- ESTADO DE SANTA CATARINA
- TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
- CONSULTORIA GERAL
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| Processo n°: | REC - 08/00374703 |
| Origem: | Secretaria de Estado da Educação e Inovação |
| Interessado: | Orival Prazeres |
| Assunto: | Processo -ARC-04/05671334 |
| Parecer n° | COG - 585/09 |
Recurso de Reexame. Administrativo. Preliminar de Nulidade da Imputação de Multa. Ilegitimidade Passiva. Caracterização.
A comprovação da regular delegação de competência por ato administrativo, e a demonstração da atuação do responsável como ordenador primário são fundamentais para configurar a legitimidade passiva para o feito.
Senhora Consultora,
Tratam os autos de manifestação recursal interposta contra o Acórdão nº 0687/2008, prolatada no Processo ARC - 04/05671334, deliberação proferida na sessão ordinária do dia 16/04/2008, razões recursais pela procuradora do recorrente, Drª Margareti Teresinha Leitis, OAB/SC 25.688, representando o responsável, Senhor Orival Prazeres, identificado nos autos como Assistente Pessoal do Secretário de Estado da Educação, à época, autuado nesta Corte de Contas como Recurso de Reexame, protocolo nº 012276, com data de 29/05/2008, com o objetivo de ver modificado a decisão proferida que aplicou multa ao recorrente na forma a seguir transcrita:
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro nos arts. 59 da Constituição Estadual e 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:
6.1. Conhecer do Relatório da Auditoria realizada na Secretaria de Estado da Educação e Inovação (atual Secretaria de Estado da Educação), com abrangência sobre registros contábeis e execução orçamentária relativos ao período de janeiro a dezembro, para considerar irregulares as Demonstrações Contábeis referentes aos Sistemas Orçamentário, Financeiro, Patrimonial e de Compensação analisadas.
6.2. Aplicar ao Sr. Orival Prazeres - Assistente Pessoal do Secretário de Estado da Educação e Inovação (atual Secretaria de Estado da Educação) em 2003 (Portaria n. 10.307/2003), CPF n. 150.297.786-91, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar n. 202/2000 c/c o art. 109, II, do Regimento Interno, as multas abaixo relacionadas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado das multas cominadas, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000:
6.2.1. R$ 2.000,00 (dois mil reais), em face da inobservância da ordem cronológica nos pagamento das exigibilidades relativas aos recursos do FUNDEF, contrariando o art. 5º, caput, da Lei (federal) n. 8.666/93 (item 2.2.1.5 do Relatório DCE n. 300/2006);
6.2.2. R$ 2.000,00 (dois mil reais), pelas diversas irregularidades apuradas na execução do Programa Magister, tais como: a) utilização indevida dos recursos da Quota Estadual do Salário Educação, para custear ações voltadas ao ensino médio, contrariando o § 5º do art. 212 da Constituição Federal; b) participação de alunos estranhos aos objetivos preconizados para o programa, não identificados como professores, em efetivo exercício do magistério, comprometendo sua efetividade, em prejuízo do interesse público, infringindo os arts. 5º, I, da Lei (estadual) n. 10.723/98, 87, § 3º, III, e § 4º, da Lei (federal) n. 9.394/96 e 37, caput, da Constituição Federal; e c) ausência de documentação regular comprobatória da efetiva realização das despesas, a fim de evidenciar a real destinação das mesmas (detalhamento dos gastos), de conformidade com o que dispõem o parágrafo único do art. 62 da Constituição Estadual e § 2º do art. 63 da Lei (federal) n. 4.320/64 (item 2.2.2.4 do Relatório DCE n. 300/2006);
6.2.3. R$ 2.000,00 (dois mil reais), devido à inobservância da ordem cronológica nos pagamentos das exigibilidades relativas aos recursos da Quota Estadual do Salário Educação, contrariando o art. 5º, caput, da Lei (federal) n. 8.666/93 (item 2.2.2.5 do Relatório n. 300/2006);
6.2.4. R$ 1.000,00 (mil reais), em razão da utilização dos recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério - FUNDEF, atual Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB, para pagamento de vale-transporte e auxílio-alimentação (Notas de Empenho ns. 8491, 41565, 41569 - despesas de caráter indenizatório), quando a destinação legal dos recursos do Fundo é para gastos de cunho remuneratório, consoante dispõem o inciso I do art. 70 da Lei (federal) n. 9.394/96 (LDB) e os arts. 2º da Lei (estadual) n. 7.975/90 e 2º da Lei (estadual) n. 11.647/00 (item 2.2.1.3 do Relatório DCE n. 300/2006);
6.2.5. R$ 1.000,00 (mil reais), em face da inclusão de despesas pagas com recursos do FUNDEF, atual FUNDEB, incompatíveis com as suas finalidades (Notas de Empenho ns. 3274, 54848 e 8779), ferindo os arts. 60, I, do ADCT da Constituição Federal, 2º da Lei (federal) n. 9.424/96 e 167, § 2º, da Constituição Estadual (item 2.2.1.3 do Relatório DCE n. 300/2006);
6.2.6. R$ 2.000,00 (dois mil reais), em virtude do pagamento por serviços de consultoria a servidores públicos da própria Secretaria de Estado da Educação e Inovação, procedimento vedado, de conformidade com o art. 9º, III, da Lei (federal) n. 8.666/93, afrontando ainda, o art. 16, III, da Lei (estadual) n. 12.381/02, (item 2.2.1.4 do Relatório DCE n. 300/2006);
6.2.7. R$ 1.000,00 (mil reais), pela aplicação dos recursos da Quota Estadual do Salário Educação em ações, programas e projetos não exclusivos do ensino fundamental, atendendo a outros níveis de ensino (infantil e médio), em flagrante descumprimento aos arts. 212, § 5º, da Constituição Federal, 15, II, da Lei (federal) n. 9.424/1996 (com nova redação dada pela Lei (federal) n. 10.832/2003), 5º da Lei (estadual) n. 10.723/98, 8º da Lei Complementar (federal) n. 101/00 e 167, § 2º, da Constituição Estadual (itens 2.2.2.2 e 2.2.2.3 do Relatório DCE n. 300/2006).
6.3. Determinar ao Sr. Paulo Roberto Bauer - Secretário de Estado da Educação, que proceda aos ajustes, com vistas à correção das seguintes irregularidades evidenciadas pelo Corpo Instrutivo deste Tribunal:
6.3.1. existência de valores pendentes de regularização nas contas Diversos Responsáveis (R$ 1.551.388,36), Desfalques ou Desvio (R$ 90,65) e Responsabilidades em Apuração (R$ 1.549.702,57), pertinentes aos exercícios de 1990 a 1994 e 1996, em contradição ao disposto nos arts. 83 a 85, 88, 89 e 93 da Lei (federal) n. 4.320/64 (item 2.1.2.1.1 do Relatório DCE n. 300/2006);
6.3.2. existência de saldo de Restos a Pagar remanescente dos exercícios de 1999 a 2001, em contradição ao que estabelecem os arts. 5º, da Lei (federal) n. 8.666/93 e 37, 62 e 63 da Lei (federal) n. 4.320/64 e os ditames da Lei (federal) n. 101/00 (item 2.1.2.1.2 do Relatório DCE n. 300/2006);
6.3.3. existência de valores pendentes de regularização, relativos a Depósitos para Quem de Direito, Cauções, Vencimento em Verificação de Direito e Finanças, contas pertencentes ao grupo do Passivo Financeiro/Depósitos de Diversas Origens, pertinentes aos exercícios de 1994 a 2001, em contradição às disposições expressas nos arts. 83 a 85, 88, 89 e 93 da Lei (federal) n. 4.320/64 (item 2.1.2.1.3 do Relatório DCE n. 300/2006);
6.3.4. existência de valores pendentes de regularização na conta consignações, pertencente ao grupo do Passivo Financeiro, relativos à falta de recolhimentos de importâncias retidas por ocasião de pagamentos de determinadas despesas, pertinentes aos exercícios de 2000 a 2002, em contradição ao disposto nos arts. 83 a 85 e 88 da Lei (federal) n. 4.320/64 (item 2.1.2.1.4 do Relatório DCE n. 300/2006).
6.4. Determinar à Secretaria de Estado da Educação a adoção de providências visando à instauração de tomada de contas especial, nos termos do art. 10, §1°, da Lei Complementar n. 202/2000, com a estrita observância do disposto no art. 12 da Instrução Normativa n. TC-03/2007, em virtude da gestão patrimonial deficiente e antieconômica, no que diz respeito aos laboratórios móveis adquiridos junto à empresa Autolabor - Industria e Comércio Ltda., destinados às unidades escolares da rede pública estadual, decorrente da Concorrência n. 01/96, de 20/05/1996, contrariando o que dispõem o parágrafo único do art. 58 e o art. 62, II, da Constituição Estadual, a Lei (federal) n. 4.320/64, arts. 83 e 94 a 96, a Lei Complementar (estadual) n. 243/03, arts. 111 e 113, vigente à época, a Lei (estadual) n. 6.745/85, art. 132, parágrafo único, II, o art. 12, § 2º, da Constituição Estadual e a Lei (federal) n. 8.666/93, arts. 22 e 23, c/c a Lei (estadual) n. 5.164/75 (item 2.2.2.6 do Relatório DCE n. 300/06 e item 2.2.1 do Relatório DCE n. 49/2007), para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano, sob pena de responsabilidade solidária.
6.4.1. Ressalvar à autoridade administrativa que atente para o que dispõem os arts. 4º e 5º da Instrução Normativa n. TC-03/2007, quanto às providências administrativas anteriores à instauração da Tomada de Contas Especial.
6.4.2. Fixar o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da data em que as providências administrativas se esgotarem, para que a Secretaria de Estado da Educação comprove a este Tribunal a instauração da Tomada de Contas Especial.
6.4.3. A fase interna da tomada de contas especial deverá ser concluída no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da data de sua instauração, conforme dispõe o art. 11 da referida Instrução Normativa.
6.4.4. Determinar à Secretaria de Estado da Educação, com fulcro no art. 13 da citada Instrução Normativa, o encaminhamento a este Tribunal da Tomada de Contas Especial, tão logo concluída.
6.5. Dar ciência desta Decisão, do Relatório e Voto do Relator que a fundamentam, bem como dos Relatórios de Reinstrução DCE/Insp.1/Div.1 n. 300/2006 e de Instrução DCE/Insp.2/Div.5 n. 49/2007:
6.5.1. à Secretaria de Estado da Educação e ao responsável pelo controle Interno daquela entidade, com remessa de cópia da Instrução Normativa n. TC-03/2007;
6.5.2. ao Sr. Orival Prazeres - Assistente Pessoal do Secretário de Estado da Educação e Inovação (atual Secretaria de Estado da Educação) em 2003.
Esse é o relatório.
O recurso proposto como Recurso de Reexame foi autuado pela Secretaria Geral desta Corte de Contas, considerando-se tratar de fiscalização em auditoria ordinária de registros contábeis e execução orçamentária relativa ao exercício de 2003, a teor do disposto nos artigo 79 e 80 da Lei Complementar 202/2000, que determina:
Art. 79 - De decisão proferida em processos de fiscalização de ato e contrato e de atos sujeitos a registro, cabem Recurso de Reexame e Embargos de Declaração.
Art. 80. O Recurso de Reexame, com efeito suspensivo, poderá ser interposto uma só vez por escrito, pelo responsável, interessado ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de trinta dias contados da publicação da decisão no Diário Oficial do Estado.
No que tange aos pressupostos de admissibilidade da peça recursal, considerando o princípio da ampla defesa, o recorrente é parte legítima para o manejo do recurso na modalidade de Reexame, uma vez que identificado como responsável em razão da delegação de competência advinda da Portaria 10.307, publicada no DOE em 20/05/2003, a propositura ocorreu de forma tempestiva posto que o Acórdão 00587/2008, lavrado na Sessão do dia 16/04/2008, foi publicada no Diário Oficial do Estado no dia 29/04/2008, e as razões recursais foram protocoladas nesta Corte de Contas no dia 29/05/2008, atendendo ao prazo de trinta dias fixado no artigo 80 da Lei Complementar 202/2000.
Uma vez preenchidos os requisitos legais, deve o recurso proposto ser admitido.
O recorrente manifesta o seu inconformismo em relação a decisão proferida, contestando todas as multa que lhe foram aplicadas, e ainda, suscitando questões preliminares, acerca da processualística adotada, e da ilegitimidade passiva.
No presente exame recursal será obedecida a ordem de manifestação apresentada pelo recorrente conforme segue.
1. Preliminar de Nulidade da Imputação de Multa. Ilegitimidade Passiva. Caracterização.
A comprovação da regular delegação de competência por ato administrativo, e a demonstração da atuação do responsável como ordenador primário são fundamentais para configurar a legitimidade passiva para o feito.
O recorrente suscita em suas razões de recurso a nulidade da aplicação das multas por entender que a responsabilidade dos atos tidos como irregulares são da autoridade que delegou a competência, alegando em suma que; apesar da existência da portaria 10307/2003, o recorrente era tão somente ordenador secundário, repousando a responsabilidade ao ordenador primário, que nesta condição era quem autorizava a realização das despesas apontadas como irregulares.
Pode-se observar nos termos da Portaria nº 10307/2003, que foi conferido ao recorrente a competência para atuar como ordenador de despesas no âmbito da Secretária de Estado da Educação e Inovação, devendo observar no exercício da competência que lhe foi delegada "rigorosamente, as normas de administração orçamentária, financeira, contábil, e controle interno, bem como toda a legislação pertinente a matéria, e procedimentos internos desta Secretaria." (fl. 1065 dos autos).
A própria Lei Complementar 243/2003, ao tratar da delegação de competência pelas autoridades, estabelece no art. 12, § 1º e § 2º, o que segue;
Art. 12. Fica o Chefe do Poder Executivo autorizado a delegar competência aos Secretários de Estado, nos termos do parágrafo único do art. 71 da Constituição Estadual.
§1º É facultado ao Chefe do Poder Executivo, aos Secretários de Estado e às autoridades da administração estadual, delegar competência aos dirigentes de órgãos a eles subordinados, vinculados ou supervisionados, para a prática de atos administrativos, conforme disposto em regulamento.
§2º O ato de delegação indicará a autoridade delegante, a autoridade delegada e as competências da delegação.
Ainda nos termos da Lei Complementar 243/2003, destaca-se a definição legal de ordenador de despesa, registrada no art. 105, § 1º, conforme abaixo transcreve-se:
Art. 105. [...]
§ 1º O ordenador de despesa é todo e qualquer agente público de cujos atos resultarem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos do Estado ou pelos quais este responda.
Uma análise preliminar dos documentos que o recorrente junta as suas razões de recurso como elemento de prova demonstra que o recorrente em algumas situações atuava como ordenador de despesa, conforme registra por exemplo o documentos de fl. 24, onde figura o recorrente como ordenador primário.
Todavia, embora o recorrente tenha atuado como ordenador primário, e que a delegação de competência que lhe foi atribuída de forma regular seja fator inafastável, resta averiguar se nos casos em que lhe foram imputado multa o recorrente atuou de fato como ordenador primário, uma vez que, mesmo lhe sendo atribuída a competência para atuar como ordenador de despesa, o titular da pasta não abdicou plenamente de sua atribuição, podendo paralelamente ter atuado como ordenador de despesa independente da delegação de competência outorgada visto que esta não conferia caráter privativo ao servidor que recebeu a delegação.
Assim, necessário se faz a leitura crítica dos documentos que serviram de base para a aplicação das multas ora contestadas.
Verifica-se no acórdão recorrido que as multas aplicadas ao recorrente, itens 6.2.1 a 6.2.7, remetem ao relatório DCE 300/2006, aos itens 2.2.1.3; 2.2.1.4; 2.2.1.5; 2.2.2.2; 2.2.2.3; 2.2.2.4; e 2.2.2.5.
Por sua vez, os apontamentos constantes do relatório de instrução 300/2006, menciona para cada abordagem determinados documentos constantes dos anexos a seguir emunerados: 18; 19; 20; 21; 22; 23; 24; 28; 29; 30; 32; 33. 34. 35; 38; e 39.
Verifica-se da leitura de tais documentos, fazendo um paralelo com as multas aplicadas no acórdão recorrido que:
a) Em relação a multa aplicada no item 6.2.2, referente aos documentos dos anexos 32; 33; 34 e 35; nos dois primeiros anexos figura como ordenadora da despesa a então Secretária de Estado da Educação, Srª Miriam Schlickmann, o que afasta a responsabilidade do recorrente;
b) Em relação a multa aplicada nos itens 6.2.4; e 6.2.5, referente aos documentos dos anexos 18; 19; e 20, figuram pela ordem, como ordenadores o então Secretários de Estado da Educação. Sraª Miriam Schlickmann, e Sr. Jacob Anderlei, o que retira a responsabilidade do recorrente;
c) Em relação a multa aplicada no item 6.2.6, referente aos documentos dos anexos 21; e 22; figura como ordenadora de despesa a então Secretária de Estado da Educação, Srª Miriam Schlickmann;
d) Em relação a multa aplicada no item 6.2.7, referente aos documentos dos anexos 28; 29; 30; figura como ordenador o então Secretário de Estado da Educação, Sr. Jacob Anderlei;
Acerca destas circunstâncias, onde figura como ordenadora da despesa a então Secretária de Estado da Educação, Srª Miriam Schlickmann, tais despesas, além de serem relativas ao exercício fiscal de 2002, quando o recorrente não havia ainda assumido a condição de ordenador de despesa pelo ato administrativo de delegação de competência, evidentemente não podem recair sobre o recorrente a responsabilidade decorrente destes atos.
No que diz respeito as despesas onde figura como ordenador o Secretário de Estado, Jacob Anderlei, a responsabilidade é deste ordenador, muito embora tenha por ato administrativo, delegado poder ao recorrente para atuar como ordenador de despesa, no entanto, não determinou que tal ocorreria com exclusividade ou que seria ato privativo deste, o que impediria da autoridade delegante agir como ordenador de despesa. Pelo visto, a autoridade que delegou a competência não abdicou de, do mesmo modo agir paralelamente com o servidor cuja a competência foi atribuída.
Assim, tendo a autoridade delegante agido no lugar do servidor delegado, as obrigações decorrentes são daquela autoridade, não se podendo impor a penalização ao servidor delegado que não atuou no ato que resultou na penalização.
Razão que leva a sugerir o cancelamento da multa aplicada ao recorrente relativa aos itens 6.2.2; 5.2.4; 6.2.5; 6.2.6; e 6.2.7 do acórdão recorrido.
Restaram portanto a verificação das multas relativas aos itens 6.2.1 e 6.2.3 do acórdão atacado.
Em relação a multa do item 6.2.1 do acórdão recorrido, desobediência a ordem cronológica dos pagamentos; os documentos que sustentam a penalidade refere-se aos anexos 23 e 24 dos autos, fls. 608 a 617.
Tais documentos tratam de uma relação de pagamentos efetuados por órgão, unidade orçamentária e Projeto Atividade, designando tal relação documentos emitidos a partir do mês de abril de 2003 até mês outubro de 2003.
A instrução, a fl. 989 do processo de conhecimento configura a irregularidade afirmando o que segue:
Verificou-se que despesas liquidadas nos meses de junho e outubro de 2003 (Anexo 23), foram pagas anteriormente às despesas liquidadas nos exercícios de 1999, 2000 e 2002 - Restos a Pagar Processados de 1999, 2000 e 2002 (Anexo 24).
O artigo 5º da Lei 8.666/93, apontado como ofendido pela instrução ao estabelecer a ordem cronológica de pagamentos o faz para cada fonte diferenciada de recursos, considerando-se as datas de suas exigibilidades.
Portanto, para configurar a ofensa a ordem cronológica de pagamentos necessário se faz o confronto das fontes de recursos, e da exigibilidade do pagamentos, ou seja, da ocorrência da liquidação do serviço ou do bem pela sua efetiva entrega.
Nos documentos constantes dos anexos mencionados pela instrução não se verifica tais circunstâncias, considerando-se que nos relatórios do anexo 24, não se identifica a liquidação das despesas lançadas, o que impossibilita afirmar que ocorreu a desobediência a ordem cronológica do pagamento.
De outro lado, deve-se considerar que o recorrente, pelo ato administrativo 10307/2003, é responsável pelo ordenamento da despesa, não pelo seu pagamento, que com certeza é atribuição de outro servidor.
Diga-se ainda, que os documentos em questão não comprovam que nos empenhos relativos as despesas indicadas nas relações que serviram de base para a penalidade, o recorrente funcionou como ordenador de despesa, considerando-se conforme já verificado, que ele recorrente, não era o único a atuar como ordenador no órgão auditado.
Destarte, sugere-se o cancelamento da multa aplicada ao recorrente relativa ao item 6.2.1 do acórdão atacado.
Quanto ao item 6.2.3 do acórdão, a multa aplicada ao recorrente do mesmo modo que a multa do item 6.2.1, refere-se a desobediência da ordem cronológica de pagamento, desta feita, relativa aos documentos constantes dos anexos 39 e 39 do processo de conhecimento.
A situação é idêntica ao mencionado em relação ao item 6.2.1, razão que leva a concluir do mesmo modo, ou seja, pelo cancelamento da multa do item 6.2.3 do acórdão recorrido.
Resta a consideração do Relator, em face da sugestão pelo reconhecimento da ilegitimidade passiva do recorrente, caso entenda, em seu voto determinar a retomada do processo original, para nos casos em que couber, seja determinada a citação do legitimado passivo para apresentar justificativas acerca dos atos apontados pela instrução, submetendo o mérito à nova decisão Plenária.
Ante o exposto, sugere-se ao relator que em seu Voto propugne ao Pleno para:
1) Conhecer do Recurso de Reexame, nos termos do art. 80 da Lei Complementar nº 202/2000, interposto contra o Acórdão 0587/2008, proferido na Sessão Ordinária do dia 16/04/2008, no Processo ARC - 04/05671334, e, no mérito, dar-lhe provimento parcial para:
1.1) Cancelar as multas aplicadas nos item 6.2,1; 6.2.2; 6.2.3; 6.2.4; 6.2.5; 6.2.6 e 6.2.7 do acórdão recorrido;
2) Manter na íntegra os demais termos do acórdão recorrido;
2) Dar ciência desta Decisão, bem como do Parecer e Voto que a fundamentam ao recorrente Sr. Orival Prazeres, bem como a sua procurador Drª Margareti Teresinha Leitis, OAB/SC 25.688, e ainda ao atual Secretário de Estado da Educação, Sr. Paulo Roberto Bauer.
| ELÓIA ROSA DA SILVA Consultora Geral |