ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO CONSULTORIA GERAL

Processo n°:	CON - 09/00357550
Origem:	Câmara Municipal de Alfredo Wagner
Interessado:	Paulo Cesar Rossi
Assunto:	Consulta
Parecer n°	COG-529/09

Fundo especial. Obra pública.

Os fundos especiais, por representarem a segregação de parcela da receita orçamentária para a realização de determinados objetivos ou serviços, devem ser constituídos para atender áreas que requerem detida atenção por parte do Estado, como infância, educação, saúde e segurança, escolha essa que marca a política pública do ente estatal. As demais atividades com menor impacto e repercussão social, como a construção de prédio público, devem ser tratadas nas dotações ordinárias do ente.

Senhora Consultora,

1. RELATÓRIO

O Presidente da Câmara Municipal de Vereadores de Alfredo Wagner, Vereador Paulo Cesar Rossi, vem por meio de expediente recepcionado nesta Corte de Contas em 22 de junho do corrente ano, formular consulta vazada nos seguintes termos:

Considerando que a Câmara Municipal de Alfredo Wagner não possui sede própria e que o prédio hoje ocupado é da Prefeitura Municipal, que o reivindica para outras finalidades; e considerando ainda que os gastos com despesas da Cãmara não excedem o repasse constitucional, questiona a esta casa:

Há possibilidade de criação e instituição de um fundo especial da Câmara Municipal, cujo objetivo principal seria a aquisição de terreno e construção de imóvel, recebendo esse fundo recursos diversos, inclusive economia de recursos reecebidos para o custeio das despesas do exercício, nos termos do contido no art. 29-A, caput, da Consituição Federal Brasileira. Podendo ainda tais recursos acumularem de um exercício para outro, sem a devolução ao Executivo Municipal? Visto que, em apenas um exercício, a Câmara de Vereadores de Alfredo Wagner não poderia adquirir ou construir um imóvel de tal monta.

Tal situação tem ocorrido em outros municípios do Brasil, donde citamos como exemplo a Capital Paranaense, Curitiba, regulamentada pela Lei Nº 13.087 de 16 de janeiro de 2009.

A consulta não se faz acompanhada de outros documentos ou parecer jurídico do órgão consulente.

2. PRELIMINARES DE ADMISSIBILIDADE

2.1 Da legitimidade do Consulente

A consulta em apreço tem por subscritor o Senhor Paulo Cesar Rossi, Presidente da Câmara Municipal de Alfredo Wagner.

Assim, na qualidade de Presidente de Poder Legislativo Municipal, o Consulente, à luz do disposto no artigo 103, II, da Res. nº 06/01 - Regimento Interno, tem legitimidade para a subscrição da peça indagativa, vencendo, destarte, ao requisito constante no inciso III do artigo 104 do mesmo diploma regimental.

2.2 Da competência em razão da matéria

A matéria versada na consulta trata da criação de fundo especial e é regulada pela Lei nº 4.320/64, afeta, portanto, à área de competência desta Corte de Contas, posta que reflete diretamente na gestão orçamentária, contábil e financeira do Município, o que legitima este Tribunal a manifestar-se sobre o indagado, superando, assim, a condicionante posta no inciso I do artigo 104 da Res. nº TC-06/01.

2.3 Do objeto

A questão, na forma que se apresenta, traduz dúvida a ser superada pela Câmara Municipal de Alfredo Wagner, decorrente da pretensão de construir sua nova sede e reter ao final de cada exercício os recursos financeiros disponíveis, vinculando-os à construção do prédio.

O artigo 104 da Res. TC nº 06/01, em seu inciso II, estabelece que as consultas endereçadas ao Tribunal de contas devem versar sobre interpretação de lei ou questão formulada em tese, o que se verifica na peça em apreço, sendo por este motivo, devido o seu conhecimento.

2.4 Indicação precisa da dúvida

A questão apresentada na consulta, considerando a dúvida que o caso exposto gera ao Consulente, se faz de forma clara, atendendo o disposto no inciso IV do artigo 104 da Res. nº TC-06/01.

2.5 Parecer da Assessoria Jurídica

A consulta não se faz acompanhada de parecer jurídico do ente Consulente, desatendendo o pressuposto estabelecido no inciso V do artigo 104 da Res. nº 06/01.

2.6 Do cumprimento dos requisitos de admissibilidade

Do exame de admissibilidade resta evidenciado apenas o não atendimento do inciso V do artigo 104 da Res. nº TC-06/01. Considerando que o requisito não satisfeito trata-se de um impediente relativo, ausência de parecer jurídico, cabe ao Exmo. Conselheiro Relator ponderar a superação ou não desse óbice para o conhecimento da consulta.

3. DISCUSSÃO

Conforme arrolado pelo consulente, a Câmara Municipal de Alfredo Wagner pretende construir uma nova sede. Em síntese, a realização de uma obra pública está sendo tomada como mote para a constituição de um fundo especial.

Daí cabe indagar se esse motivo é relevante para se criar um fundo especial ou, de outra parte, o trato ordinário dos recursos orçamentários destinados à Câmara Municipal permitem dar consecução a uma obra pública.

Antes de responder a tais questionamentos cabe realçar, ainda que rapidamente, os traços característicos dos fundos especiais.

Iniciando pela Constituição Federal tem-se em seu artigo 167, IV, a vedação de vinculação de receita de impostos para o fundo e a exigência posta pelo inciso IX do mesmo dispositivo de que a instituição de fundo, seja qual for a sua natureza, se dê mediante prévia autorização legislativa.

Como antes referido, os fundos especiais são tratados pela Lei nº 4.320/64, artigos 71 a 74, cuja redação e esta:

Art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação.

Art. 72. A aplicação das receitas orçamentárias vinculadas a turnos especiais far-se-á através de dotação consignada na Lei de Orçamento ou em créditos adicionais.

Art. 73. Salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo especial apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo.

Art. 74. A lei que instituir fundo especial poderá determinar normas peculiares de controle, prestação e tomada de contas, sem de qualquer modo, elidir a competência específica do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.

No Dicionário de Orçamento e Áreas afins tem-se a seguinte definição de fundos especiais:

FUNDOS ESPECIAIS - Segundo a caracterização dada pelo Decreto n° 93.872/86, entende-se como tal a atribuição de uma forma especial de gestão a uma parcela determinada de recursos do Tesouro, vinculados por lei à realização de determinados objetivos do Governo. Em outras palavras, uma parcela de recursos do Tesouro que é colocada sob a administração de um gestor, sob normas especiais de aplicação, obrigatoriamente incluídos na Lei Orçamentária Anual sob a forma de unidade orçamentária. Entendidos, de um lado, como mecanismos de flexibilização da execução orçamentária (descentralização e facilidade de programação) e, de outro, como elemento perturbador da execução financeira do Tesouro (vinculação de recursos para programações adiáveis em prejuízo de ações prioritárias) os fundos receberam um tratamento rigoroso na Constituição de 1988. No art. 36 do ADCT foi prevista a extinção de todos os fundos - "excetuados os resultantes de isenções fiscais que passem a integrar o patrimônio privado e os que interessem à defesa nacional" - que não fossem ratificados dentro de dois anos, e, no art. 167, além de proibir a vinculação de impostos a fundos (a vinculação de taxas, contribuições e outras receitas é permitida) vedou "a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa". Não obstante o propósito saneador da norma constitucional, poucos desses entes foram objeto da competente ratificação, tendo sido os demais contemplados com um período de sobrevida, através de norma exógena incluída no texto das Leis dos Planos Plurianuais relativos a 1991/95 e 1996/1999, restritas apenas ao período de vigência dessas Leis.¹

Segundo Machado Jr. e Costa Reis "O fundo especial é uma exceção ao princípio da unidade de tesouraria, sobre o que dispõe o art. 56 desta lei. Em realidade o fundo especial caracteriza-se pelas restrições determinadas por regulamentos internos da entidade sobre certos Ativos Financeiros. Na administração pública essas restrições são determinadas por lei específica."²

Veja-se que um dos traços marcantes dos fundos especiais é o alijamento de parcela da receita que se desvincula do bolo comum e passa a ter um locus apropriado e distinto do caixa único. Além disso, há a vinculação à realização de determinados objetivos ou serviços. Conforme Machado Jr., "ao ser instituído, o fundo especial deverá vincular-se à realização de programas de interesse da Administração, cujo controle é feito através dos planos de aplicação e contabilidade próprios. A lei que instituir o fundo especial deverá dispor sobre as obrigações que serão pagas com o produto formado pelas receitas especificadas."³

Essa segregação apresenta algumas vantagens como maior visibilidade dos recursos por parte do gestor, facilidade na implementação de controles, haja vista a contabilização apartada, e segurança da aplicação dos recursos afetados ao fundo no fim específico de sua criação, bem como, a garantia de que as disponibilidades ao final do exercício permanecem em poder do fundo especial.

Como se vê, o trato constitucional e legal remete a situações especiais que reclamam uma atenção detida dentre as políticas públicas de modo a permitir uma gestão diferenciada de recursos públicos, a exemplo dos Fundos de Saúde - FNS, Fundo da Criança e do Adolescente, Fundos Previdenciários, entre outros.

No caso consultado a criação do fundo especial se prende à construção de prédio público que sediará o Poder Legislativo Municipal. Um investimento público municipal a conformar projeto esgotável quando da conclusão da obra.

Sem desmerecer o propósito a impulsionar a criação do fundo especial, sabedor de que as condições físicas de um prédio público em muito podem interferir no resultado dos trabalhos nele desenvolvidos, a restrição que se opõe reside na banalização da criação dos fundos especiais.

Propugna-se que a criação de fundos especiais se dê para a implementação de programas ou projetos especialíssimos, pontualmente eleitos e voltados ao atendimento de áreas deficitárias, que reclamam atenção diferenciada e não ações do dia a dia da administração pública.

Ao se trilhar na senda ventilada na consulta sem critério algum, permitir-se-á a constituição de fundos especiais para cada nova obra pública iniciada; para a renovação de frota de veículos; para re-equipamento da área de informática; enfim a inventividade humana será o limite.

A preocupação maior da Câmara Municipal de Alfredo Wagner é ter assegurado que os valores residuais de um exercício retornarão para ela no exercício seguinte para dar continuidade à construção do prédio, constituindo uma espécie de reserva.

Deve-se ter por premissa que os bens da Câmara Municipal, assim como os afetados aos demais órgãos integrantes da Administração Direta pertencem ao Município e que os recursos destinados à conformação desse patrimônio são igualmente do ente Municipal.

Portanto, se for interesse do Município a construção de um prédio para sediar o Poder Legislativo, o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual deverão prever e assegurar recursos orçamentários para tanto e os repasses em atenção ao planejamento orçamentário se efetivarão.

Nessa senda, a própria construção poderá ser gerida por unidade distinta da Câmara Municipal, como, por exemplo, a Secretaria de Obras, que dispõe inclusive de melhor aparato para acompanhar a elaboração do projeto, a sua execução e aferir a perfeita conclusão da obra.

Enfim é a vontade política e o propósito administrativo que garantem a execução de um serviço público ou a realização de uma obra com recursos públicos e não a criação de fundo especial, sobretudo se este se inserir no âmbito de uma Câmara Municipal cuja receita é composta exclusivamente de repasses financeiros, previstos na Lei Orçamentária Anual.

O exemplo trazido na consulta, ilustrado pela Lei nº 13.087/09, a qual institui o Fundo Especial da Câmara Municipal de Curitiba, explicita o repasse ao Fundo de atribuições e a assunção de despesas ordinárias da Câmara Municipal, esvaziando seus serviços administrativos, na medida em que exclui praticamente os gastos inerentes a pessoal. Elenca, ainda, como receitas do Fundo uma variedade de fontes que não se alinham se quer a realidade de grande parte dos Municípios Catarinenses, não se prestando, destarte, como modelo a ser seguido pelos Poderes Legislativos Municipais de nosso Estado.