Na Lei Orgânica de Três Barras, tem-se a seguinte disposição:

Art. 14 - Compete ao Município:

(...)

VIII - dispor sobre administração, utilização e alienação dos bens públicos;

Assim, não resta dúvida quanto à autonomia do Município para gerir seu patrimônio, dentre eles, a alienação de seus bens, através de permuta, venda, doação, dação em pagamento e investidura.

Nesse sentido, o Consulente questiona a esta Corte acerca da possibilidade do município efetuar a doação de bem imóvel (terreno) à empresa particular, destinado a instalação de indústria, de forma a incentivar o desenvolvimento econômico e social três - barrense.

Esta Corte de Contas já demonstrou seu posicionamento em oportunidades pretéritas, no sentido de recomendar que os Municípios e o próprio Estado, em situações hipotéticas semelhantes à apresentada, façam uso do instituto da concessão de direito real de uso de terrenos públicos, de forma a evitar a doação de imóveis públicos a particulares, por não atender aos princípios constitucionais da moralidade e da impessoalidade, conforme prejulgados 250, 969, 1077, 1393 e 1852 adiante colacionados.

Segundo Hely Lopes Meirelles, a concessão de direito real de uso "é o contrato pelo qual a Administração transfere o uso remunerado ou gratuito de terreno público a particular, como direito real resolúvel, para que dele se utilize em fins específicos de urbanização, industrialização, edificação, cultivo ou qualquer outra exploração de interesse social" e o instituto "substitui vantajosamente a maioria das alienações de terrenos públicos, mormente quando feitas por venda ou doação incondicionada".

Para promover incentivos a empresas, dentro de programa específico, visando atraí-las para que se estabeleçam no território municipal, é permitido à Administração:

- promover concessão do direito real de uso, com encargo, de imóvel para suas instalações, mediante autorização legislativa específica e justificado interesse público e ainda, fazer constar do instrumento de concessão os encargos, o prazo de seu cumprimento e a cláusula de reversão;

- executar gratuitamente serviços de terraplenagem e infraestutura nas áreas públicas de distritos industriais compreendidos em programas de incentivos e, mediante cobrança, em áreas particulares, observando os ditames constantes nas Leis Federais n° 8.429/92 e n° 4.320/64, vedada a destinação de auxílios financeiros a entidades de direito privado com fins lucrativos, conforme art. 19 desta lei.

Prejulgado 0969

Quando os incentivos para instalações de empreendimentos nos municípios envolvem a disponibilização de bens imóveis públicos (terrenos) a particulares (pessoas físicas ou jurídicas), deve-se privilegiar o emprego do instituto da concessão do direito real de uso, por melhor resguardar o interesse e o patrimônio público, mediante lei autorizativa, onde também disponha sobre as condições da concessão, inclusive sobre o vínculo às atividades para as quais houve a concessão e prevendo a reversão do bem para o Município após o transcurso do prazo da concessão, ou quando não mais sejam atendidas as condições da concessão, devendo estar demonstrado o interesse público. Deve-se evitar a doação de imóveis públicos a particulares, por não atender aos princípios constitucionais da moralidade e da impessoalidade.

Prejulgado 1077

1. A concessão de incentivos econômicos para instalação ou expansão de empreendimentos nos municípios deve ser promovida com parcimônia, pois os entes públicos não poderão deixar de custear despesas eminentemente públicas (saúde, educação etc.) para atender interesses privados, e depende de autorização legislativa, previsão na lei de diretrizes orçamentárias e dotação na lei do orçamento anual para suportar as despesas correspondentes.

2. Não encontra amparo legal ou justificativa de interesse público a concessão de ajuda e auxílio financeiro a empresas privadas com fins lucrativos para investimentos na implantação ou ampliação de atividades, pois, nos termos da Lei Federal nº 4.320/64, as subvenções sociais visam, exclusivamente, atender entidades sem fins lucrativos prestadoras de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional (art. 16), e as subvenções econômicas se destinam à cobertura de déficits de empresas (art. 12, § 3º, II, e 18), vedados auxílios para investimentos que se incorporem ao patrimônio de empresas privadas com fins lucrativos (art. 21).

3. Quando o incentivo envolver a disponibilização de bens imóveis públicos (terrenos) a particulares (pessoas físicas ou jurídicas), deve-se privilegiar o emprego do instituto da concessão do direito real de uso, por melhor resguardar o interesse e o patrimônio públicos, mediante lei autorizativa, onde também disponha sobre as condições da concessão, inclusive sobre o vínculo às atividades para as quais houve a concessão, prevendo a reversão do bem para o Município após o transcurso do prazo da concessão ou quando não mais sejam atendidas as condições da concessão, devendo estar demonstrado o interesse público, evitando-se a doação de bens imóveis públicos a particulares, por não atender aos princípios constitucionais da moralidade e da impessoalidade.

4. É recomendável que a prestação de serviços com equipamentos e/ou pessoal do Município em propriedades particulares seja realizada mediante remuneração à entidade pública prestadora do serviço, com base em tabela de preços eqüânime para os interessados, conforme valores e critérios estabelecidos em lei.

A prestação de serviços gratuitos a particulares através do parque de máquinas da municipalidade sem previsão em lei regulando programa específico que contemple essa possibilidade, caracteriza ofensa aos princípios da moralidade e da impessoalidade administrativas, insculpidos no caput do art. 37 da Constituição Federal.

Pode caracterizar ato de improbidade administrativa a permissão, sem autorização legal, de utilização, em obra ou serviço particular, de veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição do Município, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados pela municipalidade, nos termos do inc. XIII do art. 10 da Lei n° 8.429/92.

5. Quando os programas para instalação ou expansão de atividades econômicas no município envolverem a concessão de benefícios e incentivos de natureza tributária a empresas, tais como isenções, descontos e reduções de alíquotas de tributos (IPTU, ISS, taxas, etc.), além de autorização legislativa local, sua instituição e implantação depende do atendimento dos requisitos previstos nos arts. 4º, § 2º, V, 5º, II, e 14 da Lei Complementar nº 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal (previsão e atendimento ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias, significando que a renúncia de receita deve estar considerada nas metas de resultados fiscais previstas na LDO, e acompanhada da estimativa de impacto orçamentário financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, da demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa da receita da lei orçamentária (art. 12) e que não afetará as metas de resultados fiscais ou comprovação das medidas de compensação a renúncias de receita - através do aumento de receita por elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição, neste caso, observadas as exigências dos § 2º do art. 14 da LRF.

Prejulgado 1396

(...)

4. A doação de imóveis públicos para particulares atenta contra o patrimônio e a responsabilidade fiscal. Para ceder terreno público para instalação de indústria, o Município poderá valer-se do instituto da Concessão de Direito Real de Uso, previsto no art. 7º do Decreto-Lei Federal nº 271/67, mediante lei municipal autorizativa e observando às exigências da Lei nº 8.666/93, sob pena de enquadrar-se no art. 10, e incisos, da Lei nº 8.429/92.

Prejulgado 1852

1.Nos procedimentos a serem adotados quando da alienação de bens imóveis integrantes do patrimônio da municipalidade, deverá ser demonstrada a necessidade do ato e do efetivo interesse público, avaliação prévia dos bens e autorização legislativa específica, bem como a realização de certame licitatório nos termos do art. 17 da Lei Federal n. 8.666/93.

2.Quando o Município conceder incentivos para instalações de empreendimentos, envolvendo a disponibilização de bens imóveis públicos a particulares (pessoas físicas ou jurídicas), atendidos os princípios da igualdade e da impessoalidade, deve-se privilegiar o emprego do instituto da concessão do direito real de uso, por melhor resguardar o interesse e o patrimônio público, mediante licitação (art. 17, § 2º, da Lei Federal n. 8.666/93) e prévia autorização legislativa, que disponha sobre as condições da concessão, inclusive sobre o vínculo às atividades que justificam a concessão e prevendo a reversão do bem para o Município, após o transcurso do prazo da concessão, devendo estar demonstrado o interesse público, evitando-se a doação de bens imóveis públicos a particulares.

Dos prejulgados acima transcritos, denota-se que o posicionamento deste Tribunal - quando o incentivo envolver a disponibilização de bens imóveis públicos (terrenos) a particulares (pessoas físicas ou jurídicas) - é recomendar o emprego do instituto da concessão do direito real de uso, por melhor resguardar o interesse e o patrimônio público, mediante lei autorizativa, onde também disponha sobre as condições da concessão, inclusive sobre o vínculo às atividades para as quais houve a concessão, prevendo a reversão do bem para o Município após o transcurso do prazo da concessão ou quando não mais sejam atendidas as condições da concessão, devendo estar demonstrado o interesse público, evitando-se a doação de bens imóveis públicos a particulares, por não atender aos princípios constitucionais da moralidade e da impessoalidade.

Como se vê, o entendimento exposado é recomendativo, não impedindo, portanto, que o Município se utilize do instituto da doação de bens imóveis públicos, prevista no inciso I do art. 17 da Lei n° 8.666/93:

Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:

(...)

b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i; (Redação dada pela Lei n 11.952, de 2009);

(...)

Embora o Tribunal de Contas recomenda a utilização da concessão de direito real de uso como instrumento para incentivar políticas de desenvolvimento econômico e social, incluindo a atração de empreendimentos industriais e comerciais, nada impede que o Município se utilize da doação, nos termos do art. 17, I, "b", da Lei Federal nº 8.666/93, com expressa previsão em lei local, sendo que na hipótese de doação com encargo, deve o Município atentar para a regra do § 4° do mesmo artigo.

Do Egrégio Tribunal de Justiça Catarinense tem-se:

Apelação Cível n° 2006.038515-7, de Herval D-Oeste.

Relator: Ricardo Roesler
Órgão Julgador: Segunda Câmara de Direito Público
Data: 20/02/2009
Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO COMINATÓRIA. DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO À PARTICULAR. OUTORGA DE ESCRITURA PÚBLICA. ENCARGOS CUMPRIDOS. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA AO ARGUMENTO DE NÃO TER SIDO OBSERVADO PROCESSO LICITATÓRIO. DOAÇÃO FUNDADA EM INTERESSE PÚBLICO JUSTIFICADO. POSSIBILIDADE DE DISPENSA DA LICITAÇÃO. OUTORGA DE ESCRITURA PÚBLICA DEVIDA. RECURSO PROVIDO.
A doação de bem público, através de lei específica, à empresa privada para atrair sua instalação, refletindo no incremento da economia e na melhoria das condições sociais, atende ao interesse público. Verificado o cumprimento dos encargos, bem como o incremento no recolhimento de impostos e aumento das vagas no mercado de trabalho, é possível a doação do imóvel sem prévia licitação.

Destarte, atendidas as exigências do art. 17, I da Lei de Licitações e Contratos Administrativos - interesse público devidamente justificado, avaliação prévia do bem e autorização legislativa - bem como aquelas prescritas em lei própria, o município poderá efetuar a doação de bem imóvel à particular, ou, ainda proceder à doação com encargo, atendidas, nesse caso, as condicionantes previstas no art. 17, § 4° da referida lei.

4. CONCLUSÃO

Em consonância com o acima exposto e considerando:

1. Que o Consulente está legitimado à subscrição de consultas para este Tribunal de Contas, nos termos do inciso II do art. 103 do Regimento Interno desta Corte de Contas, o que atende ao requisito do inciso III do art. 104 da Resolução nº TC-06/2001;

2. Que o questionamento formulado na presente consulta demanda resposta de questão formulada em tese conforme determina o inciso XII do art. 59 da Constituição do Estado de Santa Catarina, bem como o inciso XV do art. 1º da Lei Complementar Estadual 202/2000;

3. Que não se faz presente o parecer da assessoria jurídica do órgão Consulente conforme exigido pelo V do artigo 104 da Res. nº 06/01, todavia, a consulta poderá ser conhecida nos termos do § 2º do artigo 105 do Regimento Interno, cabendo essa ponderação ser efetuada pelo Exmo. Sr. Relator.

Sugere-se ao Exmo. Conselheiro César Filomeno Fontes, Relator nos presentes autos, que conheça da consulta formulada pelo Presidente da Câmara Municipal de Três Barras, Sr. Francisco Altamir Farias, e submeta voto ao egrégio Plenário nos termos deste parecer, que em síntese propõe:

1. Responder a consulta nos seguintes termos:

1.1 Quando o incentivo municipal à instalação de indústrias envolver a disponibilização de bens imóveis públicos (terrenos) a particulares (pessoas físicas ou jurídicas), este Tribunal de Contas recomenda o emprego do instituto da concessão do direito real de uso, por melhor resguardar o interesse e o patrimônio público, mediante lei autorizativa, onde também disponha sobre as condições da concessão, inclusive sobre o vínculo às atividades para as quais houve a concessão, prevendo a reversão do bem para o Município após o transcurso do prazo da concessão ou quando não mais sejam atendidas as condições da concessão, devendo estar demonstrado o interesse público, evitando-se a doação de bens imóveis públicos a particulares, por não atender aos princípios constitucionais da moralidade e da impessoalidade;

1.2 Embora este Tribunal de Contas recomende a utilização da concessão de direito real de uso como instrumento para incentivar políticas de desenvolvimento econômico e social, incluindo a atração de empreendimentos industriais e comerciais, nada impede que o Município se utilize da doação, nos termos do art. 17, I, 'b', da Lei Federal nº 8.666/93, com expressa previsão em lei local, sendo que, na hipótese de doação com encargo, deve o Município atentar para a regra do § 4° do mesmo artigo. Da mesma forma, cabe ao Administrador adotar as cautelas necessárias para não incorrer no crime previsto no art. 10, III, da Lei Federal n° 8.429/92 - Lei de Improbidade Administrativa;

1.3 Nos termos do art. 105, § 3º, do Regimento Interno deste Tribunal de Contas, remeter ao Consulente cópia da Decisão n° 077/02, proferida nos autos do processo CON 01/02086400, do parecer e voto que a fundamentam, da qual procedeu o Prejulgado 1077 desta Corte de Contas e da Decisão n° 3122/04, proferida nos autos do processo CON 04/04743218, do parecer e voto que a fundamentam, da qual procedeu o Prejulgado 1596;

1.4 Determinar ao Consulente que, em futuras Consultas, encaminhe Parecer de sua Assessoria se manifestando acerca do objeto da consulta, a fim de cumprir o requisito disposto no art. 104, V, do Regimento Interno deste Tribunal de Contas.

COG, em 15 de outubro de 2009.

Andressa Zancanaro de Abreu

Auditora Fiscal de Controle Externo

DE ACORDO.

À consideração do Exmo. Sr. Conselheiro César Filomeno Fontes, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.

Em de outubro de 2009.

MARCELO BROGNOLI DA COSTA

Consultor Geral em exercício