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| Processo n°: | CON - 10/00309638 |
| Origem: | Câmara Municipal de Palmeira |
| Interessado: | Rui Tadeu Andrade |
| Assunto: | Consulta |
| Parecer n° | COG-251/10 |
Câmara Municipal. Limites da despesa. Art. 29-A da CF. Art. 2° da EC nº 58/2009.
Os limites percentuais de gastos, constantes do artigo 29-A da Constituição Federal, reduzidos pelo art. 2° da Emenda Constitucional nº 58/2009, têm aplicabilidade a partir de 1º de janeiro de 2010, consoante o preconizado em seu artigo 3º, inciso II.
Senhora Consultora,
Trata-se de consulta formulada pelo Presidente da Câmara Municipal de Palmeira, Sr. Vereador Rui Tadeu Andrade, por meio de expediente recepcionado em 26 de maio do corrente ano, onde questiona:
Em tese, pode existir possibilidade jurídica de não sofrer redução dos percentuais de repassa das Câmaras de Vereadores, determinado pela EC 58?
E se esta Câmara de Vereadores já estivesse com os limites legais gastos e despesa com pessoal (salário de servidores efetivos e subsídios dos agentes políticos) já próxima do limite de comprometimento anterior (8% - oito por cento), como esta Câmara deveria proceder?
A consulta envolve a data de início da aplicabilidade do art. 29-A da Constituição Federal, modificado pelo art. 2° da Emenda Constitucional n° 58/2009, que alterou os limites máximos do total da despesa das Câmaras Municipais.
Nenhum documento foi anexado a consulta.
No cotejo das regras constitucionais, legais e regimentais aplicáveis à matéria, quanto à admissibilidade da Consulta, tem-se:
a) Legitimidade - a consulta foi subscrita pelo Presidente da Câmara Municipal de Palmeira atendendo ao art. 103, II e art. 104, III do Regimento Interno deste Tribunal (Resolução n. 06/2001);
b) Matéria - a questão suscitada se refere a matéria de competência deste Tribunal, por envolver a redução dos limites percentuais relativos ao total da despesa do Poder Legislativo Municipal. Embora a questão indique a ocorrência de fato concreto, também implica, inegavelmente, na interpretação de lei. Assim, no caso vertente, deve-se afastar o requisito da formulação em tese e dar primazia ao pressuposto relativo à interpretação da aplicabilidade de lei, nos termos do art. 104, I, II e IV, do Regimento Interno.
c) Parecer da Assessoria Jurídica - a consulta não se faz acompanhada do parecer jurídico da Câmara, pressuposto estabelecido no inciso V do artigo 104 da Res. nº 06/01. Embora esse requisito não seja impeditivo da Consulta, na forma do § 2º do art. 105 do RI, deve ser considerado que o parecer da assessoria jurídica não se reveste de mero requisito formal, mas demonstra que a matéria posta em dúvida passou pelo crivo jurídico da Administração, que não obteve uma resposta conclusiva.
Isto posto, em face das atribuições conferidas a esta Consultoria Geral, por força do art. 105 e seus parágrafos do Regimento Interno, propugna-se pelo conhecimento da Consulta.
3. DISCUSSÃO
Nos termos do art. 168 da Constituição Federal, os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.
O repasse financeiro pelo Poder Executivo ao Legislativo, correspondente ao duodécimo, atende aos princípios da autonomia e da independência dos poderes. Inclusive, o repasse a menor, a maior, bem como seu atraso, implicam no crime de responsabilidade, ex vi o art. 29, § 2°, da Carta Maior:
A Emenda Constitucional 58, de 23 de setembro de 2009, alterou a redação do inciso IV do art. 29 e do art. 29-A da Constituição Federal, tratando das disposições relativas à composição e ao limite de gastos das Câmaras Municipais, incluindo os duodécimos. Eis seus termos:
Estruturalmente, a EC nº 58/2009 é composta de três artigos. O art. 1° promove modificações no limite do número de vereadores que deve compor as Câmaras Legislativas. O art. 2° altera os valores percentuais que se impõem frente aos gastos dos Poderes Legislativos Municipais. Já o art. 3° estabelece a data da aplicabilidade ou da eficácia dos dispositivos responsáveis pela mutação do texto constitucional.
Sobre o artigo 2°, objeto da presente consulta, tem-se que o total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os novos percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5° do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior. Veja os percentuais máximos no quadro comparativo:
| ANTES DA EC 58 | DEPOIS DA EC 58 |
| 8% para municípios com população de até 100.000 habitantes | 7% para municípios com população de até 100.000 habitantes |
| 7% para municípios com população entre 100.001 e 300.000 habitantes | 6% para municípios com população entre 100.001 e 300.000 habitantes |
| 6% para municípios com população entre 300.001 e 500.000 habitantes | 5% para municípios com população entre 300.001 e 500.000 habitantes |
| 5% para municípios com população acima de 500.000 habitantes | 4,5% para municípios com população entre 500.001 e 3.000.000 de habitantes |
| 4% para municípios com população entre 3.000.001 e 8.0000.000 habitantes | |
| 3,5 % para municípios com população acima de 8.0000.001 habitantes |
Acerca das modificações no limite do número de vereadores, em 02 de outubro de 2009 a ministra Cármen Lúcia Antunes Rocha, do Supremo Tribunal Federal, deferiu liminar na Ação Direta de Inconstitucionalidade - ADI 4307 - promovida pela Procuradoria Geral da República, para suspender a eficácia do artigo 3º, inciso I, da EC 58/2009, que determina a alteração no cálculo do número de vereadores com efeitos retroativos ao processo eleitoral de 2008. A decisão monocrática foi referendada pelo Plenário do Excelso Pretório em 11 de novembro de 2009, estando em pleno vigor.1
No entanto, a questão jurídica versada na presente consulta diz respeito ao repasse duodecimal devido às Câmaras Municipais, em relação ao limite de despesas tratado no art. 2º da EC nº 58/2009, cuja vigência foi regulada pelo inciso II do art. 3º da referida Emenda Constitucional. Nesse tocante, e da dicção constitucional clara e direta, tem-se que os efeitos do disposto no artigo 2º tiveram início em 1° de janeiro de 2010 - ano subsequente ao da promulgação da Emenda. Não há espaço ou exegese a ser aplicada para elastificar a data de aplicabilidade dos novos limites, pois, ao contrário da matéria versada no art. 1° da emenda, não se trata da alteração de processo eleitoral2. Esse tema não foi objeto de ação junto ao STF.
Embora prevaleça a orientação do cumprimento da EC 58/2009, algumas Câmaras Municipais tem impetrado mandados de segurança pleiteando liminares que mantenham o repasse do percentual previsto no art. 29-A da Constituição Federal antes da EC 58/2009. Para tanto, alegam que a redução do teto do repasse do duodécimo, trazida pela Emenda, deve ocorrer por meio das leis orçamentárias aprovadas em 2010 - sob a égide no novo texto constitucional, e não àquelas aprovadas em 2009, como sugere o art. 3°, II, da emenda. Para tanto, as Câmaras afirmam ter direito líquido e certo pois, quando da aprovação da mencionada emenda, os municípios já haviam aprovado e sancionado sua respectiva Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, bem como encaminhado sua Lei Orçamentária - LOA, para aprovação das respectivas Câmaras Municipais. Desta forma, o novo repasse duodecimal desrespeitaria o princípio da segurança jurídica, ocasionando danos às Câmaras que contavam com repasse a maior.
Nesse sentido, seguem exemplos de liminares concedendo o repasse duodecimal às Câmaras, dentro dos percentuais previstos nas respectivas Leis Orçamentárias, respeitando o limite estabelecido pela Constituição, com a redação vigente antes da EC 58/2009. A primeira liminar deferida que se tem notícia foi proferida pelo Dr. Robson C. Candelório, Juiz em substituição na comarca de Nova Andradina/MS, a pedido da respectiva Câmara Municipal:
Pelos mesmos fundamentos, o Juiz Robson C. Candelório, agora em substituição na Comarca de Batayporã/MS, deferiu a liminar pleiteada pela Câmara Municipal de Taquarussu, nos autos do processo n° 027.10.000102-1, havendo diversos pleitos em análise no Poder Judiciário de todo Brasil.
Embora haja manifesta tendência do Poder Judiciário, de forma cautelosa, em sustar a incidência do art. 2° da EC 58/2009 naquelas leis orçamentárias aprovadas no exercício de 2009, o tema envolve outras questões que estão motivando os Tribunais de Contas Brasileiros a decidir, majoritariamente, de forma contrária, senão, vejamos.
1°) O aparente conflito se resolve no princípio da hierarquia das normas, onde não paira dúvida acerca da predominância da Constituição Federal sobre as demais leis, inclusive, das leis orçamentárias, que devem se adaptar aos ditames constitucionais, e não ao contrário.
2°) Não existe um direito líquido e certo das Câmaras, pois os percentuais previstos no art. 29-A, caput, da Constituição da República representam o "total da despesa do Poder Legislativo", não significando que a Câmara tenha direito a receitas correspondentes ao respectivo percentual. 4
No momento da elaboração e aprovação do orçamento municipal é considerado um valor estimado da receita para o exercício. Caso a despesa fixada na Lei Orçamentária ultrapasse os limites constitucionais, o que poderia ocorrer não somente em razão da alteração dos limites constitucionais em comento, mas em virtude de receita arrecadada a menor, por óbvio a Lei Orçamentária deve se adequar ao limite constitucional, mesmo que durante a execução orçamentária. Inclusive, esta é a orientação emanada deste Tribunal, constante do Prejulgado 1558:
Não há de se falar em ato jurídico perfeito ou direito adquirido. As leis orçamentárias podem sofrer modificação a qualquer tempo para regular futuras situações, posto que são leis apenas em sentido formal - seguem o trâmite legislativo, mas em sentido material se tratam de atos administrativos. Não há óbice a alteração da Lei Orçamentária durante sua execução. Pelo contrário, sua adequação aos limites constituições é obrigação da Administração. Nesse sentido, valho-se dos esclarecimentos proferidos pela procuradora do Ministério Público do Tribunal de Contas de Rondônia, Dra. Érika Patrícia Saldanha de Oliveira:
3°) Embora a LDO dos municípios estivesse aprovada quando da promulgação da EC, a LOA não estava, posto que normalmente são aprovadas no mês de dezembro, e deveriam ter se adaptado ao novo limite constitucional, no interregno decorrido entre a publicação da Emenda e da aprovação da lei, ao invés de se manterem fiéis ao limite máximo previsto na LDO, no anseio de pleitearem judicialmente algo que a Constituição lhes retirou. Explica-se.
O § 2º do art. 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias-ADCT-, determina que até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
I- o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;
II- o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;
III- o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
Com a Emenda Constitucional nº 50/06, que alterou o período de recesso do Congresso Nacional, os prazos para deliberação e devolução dos projetos de lei aprovados foram ampliados. Desta forma, os prazos para envio e devolução da LDO e da LOA são os seguintes
Os prazos confirmam que, embora a LDO estivesse aprovada, o mesmo não ocorreu com a LOA, que deveria ter se adaptado aos novos limites constitucionais a partir da promulgação da emenda (23 de setembro de 2009).
Reforça-se que a Lei de Diretrizes Orçamentárias orienta a elaboração da lei orçamentária anual7. Ao considerar que a LDO tem caráter orientativo, e não impositivo, a aprovação da LOA deveria apenas ter respeitado o percentual máximo estipulado nas diretrizes, todavia, agora, dentro dos novos limites impostos pela Carga Magna.
5°) A necessidade de adequação ao limites constitucionais no prazo estabelecido pela Constituição é o entendimento majoritário das Cortes de Contas, conforme se verá adiante. Seguindo este mesmo entendimento, em consulta formulada pelo Presidente da Câmara Municipal de Palhoça a este Tribunal, foi questionada se a diminuição de repasse do duodécimo para as Câmaras Municipais teria aplicabilidade em 2010 ou em janeiro de 2013, tendo em vista a liminar concedida pelo STF na já citada ADI 4307. Naquela oportunidade, foi considerado que a liminar concedida pela Suprema Corte suspendeu, apenas, a eficácia do artigo 3º, inciso I, da EC 58/2009, que determina a alteração no cálculo do número de vereadores com efeitos retroativos ao processo eleitoral de 2008. Desta feita, o disposto no art. 2º, da EC 58/2009 - repasse do duodécimo ao Poder Legislativo Municipal - teve vigência a partir de 1º de janeiro de 2010, originando o prejulgado 2044:
Vejam-se exemplos de outros Tribunais de Contas, configurado através de respostas a consultas e encaminhamento de alertas ou ofícios aos seus jurisdicionados:
Do Tribunal de Contas do Estado de Rondônia:
Do voto proferido pelo eminente Conselheiro Francisco Carvalho da Silva, destaca-se:
Do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco:
CONSULTA
INTERESSADO: Sr. FLÁVIO VIEIRA GADELHA DE ALBUQUERQUE, PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ABREU E LIMA
RELATOR: CONSELHEIRO CARLOS PORTO
ÓRGÃO JULGADOR: TRIBUNAL PLENO
DECISÃO T.C. Nº 0470/10
Decidiu o Tribunal de Contas do Estado, à unanimidade, em sessão ordinária realizada no dia 28 de abril de 2010, pelo conhecimento da presente consulta para responder ao consulente nos seguintes termos:
Os valores dos duodécimos que devem ser repassados, a partir de janeiro de 2010, às Câmaras Municipais devem obedecer ao disposto no artigo 29-A da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 58/09.10
Do Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia:
26/10/2009 - Repasse do duodécimo em 2010 deve ser de acordo com Emenda Constitucional
O Tribunal de Contas dos Municípios alerta prefeitos e presidentes de câmaras municipais para que o cálculo do limite máximo do repasse do duodécimo aos legislativos em 2010, com base no exercício de 2009, deve ser feito conforme o que determina a Emenda Constitucional 58/09.
A ministra Cármen Lúcia Antunes Rocha, do Supremo Tribunal Federal (STF), deferiu liminar na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4307 para suspender tão somente a eficácia do artigo 3º, inciso I, da emenda, que estabelecia que a alteração no cálculo do número de vereadores já deveria valer para as eleições de 2008.11
Do Tribunal de Contas do Estado do Piauí:
Tribunal de Contas do Estado de São Paulo:
Do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba:
Do Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso:
NOTA TÉCNICA nº 01/2010
Assunto: Emenda Constitucional nº 58/2009. Limite de Despesa do Poder Legislativo Municipal. Aplicação em 2010.
Conclusão:
1) A despesa total da Câmara Municipal a ser realizada no exercício de 2010 e seguintes deverá observar os limites prescritos no art. 29-A da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 58/2009;
2) O repasse efetuado pelo Poder Executivo à Câmara Municipal no exercício de 2010 e seguintes deverá observar os limites prescritos no art. 29-A da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 58/2009, caso contrário o Prefeito Municipal poderá incorrer em crime de responsabilidade, nos termos do art. 29-A, § 2º, inc. I, da Constituição Federal;
3) Caso o valor total da despesa da Câmara Municipal tenha sido fixado na lei orçamentária para o exercício de 2010 em valor superior ao limite constitucional previsto no art. 29-A da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 58/2009, o orçamento deverá ser adequado a esse limite.15
Do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais:
Diante do exposto, respondo ao Consulente que o art. 29-A da Carta Magna, com as devidas alterações impostas pela Emenda Constitucional nº 58/2009, deverá ser rigorosamente observado. Assim, o Poder Legislativo deverá votar a alteração da despesa total anual fixada para a Câmara Municipal no orçamento de 2010, anulando dotações que superem o limite percentual aplicável, e o Poder Executivo deverá adequar o repasse financeiro anual a esse novo valor, reduzindo, se necessário, o quantitativo dos duodécimos a serem entregues nos próximos meses.16
Do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul:
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 58/2009. Limite total da despesa do Poder Legislativo Municipal. Questionamento quanto à regra de eficácia disposta no inc. II do art. 3º da Emenda Constitucional nº 58. Vigência e eficácia. Efeitos. Orientação Técnica.
(...)
3. Os efeitos.
A validade técnico-formal (vigência) da norma constitucional que estabelece o total da despesa do Poder Legislativo Municipal ou limite de gastos introduzido pela EC 58, isto é, sua existência jurídica, dá-se inquestionavelmente nos termos do art. 3º, caput, da EC 58, ou seja, na data de sua promulgação.
Já a produção de seus efeitos (eficácia) no sentido de aptidão para a irradiação das consequências que lhe são próprias foi expressamente diferida, nos termos do inc. II do art. 3º, para a partir de 1º de janeiro do ano subsequente ao da promulgação desta Emenda, ou seja, 1º de janeiro de 2010, não se vislumbrando, nos estreitos lindes de aferição de constitucionalidade de Emenda Constitucional, a possibilidade de afastar a eficácia expressamente prevista na Emenda Constitucional nº 58 para o ano seguinte à sua promulgação e vigência.17
Do Poder Judiciário, extrai-se da Comarca de Campo Grande/MS:
(...)
Pela manifesta prevalência da Constituição sobre todo o restante do corpo de
leis, é absolutamente dispensável a declaração judicial de inconstitucionalidade para que o Administrador deixe de cumprir a lei local.
O Administrador tem o dever, diante do conflito claro, de fazer cumprir primeiro a Constituição e depois a Lei Municipal, sendo ofensa maior ao princípio da legalidade desobedecer à Constituição do que a Lei Orçamentária Municipal que com ela conflite.
Em suma, se concedido, o presente mandamus consagraria a situação inadmissível de se declarar a ilegalidade da Constituição, o que por si só já é contraditório e, ainda mais, diante de Lei Municipal.
Sem que se ataque a emenda, por vício formal ou material em sua elaboração, não se a pode, também, colocar em confronto com Lei Municipal, que não consiste em ato jurídico perfeito e nem gera direito adquirido.
Conclui-se, portanto, que a Lei Orçamentária Municipal é que deve adequar-se às normas constitucionais em vigor, que modificaram as orientações da Lei de Diretrizes Orçamentárias, inexistindo direito líquido e certo a ser resguardado em face da Emenda Constitucional nº 58 quanto ao orçamento do Município de Campo Grande de 2010.
Ante todo o exposto, indefiro, de plano, a segurança, nos termos do art. 10 da Lei nº 12.016/09.18
E da Comarca de Nioaque/MS:
(...)
3. A despeito de a população de Nioaque ser inferior a cem mil habitantes (art. 29-A, I da Constituição Federal), pelo art. 3°, II da Emenda Constitucional n° 58, de 23 de setembro de 2009, cujos efeitos fluiriam a partir de 01 de janeiro de 2010, o percentual limite da despesa do Poder Legislativo Municipal não poderia ultrapassar 7%.
Pela redação anterior o "total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos", não poderia ultrapassar o percentual de 8%.
O art. 29, caput da Lei Municipal n° 2.277/09, de 03 de julho de 2009, concernente às diretrizes orçamentárias de Nioaque para o exercício de 2010, estipulou "o percentual de até oito por cento, da Receita Tributária do Município e das Transferências Constitucionais de União e do Estado" (grifou-se), para elaboração da proposta orçamentária da Câmara Municipal.
A lei Orçamentária de Nioaque, de n° 2.287/09 e datada de 03 de dezembro de 2009, fixou a despesa de R$ 1.250.000,00 para a Câmara Municipal no exercício financeiro de 2009.
(...)
Não se chega ao valor do duodécimo por um singelo cálculo aritmético da dotação destinada ao Poder Legislativo pelo orçamento do exercício financeiro de 2010, de R$ 1.250.000,00 (fl. 13), dividido por doze, o que resultaria a importância mensal de R$ 104.166,66, bem difernte da repassada em janeiro deste ano à Câmara Municipal, representada pela cópia da cártula de fl. 11.
(...)
A quantia recebida do repasse do duodécimo pode variar mensalmente e não há correlação entre tal valor e o número de vereadores. É salutar transcrever excerto de artigo da autoria de César Rômulo Rodrigues Assis sobre o tema em comento:
(...)
Diz a Constituição Federal, que as Câmaras Municipais com até cem mil habitantes, não poderá gastar mais de sete por cento da receita efetivamente realizada no ano anterior, correspondente às transferências do fundo de participação, do ICMS, dos royalties provenientes das compensações financeiras sobre a exploração pela União, das riquezas do município, e de toda a receita própria arrecada.
Não cria a Constituição Federal, nem tampouco a Emenda n. 58, qualquer restrição ou diminuição na receita arrecadada de que trata o artigo 29 da Constituição Federal, não permitindo qualquer abatimento na base de cálculo para se encontrar o duodécimo correto destinado a cobrir as despesas do Poder Legislativo.
(...)
A impetrada (sic) em nenhum momento trouxe elementos concretos de que "não poderá saldar as diversas obrigações financeiras que possui" ou "experimentará danos insuscetíveis de reparação", isso porque inexiste ato da Prefeita de Nioaque a ser amparado por mandado de segurança, tampouco direito líquido e certo a ser assegurado nos moldes do art. 1° da Lei n° 12.016/09.
(...)
Posto isso, indefiro a petição inicial (...)19
Se a despesa da Câmara Municipal tenha sido fixada na lei orçamentária para o exercício de 2010 em valor superior ao novo limite constitucional, o Poder Legislativo deverá adequar as suas despesas ao limite financeiro disponibilizado e o Poder Executivo deverá adequar o repasse financeiro anual a esse novo valor, reduzindo, se necessário, o quantitativo dos duodécimos a serem entregues nos próximos meses.
Em consonância com o acima exposto e considerando que:
O Consulente está legitimado à subscrição de consultas para este Tribunal de Contas, nos termos do inciso II do art. 103 do Regimento Interno desta Corte, atendendo ao requisito do inciso III do art. 104 da Resolução nº TC-06/2001;
Os questionamentos formulados na presente consulta demandam a interpretação de lei, conforme determina o inciso XII do art. 59 da Constituição do Estado de Santa Catarina, bem como o inciso XV do art. 1º da Lei Complementar Estadual 202/2000;
Apesar de não vir instruída com o parecer da assessoria jurídica da Câmara Municipal de Palmeiras, conforme preceitua o art. 104, V, do Regimento Interno desta Corte, o Tribunal Pleno poderá conhecer da consulta, conforme autoriza o § 2º do artigo 105 do referido Regimento, cabendo essa ponderação ser efetuada pelo Exmo. Relator e demais julgadores;
Sugere-se ao Conselheiro César Filomeno Fontes, Relator dos presentes autos, que conheça da consulta e submeta voto ao egrégio Plenário nos termos deste parecer, que em síntese propõe responder a consulta nos seguintes termos:
1. Os limites percentuais de gastos do Poder Legislativo, constantes do artigo 29-A da Constituição Federal, reduzidos pela Emenda Constitucional nº 58/2009, têm aplicabilidade a partir de 1º de janeiro de 2010, consoante o preconizado no artigo 3º, inciso II, da emenda.
2. O repasse efetuado pelo Poder Executivo à Câmara Municipal no exercício de 2010 e seguintes deverá observar os limites prescritos no art. 29-A da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 58/2009, sob pena de crime de responsabilidade disposto no art. 29-A, § 2º, I, da Constituição Federal;
3. Se a despesa da Câmara Municipal tenha sido fixada na lei orçamentária para o exercício de 2010 em valor superior ao novo limite constitucional, o Poder Legislativo deverá adequar as suas despesas ao limite financeiro disponibilizado e o Poder Executivo deverá adequar o repasse financeiro anual a esse novo valor, reduzindo, se necessário, o quantitativo dos duodécimos a serem entregues nos próximos meses.
Consultora Geral 2
O processo eleitoral é protegido pelo art. 16 da Carta da República, que dispõe: "A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência". (Redação dada pela Emenda Constitucional n° 04 de 2003). 3
Processo n° 017.10.000361-0. Impetrante: Câmara Municipal de Nova Andradina. Disponível em <http://www.tjms.jus.br>. Acesso em 14/06/2010. 4
Prejulgado 1642 - reformado - item 4: Os percentuais previstos no art. 29-A, caput, da Constituição da República, introduzido pela Emenda Constitucional nº 25, representam apenas o limite máximo de despesas do Poder Legislativo, não significando que a Câmara tenha direito a receitas correspondentes ao respectivo percentual. A forma mais adequada de estabelecimento dos recursos destinados ao Poder Legislativo é a fixação de dotação no Orçamento Anual, observadas as disposições da Lei de Diretrizes Orçamentárias e atendidos a todos os limites constitucionais ou determinados pela legislação aplicável, não podendo suplantar os percentuais previstos no art. 29-A, caput, da Carta Magna. (Processo: CON-05/00069832 Parecer: COG-100/05 Decisão: 693/2005 Origem: Câmara Municipal de São Miguel do Oeste Relator: Auditor Clóvis Mattos Balsini Data da Sessão: 18/04/2005 Data do Diário Oficial: 20/07/2005. Disponível em < http://www.tce.sc.gov.br/web/menu/decisoes>)0 Grifo nosso. 5
Processo n° CON/0402055764. Parecer COG-156/04. Decisão 1476/2004. Origem: Prefeitura Municipal de Três Barras. Relator: Auditor Clóvis Mattos Balsini. Data da sessão: 21/06/2004. Data do Diário Oficial: 18/08/2004. 6
Processo n° 0301/2010. Interessado: Câmara Municipal de Vilhena. Relator: Conselheiro Francisco Carvalho da Silva. 7
Art. 165, §2º, da CF/88 - "A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento". 8
Processo n° CON 10/00056675. Parecer COG -103/10. Decisão 1712/2010. Origem: Câmara Municipal de Palhoça. Relator Cleber Muniz Gavi. Data da sessão: 05/05/2010. Data do Diário Oficial: 11/05/2010. Disponíve em <http://www.tce.sc.gov.br/web/menu/decisoes>. 9
Processo 031/2010. Interessado: Câmara Municipal de Vilhena. Relator: Conselheiro Francisco Carvalho da Silva. Sessão Ordinária de 13/05/2010. Disponível em <http://www.tce.ro.gov.br/sap/nrAno.aspx>. Acesso em 16/06/2010. 10
Disponível em <www.tce.pe.gov.br>. Acesso em 14/06/2010. 11
Conforme alerta veiculado no sítio www.tcm.ba.gov.br, em 26/10/2009. Disponível em <http://www.tcm.ba.gov.br/Noticia.aspx?id=373&title=REPASSE-DO-DUODECIMO-EM-2010-DEVE-SER-DE-ACORDO-COM-EMENDA-CONSTITUCIONAL>. Acesso em 14/06/2010. 12
Notícia disponível em <http://www.vereadores.net/2010/02/tce-pi-sobre-repasse-do-duodecimo>. Acesso em 14/06/2010. 13
Comunicado SDG n° 31/2009. Diário Oficial do Estado de São Paulo de 30/09/2009. Disponível em <http://www.tce.sp.gov.br/publicacoes/comunicados/comunica.shtm>. 14
Disponível em <http://www.vereadores.net/2010/02/tce-pb-quer-reducao-de-gastos-com-camaras-no-orcamento-municipal/>. Acesso em 14/06/2010. 15
Processo n° 4.340-0/2010. Interessado: Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso. Assunto: Aprova Nota Técnica elaborada pela Consultoria Técnica, dispondo que a Emenda Constitucional 58/2009 produzirá seus efeitos sobre o limite de despesa do Poder Legislativo Municipal no exercício de 2010.. Relator: Conselheiro Presidente Valeter Albano. Sessão de julgamento: 23/03/2010. Disponível em <http://www.tce.mt.gov.br/conteudo/sid/154>. Acesso em 15/06/2010. 16
Consulta n° 812.513. Autor: Câmara Municipal de Ibiá. Data da sessão: 17/03/2010. Relator: Conselheiro Antônio Carlos Andrada. Disponível em <www.tce.mg.gov.br> Acesso em 16/06/2010. 17
Processo n° 9740-0200/09-3. Parecer 007/2010. Acolhido pela unanimidade do Tribunal Pleno em sessão administrativa de 09/06/2010. Disponível em <www.tce.rs.gov.br>. Acesso em 17/06/2010. 18
Processo n° 001.10.005112-0. Impetrante: Câmara Municipal de Campo Grande. Disponível em <www.tjms.gov.br>. Acesso em 14/06/2010. 19
Processo n° 038.10.000119-7. Impetrante: Câmara Municipal de Nioaque. Disponível em <www.tjms.gov.br>. Acesso em 14/06/2010.
(...) Ora, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária do Município de Nova Andradina foram promulgadas e entraram em vigor no ano de 2009, estando, portanto, em absoluta consonância com o Texto Constitucional então vigente, eis que contemplavam repasse duodecimal de 8%, conforme o limite estabelecido na vigente redação da Constituição Federal. Com efeito, dispõe o art. 18 da Lei Municipal nº 823 de 21 de julho de 2009 que "O Poder Legislativo terá, para atender às despesas correntes e de capital em 2010, dotações fixadas na lei orçamentária, observados os limites referidos no art. 29 da Constituição Federal, na alínea "a" do inciso III do art. 20 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, e no § 2° do art. 20 desta Lei". Parece-me, numa análise de cognição não exauriente, típica dos provimentos liminares, que não pode a Emenda Constitucional que só entrou em vigor em 2010 retroagir para invalidar a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária promulgadas em 2009, razão pela qual, consequentemente, não poderia o Prefeito Municipal comunicar a Câmara Municipal que não cumpriria a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária aprovadas no ano de 2009 em razão da necessidade de observância da Emenda Constitucional que entrou em vigor a partir do ano de 2010. Assim, em obediência ao Comando Constitucional, a redução do repasse duodecimal devido às Câmara Municipais deve ocorrer a partir do ano de 2010 por meio das leis orçamentárias que forem elaboradas e aprovadas sob sua égide, sob pena de ofensa ao sistema constitucional vigente. Vale consignar que o Poder Constituinte Reformador "é derivado, subordinado e condicionado. É derivado porque retira sua força de Poder Constituinte originário; subordinado porque se encontra limitado pelas normas expressas e implícitas do texto constitucional, às quais não poderá contrariar, sob pena de inconstitucionalidade; e, por fim, condicionado porque seu exercício deve seguir as regras previamente estabelecidas no texto da Constituição Federal"(LOPES, Maurício Ribeiro. Poder Constituinte Reformador. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. P. 134).] Registre-se, por fim, que mesmo o caráter meramente autorizativo da Lei Orçamentária (para aqueles que assim entendem, pois uma grande polêmica se instaurou nos últimos anos no Brasil acerca do caráter meramente autorizativo ou efetivamente impositivo do orçamento público) não vulnera a argumentação acima expendida. Quanto ao periculum in mora, resta evidenciado na necessidade que tem a impetrante de ter a sua disposição o valor integral do repasse duodecimal previsto na Lei Orçamentária a fim de fazer frentes às despesas correntes, sendo certo que a inopinada redução no repasse duodecimal poderá comprometer a liquidação das despesas correntes da Câmara Municipal impetrada, consideradas obrigatórias ex vi do disposto no art. 17 da Lei Complementar nº 101/2000, segundo o qual "considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios". Posto isso, DEFIRO a liminar pleiteada para o fim de determinar à autoridade impetrada que, em relação ao exercício de 2010, efetue o repasse duodecimal devido à Câmara Municipal de Nova Andradina-MS conforme disposto na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária do Município de Nova Andradina-MS, respeitando-se o limite de 8% estabelecido no art. 29 da Constituição Federal, com a redação vigente antes da entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 58/2009. (...)3
1. É dever do Chefe do Poder Executivo determinar o repasse mensal ao Poder Legislativo dos recursos financeiros correspondentes às dotações orçamentárias estabelecidas na Lei do Orçamento Anual e em créditos adicionais e de acordo com a programação Financeira e Cronograma de Execução Mensal de Desembolso previstos no art. 8º da Lei Complementar nº 101/00 porque o Orçamento decorre de lei. O Prefeito só poderá determinar repasse inferior ao previsto na Lei do Orçamento Anual se nela ou na lei de Diretrizes Orçamentárias houver autorização para essa providência, com definição dos critérios e parâmetros que permitam a utilização dessa medida.
2. O repasse de valores financeiros inferiores ao previsto na Lei Orçamentária, considerados os valores anuais, poderá caracterizar crime de responsabilidade do Chefe do Poder Executivo, nos termos do art. 29, § 2º, III, da Constituição Federal. Não caracteriza crime de responsabilidade do Prefeito Municipal, sendo dever daquela autoridade, a redução do repasse para adequação ao limite constitucional quando as transferências resultarem em extrapolamento do percentual indicado no art. 29-A, caput, sobre a efetiva arrecadação tributária e de transferências constitucionais apuradas no exercício anterior (art. 29-A, § 3º, I e III, da Constituição Federal). Em caso de eventual conflito de normas, prevalece a regra da limitação (inciso I do § 3º do art. 29-A da Constituição Federal.
3. Caso a arrecadação municipal, verificada a cada bimestre, impossibilite atingir a receita orçada e possa comprometer as metas fiscais, o Chefe do Poder Executivo também pode informar ao Poder Legislativo sobre o comportamento negativo da arrecadação e seus efeitos, solicitando o cumprimento do disposto no art. 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal. O Legislativo, por sua vez, cumprindo a determinação legal, deve informar ao Poder Executivo a limitação de empenho, que equivale à redução do Orçamento. Cumpridos esses requisitos, o Poder Executivo pode promover a transferência de recursos de acordo com a nova situação orçamentária, adequada ao nível das receitas municipais, sem que haja autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias, exceto em relação aos critérios para limitação de empenho, consoante art. 9º da Lei Complementar nº 101/2000.
4. Os percentuais previstos no art. 29-A, caput, da Constituição da República, introduzido pela Emenda Constitucional nº 25, representam apenas o limite máximo de despesas do Poder Legislativo, não significando que a Câmara tenha direito a receitas correspondentes ao respectivo percentual.
5. Os limites previstos nos incisos do caput do art. 29-A da Constituição Federal têm por base de cálculo o montante da receita tributária e transferências constitucionais efetivamente realizadas no exercício anterior, não dizendo respeito ao orçamento da municipalidade. 5(Grifo nosso)
(...)
Contudo, por mais que as Leis Orçamentárias Anuais/2010 tenham sido elaboradas com os índices da EC. N°. 25/00 (vigentes à época da elaboração da LDO), torna-se imperioso que tais institutos de planejamento (tanto a LOA quanto a LDO) durante a sua execução observem os novos limites do art. 29-A, apresentados pela EC N°. 58/2009, com efeitos a partir de 2010 (art. 3°, II).
Assim, no que tange à indagação em destaque, ainda que as leis orçamentárias, e leis de diretrizes orçamentárias tenham sido elaboradas sob a vigência de um dispositivo constitucional que foi revogado por uma Emenda Constitucional posterior, a superveniência desta deve ser observada pelos institutos de planejamento durante a sua execução.
Tal preposição decorre do fato de que por mais que as leis orçamentárias municipais devam estar compatibilizadas com os planos plurianuais e com as leis de diretrizes orçamentárias (ainda que elaboradas de acordo com o regime vigente à época), tais institutos não devem ser contrários em conteúdo ou forma ao texto Constitucional vigente na época de sua execução, sob vício de inconstitucionalidade e latente ofensa ao Estado Democrático de Direito.
Assim, dizer que os efeitos do art. 2° da EC n° 58/2009 (a partir de 01/01/2009) valem-se apenas para de Leis de diretrizes orçamentárias e leis orçamentárias elaboradas em 2010 para viger em 2011, bem como o argumento de que os efeitos dos limites já no exercício 2010 causaria ofensa a ato jurídico perfeito não devem prosperar.
Pois, em se tratando de ato legislativo, não há de se falar em ato jurídico perfeito pelo fato de que a lei pode a qualquer momento ser modificada para regular situações futuras, como é o caso em evidência.
Assim, por mais que os institutos de planejamentos, no exercício de 2009, tenham sido elaborados (processo legislativos) e materializados (quanto aos índices ou valores) sob a vigência da antiga redação do art. 29-A, frisa-se que seus efeitos são de imediato e para o exercício seguinte (execução).
Deste modo, a EC. 58/2009, ainda que posterior à elaboração dos institutos de planejamentos, seus efeitos devem ser observados a partir de 01.01.2010 durante a execução, sem ofensa alguma a princípio fundamental preconizado na Constituição Federal tal como o prejuízo a ato jurídico perfeito salientado no art. 5°, inciso XXXVI.
Tal postulado deve-se à eficácia especial existente no momento da entrada em vigor de uma norma constitucional.
Segundo a jurisprudência do STF, as normas constitucionais são dotadas de retroatividade mínima, temperada ou mitigada, isto é, alcançam, de imediato, os efeitos futuros de atos praticados no passado.
Significa dizer que, promulgada uma regra constitucional, esta tem aplicabilidade imediata sobre os negócios e atos jurídicos em geral (inclusive os legislativos) em curso, regulando, a partir de sua vigência, os efeitos futuros desses atos celebrados no passado. O texto constitucional, portanto, não é absolutamente irretroativo: ele alcançará, de pronto, os efeitos futuros de atos praticados no passado.Nesta esteira, um possível argumento de que a observância, já em 2010, dos novos limites preconizados no art. 29-A da CF causaria ofensa a ato jurídico perfeito é descabida e contrária à doutrina constitucionalista e a posicionamentos da Corte Maior no que tange à eficácia e aplicabilidade de norma constitucional.
Destarte, a interpretação quanto aos efeitos do art. 2° da nova emenda constitucional em evidência é a de que esta seja de observância obrigatória durante a execução dos orçamentos pelas municipalidades em 2010, ainda que elaborados à época da vigência da EC. n. 25/00.
Interpretar de modo diverso causaria grande ofensa à superioridade do texto constitucional, pois os institutos de planejamento devem estar vinculados à Lei Maior, vigente, como requisito de validade e legitimidade.
(...) (Grifos do original).6
Projeto de Lei
Envio pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo
Devolução do Poder Legislativo ao Poder Executivo.
LDO
15 de abril
17 de julho
LOA
31 de agosto
22 de dezembro Prejulgado 2044
Os limites percentuais de gastos, constantes do art. 29-A da Constituição Federal, reduzidos pela Emenda Constitucional n. 58/09, têm aplicabilidade a partir de 1º/01/2010, consoante o preconizado no art. 3º, inciso II, da emenda.8
O Tribunal de Contas do Estado de Rondônia, reunido em Sessão Ordinária realizada em 13 de maio de 2010, nos termos do artigo 1º, XVI, §2º, da Lei Complementar nº 154/96, combinando com o artigo 83 do seu Regimento Interno, conhecendo da consulta formulada pelo Presidente da Câmara Municipal de Vilhena, Senhor Carmozino Alves Moreira, questionando a partir de quando passam a viger os efeitos da Emenda Constitucional nº 58, que alterou os arts. 29-IV e 29-A da Constituição Federal, para fins de aplicação do novo percentual de 7% aplicável à Câmara de Vilhena, em consonância com o voto do Relator Francisco Carvalho da Silva, É DE PARECER que se responda a consulta nos seguintes termos:
I. A partir do exercício de 2010 o Total da Despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os percentuais introduzidos pela Emenda Constitucional nº 58/09, estabelecidos nos incisos I a VI do art. 2º, considerando o disposto no inciso II do art. 3º.
II. Os Municípios em que a Lei de Diretrizes Orçamentária não estiver em acordo com os percentuais estabelecidos no Art. 2º da Emenda Constituição nº 58/09 deverão, por meio de processo legislativo, provocar as alterações necessárias para seu enquadramento à nova regra constitucional e ainda, promover os ajustes orçamentários necessários, sob pena de responsabilização dos agentes políticos que não atenderem a esse comando constitucional.9
18. A par das divergentes interpretações que tem recebido a matéria, tenho que imprescindível conhecer o pensamento do legislador com referência à redução do percentual para o total de despesa do Poder Legislativo Municipal, quando da votação da PEC 47/08.
18.1 Em leitura da ata da sessão realizada em 18 de junho de 2009, publicada no Diário do Senado Federal, em que os Senadores discutiam a votação da PEC 47/08, em suas manifestações, observa-se a nítida intenção de que a redução introduzida pela Norma Constitucional prevalecesse já em 2010, tendo em vista os estudos realizados que demonstravam uma economia na ordem de R$1,4 bilhão por ano. Portanto, no Senado ficou evidenciado que a vontade do legislador é de que a partir deste ano, 2010, já se tenha resultado positivo com a redução do percentual de repasse do duodécimo para as Câmaras Municipais.
18.2 A discussão da matéria perante a Câmara dos Deputados seguiu o mesmo ritmo e tendência, percebendo claramente na vontade do legislador de que a imposição dos efeitos das modificações introduzidas pela emenda se daria a partir de 1º de janeiro do ano subseqüente ao de sua promulgação, ou seja, os efeitos da redução dos percentuais se dariam a partir daquela data.
18.3 Na sessão realizada em 23 de setembro de 2009, na Câmara dos Deputados para votação da matéria aprovada pelo Senado com referência à redução dos percentuais, a manifestação do Deputado Federal, Senhor Jorginho Maluly, esclarece, sem sombra de qualquer dúvida, que os Senhores Parlamentares buscavam proporcionar uma economia de mais de um bilhão de recursos públicos para investimento em educação, saúde e outras necessidades do povo brasileiro, a qual faço questão de transcrever o trecho de sua fala registrada na referida ata:
E mais ainda, Presidente Michel, a Câmara teve a responsabilidade de abaixar o repasse, o duodécimo das Câmaras, o que vai gerar uma economia de mais de R$1 bilhão a partir do ano que vem.
19. Portanto, com as devidas venias discordando do laborioso trabalho do servidor desta Corte de Contas, Senhor Miguel Garcia de Queiroz e da forte tendência do Poder Judiciário em afastar a incidência do art. 2º da EC nº 58/09 dos orçamentos das Câmaras Municipais aprovados e em execução neste exercício, uma vez que me dobro a vontade do legislador, investido no Poder Constituinte Derivado, para irmanar-me com outros Tribunais de Contas Brasileiros no entendimento de que o Poder Legislativo Municipal deve adequar o orçamento em execução em observância aos novos percentuais introduzidos pela EC nº 58/09.
(...)
PROCESSO T.C. Nº 1001951-0
Considerando a discussão levantada com relação à Emenda Constitucional nº 058/2009, que determinou a redução do limite máximo de repasse para as câmaras municipais nos municípios com menos de 100 (cem) mil habitantes, para 07% (sete por cento) da arrecadação municipal.
Nos casos em que os municípios que já tinham aprovado as suas leis orçamentárias prevendo o repasse de 08% ( oito por cento) da arrecadação municipal, e tendo em vista a data da promulgação da Emenda Constitucional nº058/2009, em setembro de 2009. Por orientação de técnicos do Tribunal de Contas do Estado – TCE, não existe dúvida de que o repasse a ser feito às câmaras, de acordo com a Emenda é de 07% (sete por cento), em conformidade com o texto Constitucional, sob penas de crime de responsabilidade por parte do gestor e o de desaprovação de contas municipais.
De acordo com o auditor e conselheiro substituto do TCE-PI, Jaime Amorim, as prefeituras devem seguir o que diz a Emenda Constitucional n.° 58, caso contrário, elas podem está ocorrendo em um erro, e com isso serem penalizadas. "A Constituição Federal tem prevalência sobre as demais leis seja federal, estadual ou municipal", disse.
Segundo Jaime, as leis anteriores a esta emenda e àquelas posteriores devem ser regularizadas de acordo com a Emenda Constitucional número 58.12O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo comunica que em razão da promulgação da Emenda Constitucional nº 58, de 23 de setembro último, cumpre tanto às Prefeituras e em especial às Câmaras Municipais observância à redução dos novos percentuais de gastos dessas Câmaras, de tal modo que na apreciação das propostas orçamentárias operem-se as necessárias adequações em função da vigência a contar de 1º de janeiro de 2010.
SDG, 29 de setembro de 2009.
Sergio Ciquera RossSECRETARIO-DIRETOR GERAL13
A redução das transferências de recursos ao Poder Legislativo, como determina a Emenda Constitucional 58/2009, deve constar dos projetos de lei orçamentária para 2010. É o que dispõe ofício circular do presidente do Tribunal de Contas do Estado, conselheiro Nominando Diniz, às Câmaras de Vereadores da Paraíba.
Para os casos em que os orçamentos já tenham sido aprovados, ele recomenda que os presidentes dessas Casas peçam que os prefeitos (também destinatários de idêntica orientação) promovam as alterações exigidas. Em seguida, todos devem informar ao TCE, por meio eletrônico, sobre a adoção dessas providências. 14
EMENTA: MUNICÍPIO. EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO DE 2010. OBSERVÂNCIA DOS LIMITES CONSTITUCIONAIS, INCLUSIVE COM AS ALTERAÇÕES IMPOSTAS PELA EC 58/2009, DEVENDO O LEGISLATIVO VOTAR A ALTERAÇÃO DA DESPESA TOTAL ANUAL E O EXECUTIVO ADEQUAR O REPASSE FINANCEIRO ANUAL AO NOVO VALOR.
4. CONCLUSÃO
É o parecer, à consideração superior.
COG, em 18 de junho de 2010.
Andressa Zancanaro de Abreu
Auditora Fiscal de Controle Externo
De Acordo. Em de de 2010.
DE ACORDO.
À consideração do Exmo. Conselheiro Relator César Filomeno Fontes, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
COG, em de de 2010.
ELÓIA ROSA DA SILVA
1
Através da ADI 4310, o Conselho Federal da OAB requereu a extensão dos efeitos da liminar concedida na ADI 4307 e a reunião das ações para apreciação conjunta, o que restou deferido pelo Plenário do STF em 11 de novembro de 2009.