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| Processo n°: | CON - 09/00559500 |
| Origem: | Câmara Municipal de Joaçaba |
| Interessado: | Fabiano Luiz Piovezan |
| Assunto: | Consulta |
| Parecer n° | COG-654/09 |
Câmara de Vereadores. Devolução de recursos financeiros ao Executivo ao final do exercício.
Em obediência aos princípios da unidade e da universalidade insculpidos no art. 165 da Constituição Federal, ao Poder Executivo incumbe repassar recursos financeiros para a Câmara de Vereadores sob a forma de transferências financeiras caracterizadas como de natureza extra-orçamentária, devendo o Legislativo proceder a devolução à contabilidade geral da Prefeitura dos valores monetários apurados em caixa no encerramento do exercício, bem como inventariar os bens e outros valores que se encontrem sob a sua posse.
Senhor Consultor,
Os presentes autos tratam de consulta formulada pelo Sr. Fabiano Luiz Piovezan, Presidente da Câmara de Vereadores de Joaçaba, com o seguinte teor:
"Sabemos que há vários anos os repasses do Executivo ao Poder Legislativo, vinham sendo tratados contabilmente como 'repasse de suprimentos financeiros' e que dessa forma se fazia necessária a prestação de contas de tais recursos recebidos.
Por outro lado, nos últimos anos, os recursos recebidos estão sendo considerados como 'transferência de recursos' ou 'transferência financeira', ou seja, o Poder Legislativo vem sendo considerado contabilmente como um Fundo, porém, ainda sendo obrigatória a informação do Balancete ao Executivo para fins de consolidação de Balanço.
Informações referentes aos lançamentos contábeis da transferência de recursos, são obtidas no site do TCE/SC ' - 'Manual do Plano de Contas Único' que diz o item 7.4:
7.4 - Lançamento referente às Transferências Financeiras
As Transferências Recebidas e Concedidas para Fundos, Fundações, Autarquias e Câmaras Municipais devem ser realizadas por meio de Transferências Financeiras Orçamentárias (Transferência Financeira Recebida - 6.1.2.1.X.XX.XX e Transferência Financeira Concedida - 5.1.2.1.X.XX.XX), as quais devem ser demonstradas no Balanço Financeiro e nas Demonstrações das Variações Patrimoniais, em cada Unidade Gestora e no Ente, de forma consolidada, ambas como receita orçamentária.
Levantamos tal assunto pelo fato de tais afirmações serem normalmente abordadas em seminários de estudos realizados por este Tribunal e pelos Órgãos de representação do Poder Público, porém, não encontramos prejulgados regulamentando nossos questionamentos. Diante disso, solicitamos informações no que se refere:
1. O Poder Legislativo ao passo que é considerado Fundo, recebendo recursos financeiros tratados como transferência de recursos está ainda obrigado a realizar a devolução financeira ao Executivo no final do Exercício Financeiro?
2. Não poderia o Poder Legislativo, assim como os demais Fundos e dessa forma citamos o Fundo de Saúde, realizar reserva financeira e trabalhar no Exercício Financeiro seguinte com o superávit do exercício anterior?"
Este, o relatório.
O consulente, na condição de Presidente do Poder Legislativo de Joaçaba, possui plena legitimidade para encaminhar Consulta a este Tribunal, consoante o que dispõe o art. 103, II, do Regimento Interno desta Corte (Resolução TC-06/2001).
Analisando a pertinência da matéria envolta no questionamento proposto, a mesma encontra guarida no inciso XII do art. 59 da Constituição do Estado de Santa Catarina, bem como no inciso XV do art. 1º da Lei Complementar nº 202/2000.
Observa-se ainda, que a consulta não veio instruída com parecer da assessoria jurídica da Câmara referenciada, conforme preceitua o art. 104, V, da Resolução nº TC-06/2001 (Regimento Interno do TCE/SC), contudo, o Tribunal Pleno poderá conhecer de consulta que não atenda a esta formalidade, conforme autoriza o parágrafo 2º, do artigo 105, Regimental, cabendo esse discernimento ao relator e aos demais julgadores.
No sistema jurídico pátrio, o princípio da separação dos Poderes foi posto no patamar mais elevado, sendo ainda adjetivado pela cláusula de serem "independentes e harmônicos entre si", a teor das disposições do art. 2º, da vigente Constituição da República.
Por simetria, esse princípio deve ser observado tanto na esfera estadual quanto na municipal, conforme está disposto no caput dos arts. 25 e 29, também da Carta Política Federal.
No âmbito dos Municípios, como se sabe, o Governo Municipal é constituído somente de Poder Executivo, exercido pelo Prefeito, e de Poder Legislativo, exercido pela Câmara de Vereadores. O Poder Judiciário que atua nos Municípios é o do respectivo Estado-Membro.
Em se tratando de direito financeiro e orçamentário, a Constituição Federal em seu art. 165, em homenagem aos princípios da unidade e da universalidade, prescreve que a lei orçamentária anual conterá o orçamento fiscal referente aos Poderes do ente público, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, até mesmo fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.
Alfredo Nasser, ao discorrer sobre o princípio da unidade, sustenta que:
"Unidade orçamentária não significa que a lei orçamentária não se subdivida em muitos orçamentos que nela se entrosem, e, sim, que dois orçamentos diferentes não podem coexistir em relação a um idêntico programa de trabalho." ("O Planejamento na Teoria Administrativa de Fayol, in Taylor e Fayol, por Benedicto Silva, Caderno nº 44, EBAP, FGV, p. 199).
Verifica-se que a doutrina tem dado novo conceito ao princípio da unidade de forma a abranger novas situações, seguindo assim, o chamado princípio da totalidade, que possibilita a coexistência de múltiplos orçamentos que devem sofrer consolidação, de forma que o governo tenha uma visão geral do conjunto das finanças públicas.
O Orçamento Fiscal é uma peça única, não existindo orçamento da Prefeitura e orçamento da Câmara, ou seja, é o orçamento do município, onde se representam os seus diversos poderes, as suas diversas entidades, os seus órgãos e fundos. Esta é a definição do Orçamento Fiscal da Carta Magna, coerentemente com os princípios de Unidade e Universalidade, adotados pela sistemática orçamentária no Brasil.
Isso equivale a dizer, numa interpretação conforme a Constituição da República, que o orçamento do ente político é aprovado por uma só lei orçamentária anual. No âmbito municipal, isso afasta a idéia da existência de uma lei orçamentária exclusiva da Câmara e outra do município, pois a peça formal é uma só: a lei orçamentária anual do Município.
A seu turno, pelo princípio da universalidade, o orçamento deve abranger as receitas e despesas, evidenciando, assim, a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo. Por este princípio, a expressão programa de trabalho do Governo abrange o que é executado pela Administração direta, pelo Legislativo e pelas entidades da Administração indireta.
O que a Câmara tem é autonomia administrativa, financeira e funcional. Significa que ela tem plenos poderes para regulamentar os serviços internos e gerir as suas finanças. Ressalte-se, por oportuno, que a edilidade, usualmente, não faz previsão de receitas anuais em seu "orçamento", pois é sustentada exclusivamente com os recursos financeiros arrecadados pelo Executivo Municipal.
Em verdade, a Câmara fixa tão-somente as suas despesas de capital, como também as de custeio necessárias ao desempenho de suas atividades, tais como subsídios de Vereadores, remuneração de servidores, material de expediente, energia elétrica, água, telefone, etc., obedecidos, por imperativo, os limites de gastos fixados sobretudo no art. 29-A da Lei Maior e nos termos do art. 168 da mesma Carta, os recursos financeiros destinados à Câmara de Vereadores, para fazer face às suas despesas mensais previstas no orçamento municipal, devem ser liberados até o dia vinte de cada mês.
No contexto orçamentário, em realidade, embora o Poder Legislativo detenha autonomia e possa gerir os recursos financeiros que lhe são garantidos e repassados mensalmente, está representado no Orçamento Fiscal do município como unidade orçamentária da Administração direta. Durante a execução do orçamento, não há operações de lançamentos de receitas orçamentárias na Câmara, o que não existe legalmente. Ao Poder Executivo compete repassar recursos para a Câmara sob a forma de movimento de fundos, ou seja, de transferências financeiras, operações caracterizadas como de natureza extra-orçamentária.
Nesse passo, e segundo a melhor doutrina, no regime de distribuição de créditos orçamentários e de repasses financeiros, é necessária a incorporação orçamentária e financeira a cargo da Câmara à contabilidade central da Prefeitura. Para tanto, a Câmara deverá enviar, mensalmente, os seus balancetes orçamentário e financeiro à contabilidade central da Prefeitura, e, ainda, os planos de contas devem ser uniformes e detalhados, para que os saldos dos balancetes mensais se incorporem às contas sintéticas.
É que, nos termos da Lei Federal nº 4.320/64:
"Art. 83 - A contabilidade evidenciará perante a Fazenda Pública a situação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados."
Na dicção do dispositivo transcrito, considerando que a liberação de recursos ao Legislativo municipal é representada pelo repasse de valor em espécie, a responsabilidade da Câmara de Vereadores deverá ficar evidenciada na contabilidade geral da Prefeitura, até que as referidas demonstrações sejam remetidas para fins de baixa.
Essa remessa de informações à contabilidade central da Prefeitura não retira a independência e a autonomia da edilidade de gerir os recursos financeiros que lhe são repassados, e não deve, em hipótese alguma, ser entendida como prestação de contas, tampouco como fiscalização do Executivo sobre o Legislativo Municipal. Trata-se apenas de rotinas para a consolidação da execução orçamentária, financeira e patrimonial do Município, uma vez que a Câmara de Vereadores é unidade orçamentária ou unidade gestora do orçamento municipal, como demonstrado.
Saliente-se ainda que, nesse regime, o encerramento do exercício financeiro e a apuração de resultados ocorrerão na unidade centralizadora da contabilidade municipal. Nesse particular, o intérprete, ao examinar a relação entre a Câmara e a Prefeitura, não deve se ater apenas ao enfoque orçamentário e financeiro, deve também examiná-la sob a ótica patrimonial.
A propósito, é valiosa a doutrina de Heraldo da Costa Reis, segundo a qual:
"O patrimônio deve ser visto e analisado sob o ângulo de sua unicidade em razão de sua vinculação à entidade governamental, no caso o Município, a quem realmente se dá a personalidade jurídica. Este patrimônio é constituído de valores monetários, valores tangíveis (móveis, imóveis e outros), direitos e obrigações, não importando a que Poder esteja servindo, mas que se encontre no âmbito do controle interno, portanto, da responsabilidade do Executivo ou do Legislativo." (Relações Financeiras Câmara - Prefeitura. 4ª ed., RJ: IBAM/CDM, p. 54).
Portanto, é inafastável a conclusão do aludido autor no sentido de que:
"Os valores monetários apurados em caixa, no encerramento do exercício, na Câmara Municipal, identificados como saldo financeiro da execução do programa de trabalho no âmbito desse órgão, devem ser entregues ao Executivo Municipal, a fim de integrar o saldo final da Tesouraria na Prefeitura. Para complementar, a Câmara deve inventariar os bens (móveis e imóveis) e outros valores que se encontrem sob a sua posse e encaminhar para o Executivo, a fim de integrar os respectivos valores já escriturados." (op. cit. p. 54)
Acresça-se, ainda, que, no final do exercício financeiro, além do inventário de bens sob a sua responsabilidade, a Câmara Municipal também deverá enviar à contabilidade central da Prefeitura a relação de Restos a Pagar processados e não-processados, para fins de incorporação ao balanço patrimonial do Município.
Por derradeiro, à vista do que foi analisado, é possível responder objetivamente ao consulente que, em obediência aos princípios da unidade e da universalidade insculpidos no art. 165 da Constituição Federal, ao Poder Executivo incumbe repassar recursos financeiros para a Câmara de Vereadores sob a forma de transferências financeiras caracterizadas como de natureza extra-orçamentária, devendo o Legislativo proceder a devolução à contabilidade geral da Prefeitura dos valores monetários apurados em caixa no encerramento do exercício, bem como inventariar os bens e outros valores que se encontrem sob a sua posse.
Em consonância com o acima exposto e considerando que:
- o consulente, na condição de Presidente do Legislativo de Joaçaba, está legitimado a encaminhar consultas de acordo com o disposto no art. 1º, inciso XV da Lei Complementar nº 202/2000 e art. 103, inciso II, do Regimento Interno do TCE/SC;
- que a consulta trata de matéria de competência do Tribunal de Contas, conforme determina o inciso XII do art. 59 da Constituição do Estado de Santa Catarina, bem como o inciso XV do art. 1º da Lei Complementar Estadual nº 202/2000.
Sugere-se ao Exmo. Sr. Conselheiro Relator Julio Garcia, que submeta voto ao egrégio Colegiado, sobre consulta formulada pelo Sr. Fabiano Luiz Piovezan, para respondê-la nos termos deste opinativo, que em síntese propõe:
1. Em obediência aos princípios da unidade e da universalidade insculpidos no art. 165 da Constituição Federal, ao Poder Executivo incumbe repassar recursos financeiros para a Câmara de Vereadores sob a forma de transferências financeiras caracterizadas como de natureza extra-orçamentária, devendo o Legislativo proceder a devolução à contabilidade geral da Prefeitura dos valores monetários apurados em caixa no encerramento do exercício, bem como inventariar os bens e outros valores que se encontrem sob a sua posse.
2. Determinar que seja dado ciência desta decisão, do Parecer COG-654/09 e do Voto ao consulente.
| MARCELO BROGNOLI DA COSTA Consultor Geral, em exercício |