Dispõe o § 3º do art. 1º da Lei Orgânica deste Tribunal de Contas (Lei Complementar nº 202/2000):

Art. 1º Ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, órgão de controle externo, compete, nos termos da Constituição e do Estado e na forma estabelecida nesta Lei:

[...]

§3º As decisões do Tribunal de Contas em processo de consulta, tomadas por no mínimo dois terços dos Conselheiros que o compõem, têm caráter normativo e constituem prejulgamento da tese. (Grifo nosso)

Destarte, é necessário frisar que a consulta poderá ser conhecida, todavia, a resposta ofertada por este Egrégio Tribunal tratará do prejulgamento da tese, e não do caso concreto, se limitando a analisar a leitura do § 1° do inciso XXII do art. 37 da Constituição Federal, onde "A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos".

A fim de que não restem dúvidas de qualquer aspecto, este parecer não visa declarar a (i)legalidade da logomarca ou do slogan trazidos pelo Consulente, o que ensejaria a análise do caso concreto, apenas servindo de orientação aos gestores acerca da interpretação deste Tribunal sobre o dispositivo constitucional.

No que concerne ao atendimento do pressuposto estabelecido no inciso V do artigo 104 da Res. nº 06/01, denota-se que a consulta não foi instruída com o parecer da assessoria jurídica do ente Consulente. Todavia, o Tribunal Pleno poderá conhecer da consulta, conforme autoriza o § 2º do artigo 105 do Regimento Interno, cabendo essa ponderação ser efetuada pelo Exmo. Conselheiro Relator e demais julgadores.

O atendimento dos requisitos básicos para o conhecimento da consulta constantes no art. 104 Regimental dá ensejo a esta Consultoria Geral, bem como o Exmo. Conselheiro Relator, propugnar, preliminarmente, pelo conhecimento da consulta.

3. DISCUSSÃO

A Consulta versa sobre a possibilidade dos municípios instituírem uma logomarca que revele uma imagem de inovação, conciliando com as belas imagens que se tem a oferecer e divulgar, passando a adotar uma imagem menos formal na composição dos elementos de publicidade, a fim de extinguir de folder, outdoor e demais materiais de divulgação e comunicação a logomarca oficial do município, pois além de preceito formal, este representaria a indicação de algo antigo, contrastando com os objetivos de algo novo e de última geração, a ser repassado. Também questiona a possibilidade de inserir alguma frase abaixo da nova logomarca, que funcionaria como um slogan.

OF. CIRC.GAP Nº 14/2006 Florianópolis, 29 de novembro de 2006

Exmo. Senhor Prefeito Municipal,

O Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, Órgão encarregado de fiscalizar a aplicação dos recursos públicos, tanto na esfera estadual quanto municipal, por força de suas atribuições constitucionais inscritas nos artigos 59 e 60 da Carta Estadual, vem por meio do presente, solicitar a V. Sa., que verifique se, em sua administração, está sendo utilizado o símbolo oficial do Município (brasão ou bandeira oficiais) ou, se está sendo utilizado outro símbolo, seja logomarca e/ou slogan, especificamente criado para uso em sua administração.

Frise-se que os princípios e regras constitucionais proíbem a utilização de símbolo não oficial do Município, bem como toda e qualquer espécie de identificação da gestão do administrador, seja por logomarca, slogan ou período de gestão. Esse fato constitui promoção pessoal do agente público, vedada pelo art. 37, § 1º, da Constituição Federal e pelo art. 16, § 6º, da Constituição Estadual.

A utilização pelo administrador público de logomarca/slogan não oficiais além de caracterizar despesa sem finalidade pública, fere, outrossim, os princípios da impessoalidade e da moralidade.

Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, este Tribunal vem apontando irregularidades no uso de propaganda por parte dos administradores públicos. Todavia, esta Corte decidiu que – a partir de janeiro de 2007 – dará especial atenção às irregularidades cometidas em face do descumprimento da regra descrita nos dispositivos acima referidos.

É por isso que, por meio do presente expediente – de iniciativa da Presidência desta Corte de Contas, aprovada por unanimidade pelos Senhores Conselheiros que compõem o Corpo Deliberativo, reunidos em Sessão Administrativa na data de 28/11/2006 – este Tribunal decidiu alertar o administrador público acerca da utilização de logomarca/slogan, que não sejam os símbolos e slogans instituídos oficialmente pelo Município, uma vez que configuram irregularidade sujeita às penalidades que a lei estabelece, entre elas o ressarcimento ao erário pelas despesas consideradas sem finalidade pública, além de multas por afronta aos dispositivos legais e constitucionais, previstos na Lei Orgânica desta Corte.

A fim de evitar a afronta aos princípios descritos no artigo 37, caput, da Constituição Federal e o que dispõe o artigo 37, § 1º, da mesma Carta Republicana e artigo 16, § 6º, da CE/SC, acerca da publicidade dos atos, que sujeitam o administrador público às penalidades anteriormente descritas, cabe ao Exmo. Sr. Prefeito Municipal, a adoção de providências imediatas, no sentido de adequar-se às regras anteriormente citadas, procedendo a retirada das logomarcas e/ou slogans pessoais impressas em qualquer objeto (papéis, placas, viadutos, postes, abrigos de parada de ônibus, carros, etc.), assim como qualquer frase de identificação do período de sua gestão, substituindo, onde for necessária a identificação do Município, pelo símbolo oficial instituído por lei (brasão ou bandeira).

Segue em anexo, material doutrinário, acerca da utilização de logomarca/slogans, que este Tribunal de Contas está encaminhando a todos os Municípios de Santa Catarina.

Conselheiro Otávio Gilson dos Santos

Presidente

Desta forma, o tema não se apresenta novo a este Tribunal, que no ano de 2006 teve a iniciativa de encaminhar aos prefeitos municipais o ofício acima transcrito, com o intuito de evitar a afronta, pelos administradores públicos, aos princípios descritos no artigo 37, caput, da Constituição Federal e o que dispõe o artigo 37, § 1º, da mesma Carta Republicana e artigo 16, § 6º, da Constituição Estadual.

O art. 13 da Carta Magna prevê os símbolos oficiais da República e deferiu aos municípios o direito de instituírem os seus:

Art. 13. A língua portuguesa é o idioma oficial da República Federativa do Brasil.

§ 1º - São símbolos da República Federativa do Brasil a bandeira, o hino, as armas e o selo nacionais.

§ 2º - Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão ter símbolos próprios.

A Constituição do Estado, em seu artigo 3º, caput, elenca os símbolos do Estado que, a exemplo dos adotados pela Constituição Federal, são:

Art. 3° São símbolos do Estado a bandeira, o hino, as armas e o selo em vigor na data da promulgação desta Constituição e outros estabelecidos em lei.

Avançando, o constituinte catarinense, através da Emenda Constitucional n° 19, elegeu a bandeira do Estado como sua logomarca, estabelecendo, ainda os critérios a serem observados na sua utilização, conforme parágrafo único do art. 3°:

Art. 3° (...)

Parágrafo único. Fica adotada a configuração de Bandeira do Estado como forma de representação permanente da logomarca do Governo do Estado de Santa Catarina, obedecidos os seguintes critérios:

I – a representação emblemática de que trata o parágrafo anterior será adotada por todas as gestões de governo, de forma contínua e permanente;

II – fica proibida a utilização de qualquer tipo de frase, desenho, logomarca ou slogan para representar ou distinguir gestões de governo que não a representação oficial definida neste parágrafo único.

A inclusão do parágrafo único ao art. 13 da Constituição Estadual é exemplo a ser seguido pelos demais entes da Administração Pública, pois definiu sua logomarca oficial, que deve ser utilizada de forma perene por todos os governantes.

Os municípios também poderão instituir seus próprios símbolos, que podem ser aqueles previstos na Constituição Federal, Estadual ou outros que o represente com mais acerto, desde que previsto em lei e reconheça valores vinculados à memória ou patrimônio social e cultural de seu povo, `a sua tradição. Os símbolos devem efetivamente representar o povo, serem bem quistos por ele, de modo que todos os reconheçam como integrantes de sua história.O interesse público deve ser manifesto, voltado para o bem comum, tais como os símbolos já previstos pela Constituição Federal e Estadual.

Por exemplo. São símbolos do Estado de Santa Catarina a bandeira, o hino, as armas e o selo, sendo adotada a bandeira como sua logomarca oficial. Mas o constituinte poderia eleger a Laélia Purpurata - flor símbolo do Estado - para representá-lo, se, de acordo com a tradição, cultura e interesse do povo catarinense, se assim fosse melhor identificado.

Um município reconhecido pela sua produção de carvão, que ostenta ou ostentou uma das maiores produções do país, poderia ter reconhecida essa qualidade em um símbolo que a identifique, pois não há dúvida do orgulho do povo em ostentar seu patrimônio natural, patrimônio da cidade, conectado a sua história, a sua tradição, pois estaria oficializando um símbolo que na verdade há tempos já a caracteriza. A logomarca poderia ser acompanhada de um slogan que assim o retrate, como "Cidade do carvão". Para tanto, seria necessária a devida aprovação em lei pela Câmara Legislativa, como aduzido anteriormente.

Os exemplos acima não identificam a administração do município, mas ele próprio. Do contrário, haveria afronta aos ditames constitucionais. Sob este aspecto, seguem alguns casos julgados pelo Egrégio Tribunal de Justiça de Santa Catarina. Ao julgar o Agravo de Instrumento oriundo de Ação Popular ainda em trâmite, interposta contra a Prefeitura Municipal de Florianópolis, pela utilização do slogan "Florianópolis Capital da Gente", acordaram, em Sexta Câmara Civil, por votação unânime, dar provimento parcial ao recurso, para determinar que o Município de Florianópolis suspendesse a inserção da logomarca em novos impressos, veículos, etc., até o julgamento final da ação originária:

Agravo de Instrumento n. 2000.005465-8, da Capital.

Relator: Des. Luiz Cézar Medeiros.

AÇÃO POPULAR - USO DE LOGOMARCA - VEDAÇÃO DO §1º DO ART. 37 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - LIMINAR INDEFERIDA - RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO

Sendo plausível a afirmação de que a logomarca utilizada pela Administração Pública Municipal afronta o disposto no §1º do art. 37 da Constituição Federal, restam satisfeitos os requisitos que autorizam a concessão de medida liminar para suspender sua inserção em novos impressos, veículos, obras e procedimentos similares, até o final julgamento da ação originária.

No voto proferido, constam as seguintes razões:

1. Prevê o artigo 37, parágrafo primeiro da Constituição Federal:

Art. 37. [...]

§1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridade ou servidores públicos.

A Carta Magna vigente não proíbe a publicidade referente a atos, obras, serviços, programas e campanhas. Entretanto, a veiculação publicitária não pode ter caráter de promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos, mas sim, caráter educativo, informativo ou de orientação social.

Ao publicar atos ou campanhas dos órgãos públicos é vedado às autoridades vinculá-lo à qualquer coisa que as identifique, como por exemplo, símbolos ou logomarcas.

Celso Ribeiro Bastos, ao comentar sobre a matéria exposta no dispositivo em questão, assim consignou:

"O Texto Constitucional em vigor não proibiu, é óbvio, toda e qualquer publicidade, mesmo porque para certos atos administrativos ela é indispensável. Procurou, no entanto, discriminar a publicidade consentida condicionando-a à satisfação de determinados objetivos e impedindo a existência de certos elementos.

[...]

Em primeiro lugar a publicidade há de ter caráter educativo, informativo ou de orientação social. Sem dúvida nenhuma há muitos pontos em que a coletividade pode receber uma informação ou mesmo uma educação relativa a questões atinentes à ordem, à saúde e ao bem-estar público. Portanto, a matéria veiculada há de ter um caráter eminentemente objetivo e voltado para o atingimento da sua finalidade, sem com isso estar simultaneamente promovendo o governo ou algumas de suas autoridades. É por isso que a parte subsequente do preceito vai consignar que não podem constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem a promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.

A regra é bastante rigorosa. Proíbe a aparição da imagem da autoridade e mesmo da sua referência por meio da invocação do seu nome ou de qualquer símbolo que produza igual efeito. Lembre-se que alguns políticos ficaram conhecidos por certos objetos, por exemplo, vassoura (Jânio Quadros), marmita (Hugo Borgui). É uma lástima constatar que até agora não tenha havido uma aplicação drástica desse preceito. Ainda é freqüente ver-se nos órgãos de comunicação matérias que não atendem aos pressupostos positivos ou negativos da atividade de publicidade. Os atos assim viciados são possíveis de ataque por Ação Popular, visto que são lesivos e inconstitucionais" (Comentários à Constituição do Brasil, Saraiva, 1998, v. III, tomo III, p. 159).

Dos documentos constantes do processo (fls. 52/56), observa-se claramente que a logomarca "Prefeitura de Florianópolis Capital da Gente" identifica-se com a Administração Municipal, podendo ser interpretada como instrumento de promoção pessoal das pessoas que a compõem. Pode até ser que a intenção tenha sido a de realmente criar uma logomarca para a cidade de Florianópolis. No entanto, ao vinculá-la à Prefeitura Municipal operou-se a identificação com a atual Administração. Assim, a pretendida logomarca da cidade acabou se transformando em símbolo do governo da cidade.

Sabe-se que o objetivo primordial do legislador constituinte ao definir a regra do §1º do art. 37 da Constituição Federal, foi justamente coibir o desgaste e o uso do dinheiro público em programas com tendência à promoção pessoal de autoridades ocupantes de cargo público eletivo, realçando símbolos ou imagens pessoais que estabeleçam, de alguma forma, a conexão entre o governante e as obras realizadas.

A respeito ensina Sérgio Andréa Ferreira:

"O dispositivo em exame tem por objetivo coibir a prática das mais comuns nas administrações brasileiras, a dos governantes e administradores especialmente o chefe do poder executivo, valerem-se do dinheiro público para, a pretexto de divulgar ou simplesmente identificar obras e realizações governamentais, que nada mais são do que o cumprimento das obrigações administrativas, fazerem publicidade de seus nomes e de seus partidos, com vistas a futuras eleições [...]

Não poderão as autoridades públicas utilizarem-se de seus nomes, de seus símbolos ou imagens para, no bojo de alguma atividade publicitária, patrocinada por dinheiro público, obterem ou simplesmente pretenderem obter promoção pessoal, devendo a matéria veiculada pela mídia ter caráter eminentemente objetivo para que atinja sua finalidade constitucional de educar de educar, informar ou orientar, e não serva, simplesmente, como autêntico marketing político". (in Alexandre de Moraes, Direito Constitucional, atlas, 5ª ed., 1999, p. 317/318)

O desvio de finalidade por si só deve ser considerado disfunção do erário público, posto que os valores aplicados na propaganda poderiam ter sido utilizados para beneficiar os munícipes ou para efetivamente informar e educar.

Segundo ensina Hely Lopes Meirelles:

"Na conceituação atual, lesivo é todo ato ou omissão administrativa que desfalca o erário ou prejudica a Administração, assim como o que ofende bens ou valores artísticos, cívicos, culturais, ambientais ou históricos da comunidade. E essa lesão tanto pode ser efetiva quanto legalmente presumida, visto que a lei regulamentar estabelece casos de presunção de lesividade (art. 4º), para os quais basta a prova da prática do ato naquelas circunstâncias para considerar-se lesivo e nulo de pleno direito. Nos demais casos impõem-se a dupla demonstração da ilegalidade e da lesividade ao patrimônio protegível pela ação popular". (Mandado de segurança, ação popular, ação civil pública. São Paulo: 2000, Malheiros, 22 ed., p. 118/119)

Reconheço, portanto, a presença dos requisitos autorizadores à concessão da liminar, suspendendo a utilização da logomarca com a sua inserção em novos impressos, veículo, obras etc., até julgamento final da ação originária.

Ante o exposto, dou provimento parcial ao recurso.

[...].

Do Agravo de Instrumento advindo da Ação Civil Pública impetrada contra a Prefeitura Municipal de Joinville que passou a utilizar o slogan "JOINVILLE SEMPRE MAIS," acordaram a 4° Câmara de Direito Público, por votação unânime, em manter o despacho que entendeu evidenciada, em tese, a estratégia publicitária com intuito deliberado de identificar e fortalecer a imagem do chefe do Executivo municipal, mediante a utilização de recursos públicos:

Agravo de Instrumento n. 2008.000895-2, de Joinville

Relator: Des. Cláudio Barreto Dutra

AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - LIMINAR DETERMINANDO A RETIRADA E A ABSTENÇÃO NA UTILIZAÇÃO DE LOGOMARCA - FUMUS BONI JURIS E PERICULUM IN MORA CARACTERIZADOS.

Estando evidenciada, em tese, a estratégia publicitária com intuito deliberado de identificar e fortalecer a imagem do chefe do Executivo municipal, mediante a utilização de recursos públicos, conveniente o deferimento da liminar, em sede de ação civil pública, para coibi-la.

Valhendo-me das palavras proferidas pelo Des. Luiz Cézar Medeiros, que atuou como relator nos autos do Agravo de Instrumento n. 2000.005465-8 já transcrito, certas logomarca identificam-se com a Administração, podendo ser interpretada como instrumento de promoção das pessoas que a compõem, embora a intenção possa ter sido a de criar uma logomarca para a cidade.

Ao vincular determinadas logomarcas e slogans à Administração, operar-se-ia a identificação com a gestão atual, se transformando em símbolo do governo e não da cidade.

Por fim, inexiste óbice no fato de a Administração Pública investir na publicidade municipal voltada ao desenvolvimento e divulgação da economia e turismo local, desde que identificada por sua logomarca prevista em lei.

4. CONCLUSÃO

Em consonância com o acima exposto e considerando:

1. Que o Consulente está legitimado à subscrição de consultas para este Tribunal de Contas, nos termos do inciso II do art. 103 do Regimento Interno desta Corte de Contas, o que atende ao requisito do inciso III do art. 104 da Resolução nº TC-06/2001;

2. Que os questionamentos formulados na presente consulta demandam a solução de caso concreto, todavia a resposta ofertada por este Egrégio Tribunal tratará do prejulgamento da tese, se limitando a analisar a leitura do § 1° do inciso XXII do art. 37 da Constituição Federal, conforme determina o inciso XII do art. 59 da Constituição do Estado de Santa Catarina, bem como o inciso XV do art. 1º da Lei Complementar Estadual 202/2000;

3. Que este parecer não visa declarar a (i)legalidade da logomarca ou do slogan trazidos pelo Consulente, o que ensejaria a análise do caso concreto, apenas servindo de orientação aos gestores acerca da interpretação deste Tribunal sobre o art. 37, § 1° c/c art. 13, § 2° da Constituição Federal;

4. Que não se faz presente o parecer da assessoria jurídica do órgão Consulente, em descumprimento ao preceituado no art. 104, inciso V, da Resolução n. TC-06/2001, todavia, nesse mister, o Tribunal Pleno poderá conhecer da consulta, conforme autoriza o § 2º do artigo 105 do Regimento Interno, cabendo essa ponderação ser efetuada pelo Exmo. Conselheiro Relator e demais julgadores;

Sugere-se ao Exmo. Conselheiro Julio Garcia, Relator nos presentes autos, que conheça da consulta formulada pelo Prefeito Municipal São Francisco do Sul, Sr. Luís Roberto de Oliveira, e submeta voto ao egrégio Plenário nos termos deste parecer, que em síntese propõe:

1. Responder a consulta nos seguintes termos:

1.1 Segundo o art. 13, § 2° da Constituição Federal, os municípios podem instituir seus próprios símbolos, que podem ser aqueles previstos na Constituição Federal, Estadual ou outros que o representem com mais acerto, desde que previstos em lei e reconheçam valores vinculados à memória ou patrimônio social e cultural de seu povo, à sua tradição. Os símbolos devem efetivamente representar o povo, serem bem quistos por ele, de modo que todos os reconheçam como integrantes de sua história.

1.2 Mediante aprovação em lei, o município pode eleger um de seus símbolos oficiais como sua logomarca, que pode vir acompanhada de slogan que atenda as mesmas características exigidas na instituição dos símbolos. Na escolha da logomarca o interesse público deve ser manifesto, voltado para o bem comum, não podendo ser alterado a cada governo, nem servir de marca da administração, sob pena de afronta ao art. 37, § 1° da Constituição Federal.

É o parecer.

COG, em 04 de dezembro de 2009.

Andressa Zancanaro de Abreu

Auditora Fiscal de Controle Externo

À consideração do Exmo. Sr. Conselheiro Julio Garcia, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.

COG, em de de 2009.