ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO CONSULTORIA GERAL

Processo n°:	REC - 07/00387676
Origem:	Prefeitura Municipal de Criciúma
RESPONSÁVEL:	Décio Gomes Góes
Assunto:	(Reexame - art. 80 da LC 202/2000) -PDI-03/02597115
Parecer n°	COG-86/10

Retenção da contribuição previdenciária dos servidores na conta Depósitos de Diversas Origens. Obrigatoriedade de recolhimento para o órgão previdenciário.

Os valores retidos dos servidores para a previdência devem ser recolhidos para o órgão previdenciário competente, não podendo permanecer depositados na conta Depósitos de Diversas Origens durante todo o exercício, sob pena de apropriação indébita de recursos de terceiros.

Gastos com pessoal. Limite do art. 71 da Lei Complementar nº 101/2000.

1. Conforme o art. 71 da Lei Complementar nº 101/2000, até 2003 o acréscimo anual da despesa total com pessoal de cada Poder ou órgão não poderia exceder a 10% do exercício anterior.

2. Despesas com terceirização de atividades consideradas acessórias não devem ser computadas como "outras despesas de pessoal", segundo a interpretação do art. 18, § 1°, da Lei Complementar nº 101/2000, dada pela Lei 11.514/2007.

Valor da multa. Necessidade de fundamentação. Art. 93, IX, da Constituição Federal.

A ausência da exposição dos motivos que justificaram a fixação do valor das multas em patamar acima do mínimo autoriza o relator do recurso a reduzi-las, a seu critério, pois, nos termos do art. 93, IX, da Constituição Federal, do art. 16, § 5°, da Constituição Estadual, e do art. 50, II, da Lei nº 9.784/1999, todas as decisões, principalmente as que impõem sanção aos administrados, precisam ser adequadamente fundamentadas.

Senhora Consultora,

RELATÓRIO

Tratam os autos de Recurso de Reexame (art. 80 da Lei Complementar nº 202/2000) interposto por Décio Gomes Góes, ex-Prefeito do Município de Criciúma, em face do Acórdão nº 1162/2007, proferido nos autos do Processo Diverso (PDI) nº 03/02597115.

Na decisão, o Pleno aplicou duas multas ao recorrente com base no art. 70, II, da Lei Complementar n° 202/2000 - uma de R$ 2.000,00, em face da retenção de contribuições previdenciárias para o Fundo Municipal de Seguridade Social sem o recolhimento ao órgão respectivo, em descumprimento ao art. 195, I e II, da Constituição Federal, e outra de R$ 1.000,00, em face da realização de gastos de pessoal acima do limite do art. 71 da Lei Complementar n° 101/2000 (LRF) (fls. 114-115).

Confira-se a íntegra do Acórdão:

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição do Estado e no art. 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:

6.1. Conhecer do Relatório de Instrução de que trata da análise de irregularidades constatadas quando do exame das contas anuais de 2001 da Prefeitura Municipal de Criciúma, apartadas dos autos do Processo n. PCP-02/03366085.

6.2. Aplicar ao Sr. Décio Gomes Góes - ex-Prefeito Municipal, CPF n. 344.280.979-72, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar n. 202/2000 c/c o art. 109, II, do Regimento Interno, as multas abaixo relacionadas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado das multas cominadas, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos artigos 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000:

6.2.1. R$ 2.000,00 (dois mil reais), em face da retenção de contribuições previdenciárias para o Fundo Municipal de Seguridade Social sem o recolhimento ao órgão respectivo, em descumprimento à Constituição Federal, art. 195, incisos I e II (item 1 do Relatório DMU);

6.2.2. R$ 1.000,00 (mil reais), em face da realização de gastos com pessoal do Poder Executivo acima do limite estabelecido pelo art. 71 da Lei Complementar n. 101/2000 (item 2 do Relatório DMU).

6.3. Dar ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam, bem como do Relatório DMU n. 212/2007, à Prefeitura Municipal de Criciúma, ao Sr. Décio Gomes Góes - ex-Prefeito daquele Município, e ao Poder Legislativo de Criciúma.

É o sucinto relatório.

PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE

São requisitos para a admissibilidade do Recurso de Reexame, conforme se extrai do art. 80 da Lei Complementar nº 202/00: a legitimidade, a singularidade e a tempestividade.

Art. 80. O Recurso de Reexame, com efeito suspensivo, poderá ser interposto uma só vez por escrito, pelo responsável, interessado, ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de trinta dias contados a partir da publicação da decisão no Diário Oficial do Estado.

No que se refere à legitimidade recursal, verifica-se que o recorrente a possui, já que tem interesse recursal em razão das multas aplicadas em seu desfavor. Enquadrou-se, ademais, na definição de responsável prevista no art. 133, § 1º, "a", do Regimento Interno.

A singularidade foi observada, pois interposto o recurso uma única vez. E, da mesma forma, a tempestividade, porquanto o Acórdão recorrido foi publicado no Diário Oficial do Estado nº 18.145, de 19/06/2007, e o recurso, protocolizado em 19/07/2007, respeitando-se, assim, o prazo de trinta dias para a interposição.

Logo, preenche os pressupostos de admissibilidade.

ANÁLISE

III.1 Da multa de R$ 2.000,00 "em face da retenção de contribuições previdenciárias para o Fundo Municipal de Seguridade Social sem o recolhimento ao órgão respectivo, em descumprimento à Constituição Federal, art. 195, incisos I e II" (item 6.2.1 do acórdão)

O recorrente afirma que os valores registrados no exercício de 2001 na conta Depósitos de Diversas Origens referem-se a saldos de exercícios anteriores descontados dos servidores, mas não recolhidos à previdência, tendo em vista que o regime próprio ainda não havia sido formalmente criado no município.

Informa, porém, que a medida saneadora foi devidamente tomada, já que no exercício seguinte, foi implantado o CriciúmaPrev por meio da Lei Complementar n° 019/2001, conforme "doc.1-a" constante às fls. 178-194.

Esclarece que "foram recolhidos ao instituto todos os valores anteriormente pendentes" (fl. 04), segundo atesta o "doc.1-b" de fls. 10-19.

A insurgência, no entanto, não tem condições de ser acolhida.

O corpo técnico constatou, no exercício de 2001, que a conta Depósitos de Diversas Origens, contendo valores retidos de servidores para a previdência, tinha o saldo inicial de 333.709,90, e, ao final do período, de R$ 333.547,40.

Durante o exercício, constam apenas movimentações de retenção no valor de R$ 276,84 e de recolhimento no valor de R$ 439,34.

Disso se depreende que a quantia existente na conta ao final de 2001, apesar de ter sido retida para a previdência dos servidores, não foi devidamente recolhida para o órgão respectivo - à época, o Fundo Municipal de Saúde -, caracterizando, assim, apropriação indébita de recursos de terceiros.

O recorrente junta a cópia da Lei que criou o CriciumaPrev, regime próprio de previdência dos servidores implantado no ano de 2002.

Nesse mesmo ano, o saldo da conta DDO ao final do período encontrava-se zerada, conforme indicam os demonstrativos de fls. 16-19 do recurso.

Porém, tanto a criação do CriciumaPrev quanto a movimentação dos recursos da conta DDO para o seu destino adequado ocorreram somente em 2002. Assim, é inegável a existência da irregularidade durante todo o período de 2001, apta a ensejar a penalização do responsável.

Cabe dizer, por fim, que os documentos de fls. 10-11 informam dados não relacionados com a questão, e que os documentos de fls. 12-15 referem-se ao exercício de 1999.

Por isso, entende-se que foi correta a aplicação de multa pelo Tribunal.

III.2 Da multa de R$ 1.000,00 "em face da realização de gastos com pessoal do Poder Executivo acima do limite estabelecido pelo art. 71 da Lei Complementar n. 101/2000" (item 6.2.2 do acórdão)

O recorrente sustenta que o limite estabelecido pelo art. 71 da LRF para gastos com pessoal não foi prejudicado.

Isso porque, a seu entender, as despesas no montante de R$ 2.223.321,64 foram indevidamente classificadas como despesas de pessoal, por se tratarem de gastos com "coleta e transporte de resíduos sólidos, serviços de vigilância, avaliação de imóveis, manutenção de semáforos, assessoria técnica especializada, limpeza e desentupimento de fossas, entre outros de natureza esporádica" (fl. 05), conforme relação de documentos anexada ao recurso ("doc.2-a, fls. 20-57).

Afirma, ainda, que o valor de R$ 460.826,08, referente a rescisão de funcionários, também deve ser excluído do cálculo, conforme relação de empenhos juntados às fls. 58-177 do recurso ("doc.2-b").

Para a verificação do limite previsto no art. 71 da LRF, utiliza-se como referencial a despesa total com pessoal, que é definida no art. 18 da mesma Lei:

Art. 71. Ressalvada a hipótese do inciso X do art. 37 da Constituição, até o término do terceiro exercício financeiro seguinte à entrada em vigor desta Lei Complementar, a despesa total com pessoal dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 não ultrapassará, em percentual da receita corrente líquida, a despesa verificada no exercício imediatamente anterior, acrescida de até 10% (dez por cento), se esta for inferior ao limite definido na forma do art. 20. (grifou-se)

Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos de aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência. (grifei)

O § 1° do art. 18 complementa dizendo que: "Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como 'Outras Despesas de Pessoal'" (grifei).

A respeito deste dispositivo, a doutrina entende que não é toda terceirização que deve ser computada como despesas de pessoal. Certas funções terceirizadas, relativas a atividades-meio - como conservação, limpeza, segurança, vigilância, reprografia, telecomunicações, recepção, dentre outras - não devem ser incorporadas à despesa de pessoal, porque, em tal caso, não estaria havendo a substituição de servidores ou empregados públicos.

Confira-se comentários sobre o art. 18, § 1°, da LRF:

Acesa polêmica provocou essa inovação, tanto maior quanto ao fato de não ter sido proposta pelo autor intelectual do projeto original, o Ministério do Planejamento, mas, sim, por um destaque parlamentar antes da segunda votação na Câmara Federal. Em suma, na qualidade de maior interessado na política de austeridade fiscal, o Governo Central não idealizou tal novidade, cujo texto foi entronizado pela Emenda de Plenário nº 56, com a seguinte exposição e motivos:

'O limite de despesas de pessoal estabelecido pela Lei Complementar nº 82/95, também conhecida como Lei Camata, mostrou-se falho em pelo menos um aspecto, ao longo de sua execução recente. Referimo-nos aos gastos que rigorosamente todos os órgãos públicos fazem com serviços de terceiros. Essas despesas por estarem classificadas no grupo de 'Outras Despesas Correntes', não entram no cômputo geral da folha de pagamento governamental.

Trata-se, no entanto, de uma despesa típica de pessoal, tendo em vista que sua parcela mais significativa resulta em remuneração dos empregados contratados pelas empresas concessionárias de serviços terceirizados. O fato dessas pessoas não integrarem o quadro permanente de pessoal dos órgãos públicos onde trabalham não exclui a natureza típica da despesa que com eles é realizada. Dessa forma, venho propor que tais despesas sejam devidamente incluídas na rubrica: Outras Despesas de Pessoal".

...

Além do mais, a apuração e o controle do § 1º é lide bastante complexa. Várias dúvidas se lhe antepõem: os tradicionais contratos de coleta de lixo, de varrição de ruas, de limpeza e vigilância de prédios públicos estão aí para substituir atribuições próprias do servidor público? Caso afirmativo, como identificar nas faturas mensais de pagamento os custos salariais? Estes, no geral, não são os que menos pesam? Na terceirização, o objetivo não é simplesmente contratar produto certo, determinado? E se o quadro de pessoal e o plano de cargos e salários, instituídos que foram por lei, já não mais alocarem cargos e empregos que se relacionem à lide de apanhar lixo, varrer ruas ou limpar e vigiar os próprios do Município? E se o ente com folga em seus limites de pessoal valer-se dessa inovação para escapar dos limites impostos, transitoriamente, aos serviços de terceiros (art. 72)?

Nessa marcha, é preciso ter em mente que a legislação brasileira, de há muito, estimula a transferência de certas atividades-meio para a órbita privada; é o caso de tarefas operacionais relacionadas à conservação, limpeza, segurança, vigilância, reprografia, telecomunicações, recepção, entre tantas. Tal sinalização remonta ao Decreto-lei nº 200, de 1967 (§ 7º do art. 10) e reproduziu-se na Lei nº 9.528, de 1997, instrumento que alcança os entes federados, segundo a inteligência de juristas renomados.

...

Diante disso, posicionamo-nos: estranhas aos conteúdos laborais do plano de cargos e salários, certas funções terceirizadas não devem incorporar-se à despesa de pessoal; não serão incluídas no elemento 34 – Outras Despesas de Pessoal Decorrentes de Contratos de Terceirização. É assim porque, em tal caso, não estaria havendo a substituição de servidores ou empregados públicos.

Segundo o Prof. Carlos Pinto Coelho Motta e outros, "na interpretação do dispositivo, parece-nos razoavelmente assente que a terceirização de serviços complementares e acessórios, que esteja formalmente banida dos conteúdos funcionais dos planos de cargos e carreiras dos entes públicos, prossiga sendo contabilizada na rubrica de 'serviços de terceiros' (in Lei de Responsabilidade Fiscal – Abordagens Pontuais – Doutrina e Legislação, Del Rey, Belo Horizonte, 2000)."¹ (grifei)