uma minoria. Nesses casos, a prática desses atos deixa de ser legítima por configurar desvio de finalidade.

A realização de seminários e eventos promovidos pela Companhia não é vedada por lei, todavia, alguns requisitos deverão ser observados.

A primeira condição para a legitimidade da despesa com fornecimento de refeições e como bem diz o consulente, coffe break, nos seminários promovidos pela Cia., é a demonstração do relevante interesse público para o tema, restando claro que os assuntos a serem debatidos são atuais e de amplo interesse comunitário.

A segunda exigência é a de que os eventos estejam relacionados às competências, atividades e interesses do Órgão. Despesas sem correlação com os objetivos da entidade podem ser consideradas ilegítimas.

Convém repetir, que a despesa é legítima quando amparada em lei, conformada com o interesse público e com as finalidades do Órgão que a realiza.

Para a efetivação das despesas pretendidas, necessário que haja previsão orçamentária, assim como reserva financeira para suportar os pagamentos inerentes, havendo, ainda, o requisito da licitação para a contratação dos serviços, salvo nos casos em que a Lei nº 8.666/93 permite a dispensa ou inexigibilidade.

De fato, o fornecimento de lanches na forma de "coffee break" somente se justifica em situações excepcionais, a fim de atender a eventos esporádicos (cursos, seminários, congressos, treinamentos, por exemplo), e, ainda assim, tão-somente nas hipóteses estritamente necessárias.

Outrossim, carece de legitimidade o pagamento de lanches ou "coffee break" a servidores ou qualquer agente público no exercício de suas funções rotineiras, uma vez que a participação em reuniões, audiências, sessões ou outros eventos desse tipo é inerente ao exercício do cargo ou função, o qual, de sua vez, é remunerado (retribuição do cargo) ou indenizado (pagamento de diárias).