- ESTADO DE SANTA CATARINA
- TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
- CONSULTORIA GERAL
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| Processo n°: | REC - 09/00186801 |
| Origem: | Prefeitura Municipal de Piratuba |
| Interessado: | Adélio Spanholi |
| Assunto: | Referente ao Processo TCE-08/00279972 |
| Parecer n° | COG 149/10 |
Recurso de Reconsideração. Administrativo. Preliminar. Legitimidade Passiva. Restrição Formal.
Havendo o recorrente participado ativamente do ato que originou a despesa glosada, não há que se falar em ilegitimidade passiva quanto ao débito.
Preliminar. Responsabilidade. Alegação de Boa-Fé.
A simples alegação de boa-fé na prática do ato que deu causa a dano ao erário não é suficiente para afastar a imputação de débito imposta ao administrador.
Mérito. Afastamento da Imputação do Débito. Princípio da Razoabilidade.
No contrato por preço global, onde o preço pago pelo objeto do contrato está consoante ao preço de mercado praticado, eventuais falhas na elaboração da planilha de custo não enseja a imputação de débito ao administrador público.
No contrato de obra por preço global a diferença entre o valor orçado para um item e o custo efetivo deste item para a empresa contratada não constitui dano imputável ao administrador público.
Senhora Consultora,
Tratam os autos de manifestação recursal interposta contra o Acórdão 0.212/2009, prolatado no Processo TCE - 08/00279972, deliberação proferida na sessão ordinária do dia 02/03/2009, razões recursais firmadas pelo procurador do recorrente, Advogado, Noel Antonio Tavares de Jesus, OAB/SC 16.298, em defesa do gestor público, Senhor, Adélio Spanholi, identificado nos autos do processo como responsável em razão da sua condição de Prefeito Municipal de Piratuba, autuado nesta Corte de Contas como Recurso de Reconsideração, protocolo nº 007788 com data de 13/04/2009, com o objetivo de ver modificado o acórdão proferido que responsabilizou o recorrente, fixando as penalizações na forma a seguir transcrita:
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição do Estado e no art. 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:
6.1. Julgar irregulares, com imputação de débito, com fundamento no art. 18, inciso III, alínea "c", c/c o art. 21, caput, da Lei Complementar n. 202/2000, as contas pertinentes à presente Tomada de Contas Especial, que trata de irregularidades constatadas quando da auditoria ordinária realizada na Prefeitura Municipal de Piratuba, com abrangência sobre a aquisição de abrigos de passageiros e abrigos de camelôs, e condenar o Responsável – Sr. Adélio Spanholi - Prefeito Municipal de Piratuba, CPF n. 236.860.060-49, ao pagamento da quantia de R$ 2.422,00 (dois mil quatrocentos e vinte e dois reais), referente a despesas com projetos de engenharia já anteriormente realizados e com taxa de Anotações de Responsabilidade Técnica - ART em valor superior ao devido, caracterizando ausência de liquidação da despesa, infringindo o disposto nos arts. 62 e 63 da Lei (federal) n. 4.320/64 (item 2 do Relatório DLC n. 295/08), fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial Eletrônico desta Corte de Contas, para comprovar, perante este Tribunal, o recolhimento do valor do débito aos cofres do Município, atualizado monetariamente e acrescido dos juros legais (arts. 40 e 44 da Lei Complementar n. 202/2000), calculados a partir da data da ocorrência do fato gerador do débito, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial (art. 43, II, da Lei Complementar n. 202/2000).
6.2. Dar ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam, bem como do Relatório DLC/Insp.1 n. 295/08, ao Representante no Processo n. REP-08/00279972 e ao Sr. Adélio Spanholi - Prefeito Municipal de Piratuba.
6.3. Representar ao Ministério Público, para os devidos fins, para conhecimento dos fatos, na forma do disposto no art. 65, § 5º, da Lei Complementar n. 202/00.
Esse é o relatório.
O recurso proposto como Recurso de Reconsideração foi autuado pela Secretaria Geral desta Corte de Contas, considerando-se tratar de processo de Tomada de Contas Especial, a teor do disposto no artigo 77 da Lei Complementar 202/2000, que determina:
Art. 79 - Cabe Recurso de Reconsideração contra decisão em processo de prestação e tomada de contas, com efeito suspensivo, interposto uma só vez por escrito, pelo responsável, interessado ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de trinta dias contados da publicação da decisão no Diário Oficial do Estado.
No que tange aos pressupostos de admissibilidade da peça recursal, considerando o princípio da ampla defesa, o recorrente é parte legítima para o manejo do recurso na modalidade de Reconsideração, a propositura ocorreu de forma tempestiva posto que o Acórdão 0.212/2009, lavrado na Sessão do dia 02/03/2009, foi publicada no DOTC-e nº 211, no dia 13/03/2009, sexta feira, e as razões recursais foram protocoladas nesta Corte de Contas no dia 13/04/2009, atendendo ao prazo de trinta dias fixado no artigo 77 da Lei Complementar 202/2000.
Uma vez preenchidos os requisitos legais, deve o recurso proposto ser admitido.
O recorrente em sua manifestação de recurso pugna pela reforma da decisão proferida em razão dos fundamentos jurídicos que trás para análise, os quais serão examinados na ordem de apresentação proposta no recurso.
1. Preliminar. Legitimidade Passiva. Restrição Formal.
Havendo o recorrente participado ativamente do ato que originou a despesa glosada, não há que se falar em ilegitimidade passiva quanto ao débito.
Procura o recorrente afastar a sua responsabilidade pelo fato que originou o débito que lhe fora imputado, alegando em seu favor a ausência de legitimidade passiva, conjeturando o que segue:
Ora Exas., nada obstante o indiciado figurar como responsável pelo referido pagamento, tal situação não tem o condão de incutir ao recorrente responsabilidade por quaisquer supostas irregularidades formais ou materiais relacionadas ao dito adimplemento. A orientação do Engenheiro do Município, Laércio Toaldo, foi no sentido da necessidade de ser contratado um engenheiro mecânico para responsabilizar-se pela fabricação e montagem dos abrigos, conforme segue declaração anexa. (doc. fls.09).
[...]
Diante do exposto, requer seja reconhecida a ilegitimidade passiva do recorrente, uma vez que as irregularidades supostamente aventadas não lhe podem ser imputadas, pela total ausência de responsabilidade sua por aspectos meramente formais dos referidos procedimentos.
Observa-se da leitura do item 6.1 do acórdão recorrido que a imputação do débito se refere a realização de despesas com projetos de engenharia já anteriormente realizados e com o pagamento de taxa de responsabilidade técnica ART em valor superior ao devido, tudo referente ao Contrato nº 038/2006.
Desta forma entendeu a instrução que o recorrente assim agindo ficou caracterizada a ausência de liquidação de despesa, fato ofensivo as disposições da Lei 4.320/64.
Sobre os fatos ensejadores da imputação do débito, consta do item 2 do Relatório DLC nº 295/08, o que segue:
Apesar da manifestação apresentada, de que os projetos não possuíam responsabilidade técnica, eles oram assinados pelo engenheiro civil da Prefeitura, como pode ser conferido observado cópia dos projetos, memoriais e orçamentos juntados aos autos do processo pela equipe de auditoria, fls. 38, 45, 46, 47, 55, 56 e 57.
A informação de que os projetos deveriam ser elaborados por um engenheiro mecânico não procede, pois um engenheiro civil também poderia ser o responsável técnico pelos abrigos em estrutura metálica.
[...]
Ademais, para cada um dos doze abrigos executados foi pago um projeto, quando na verdade foram elaborados apenas três projetos pela Prefeitura, um para cada modelo de abrigo, lembrando que foram adquiridos quatro abrigos de cada modelo, totalizando doze abrigos.
De acordo com a proposta da empresa contratada (fls. 65 a 67), a Prefeitura Municipal de Piratuba pagou, pelos projetos de engenharia, os seguintes valores:
[...] - (fls. 212 do Processo TCE).
Portanto, o valor total pago pelos projetos "novos", idênticos aos elaborados pelo Engenheiro da Prefeitura, foi de R$1.968,00.
Quanto às ARTs, a Prefeitura Municipal de Piratuba pagou doze vezes a quantia de R$50,00 uma para cada abrigo, num total de R$600,00, contudo verificou-se junto ao CREA/SC (e-mail anexo, fl. 215) que a taxa paga pela ART da Engenheira Sandra Aparecida Ascari foi de R$146,00, resultando numa diferença de R$454,00 passível de responsabilização.
Ante o exposto, entende esta Instrução que o valor de R$2.422,00 (R$1.968,00 + R$454,00) é passível de responsabilização.
Situado o fato considerando-se que a despesa efetuada decorre do contrato nº 038/2006, firmado pelo recorrente, documento de fls. 87/91, não há como dar procedência a argüição de Ilegitimidade Passiva, uma vez que o próprio recorrente na condição de representante legal da municipalidade é o firmatário do contrato, assim como o signatário da adjudicação do processo licitatório que originou os fatos em exame.
Quanto a análise do tocante a formalidade das ações que resultaram na imputação do débito, tal se confunde com o mérito, o que será analisado em tempo próprio.
Sugere-se desta forma a improcedência da preliminar suscitada.
2. - Preliminar. Responsabilidade. Alegação de Boa-Fé.
A simples alegação de boa-fé na prática do ato que deu causa a dano ao erário não é suficiente para afastar a imputação de débito imposta ao administrador.
Ainda em preliminar o recorrente busca afastar a sua responsabilidade alegando que em relação aos fatos sua ação foi inegavelmente de boa-fé, situação que segundo entende ser suficiente para tornar insubsistente o débito que lhe foi imputado.
Em seu recurso o recorrente pugna pela aplicação do "princípio da boa-fé", alegando que o mesmo tem respaldo constitucional em nosso ordenamento jurídico em decorrência do Estado de Direito o que retiraria - "a possibilidade de aplicação de multa pela suposta irregularidade formal apontada".
Talvez quando se tratar de aplicação de multa, examinando cada caso de forma concreta, a ausência de prova da culpa do administrador ou a sua comprovada boa-fé seja excludente da penalização, no entanto, em se tratando de dano ao erário, como a situação que se apresenta, a alegação de boa-fé não é suficiente para isentar o administrador da imputação do débito.
É o que se desprende por exemplo do contido no artigo 1º inciso III da Lei Complementar 202/2000:
Art. 1º Ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, órgão de controle externo, compete, nos termos da Constituição do Estado e na forma estabelecida nesta Lei:
III - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público do Estado e do Município, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário;
Portanto se de um ato formal como o contrato nº 038/2006, firmado pelo recorrente resultou dano ao erário a princípio, tal prejuízo deve ser reparado por aquele que deu causa, não importando se a ação praticada pelo administrador foi de boa-fé, até porque, tal presunção deve estar sempre presente nos atos administrativos, assim como a presunção de legalidade de tais atos.
Portanto, em tais circunstâncias a boa-fé não deve somente ser presumida, mas comprovada por quem a alega, comprovação esta que não se afere nos autos.
Sugere-se portanto, a improcedência da preliminar suscitada.
3. Mérito. Afastamento da Imputação do Débito. Princípio da Razoabilidade.
No contrato por preço global, onde o preço pago pelo objeto do contrato está consoante ao preço de mercado praticado, eventuais falhas na elaboração da planilha de custo não enseja a imputação de débito ao administrador público.
No contrato de obra por preço global a diferença entre o valor orçado para um item e o custo efetivo deste item para a empresa contratada não constitui dano imputável ao administrador público.
Trazendo conteúdo doutrinário acerca do princípio da razoabilidade, pretende o recorrente ver afastado o débito que lhe foi imputado alegando a seu favor o que segue:
No presente caso, não se pode admitir como razoável a aplicação de penalidade de imputação de débito, por conta de suposta irregularidade, já que toda a sua atuação foi amparada no parecer técnico do Engenheiro Civil da Prefeitura Municipal, tomou todas as medidas que lhe cabia para o devido e regular processamento do pagamento, não havendo qualquer justificativa para a imposição da referida sanção.
Conforme já destacado anteriormente o relatório final de instrução ao quantificar o débito toma como parâmetro dois aspectos das propostas de preço que entende irregular:
a) o pagamento de projetos de engenharia dos abrigos no montante de R$1.968,00, quando tais projetos já tinham sido elaborados pelo engenheiro da própria administração municipal;
b) o pagamento de 12 ARTs, em um total de R$600,00, enquanto o valor recolhido pela engenheira responsável foi de apenas R$146,00, resultando em uma diferença de R$454.00.
No tocante ao pagamento de projetos de engenharia dos abrigos, verifica-se nas "Planilhas de Orçamento" da proposta vencedora, (fls. 65; 66 e 67), que no custo da execução do contrato, está embutido o valor de elaboração do projeto arquitetônico assim como o pagamento das ARTs.
As folhas 204, 205 e 206, verifica-se que o serviço relativo aos projetos de engenharia foram prestados tendo como responsável técnico a engenheira Sandra Aparecida Ascari, atividade profissional regularmente registrada na ART de fls. 203 (código 12) de acordo com a proposta apresentada.
Verifica-se ainda que quando da instrução processual foi elaborado relatório de auditoria em obras, (fls. 183/194), onde foi feito um comparativo de preço entre o objeto do contrato em exame, com um similar contratado pela Prefeitura de Ipira, motivo que ensejou a denúncia e o desenvolvimento do processo de conhecimento de onde originou a decisão guerreada.
Na comparação de preço os técnicos desta Corte de Contas entenderam que os preços pagos pela Prefeitura de Piratuba pelo objeto do contrato, justificavam-se em razão das diferenças existentes entre o objeto do contrato e o paradigma apontado na denúncia feita, ressaltando contudo, que no custo final a administração municipal pagou de maneira desnecessária o valor de R$2.568,00, por doze ARTs e pelos projetos de engenharia que já existiam antes da licitação.
Conforme se verifica nos autos é inegável que os objetos do contrato em exame já dispunham de um projeto pronto e acabado, ao qual a Prefeitura atribui a condição de "esboço descritivo" e os técnicos desta Corte de Contas profissionais do ramo afirmam ser projetos arquitetônicos, razão que os levaram a concluir que tal serviço não havia necessidade de constar da planilha de custos.
Assim, quer nos parecer, salvo melhor entendimento, que de fato ocorreu um custo de forma desnecessária no montante de R$1.968,00 conforme apontado no relatório 295/08 que fundamentou a decisão atacada.
Ressalte-se todavia que se trata de uma obra contratada por "preço global", e conforme apreciação feita pelo Corpo Técnico do Tribunal de Contas, considerando a qualidade do objeto e da natureza do serviço, o preço pago é justificado e está dentro do parâmetro da regularidade em razão do objeto, e que, o serviço contratado relativo a elaboração de projeto arquitetônico foi efetivamente prestado, o que juridicamente falando, descaracteriza a ausência de liquidação prevista na Lei 4.320/64 uma vez que a empresa orçou e elaborou o serviço declarado na planilha de custo.
Neste norte poder-se-ia então considerar a questão da razoabilidade na imputação do débito ao recorrente, em razão existência de uma falha formal e administrativa na formulação da "Planilha de Custo" do objeto do contrato, considerando-se ainda que tal custo não pode ser tido em desacordo com o objeto e que foi aceito pela administração municipal.
Deve-se reconhecer que o recorrente de fato foi levado a erro pelo servidor técnico responsável pela consecução da finalidade administrativa. Aliando tal fato ao entendimento de que o preço pago pelo objeto do contrato não está em desacordo com o preço de mercado, torna-se possível declarar a insubsistência do débito no valor de R$1.968,00 pago pela elaboração do projetos arquitetônicos que efetivamente foram elaborados pela empresa contratada.
No tocante a despesa relativa ao pagamento das ARTs, que trata da diferença entre o valor efetivamente pago e o valor apresentado na planilha de custo da proposta vencedora, maior ênfase se denota quanto a aplicação do princípio da razoabilidade.
Considerando-se que se trata de contrato por preço global e o objeto contratado foi entregue na forma e nas condições do contrato, ao preço que foi proposto, impossível se torna a imputação de débito ao Chefe do Poder Executivo Municipal, em razão de um dos itens da composição do custo ter sido divergente do valor orçado, para mais ou para menos.
Ao Administrador Público é dado verificar em caso como o ora examinado, se o objeto do contrato foi executado conforme estipulado, não lhe sendo atribuída a obrigação de verificação do custo efetivo dos itens que integram a planilha de custo da proposta.
Assim, é insubsistente a imputação de débito ao administrador público em razão de haver diferença entre o valor de determinado item de custo orçado e aceito na proposta, e o valor efetivamente pago por item especificado.
Diante do exposto, sugere-se ao relator que em seu voto propugne por tornar insubsistente a imputação de débito do item 6.1 do acórdão recorrido.
Ante o exposto, sugere-se ao relator que em seu voto propugne ao Pleno para:
1) Conhecer do Recurso de Reconsideração proposto nos termos do art. 77, da Lei Complementar nº 202/2000, interposto contra o Acórdão nº 0.212/2009, proferida na Sessão Ordinária do dia 02/03/2009, no Processo TCE - 08/00279972, e no mérito dar lhe provimento para:
1.1 Tornar insubsistente o débito imputado no item 6.1 do acórdão recorrido, dando ao mesmo nova redação conforme segue:
6.1. Julgar regulares com ressalva, com fundamento no art. 18, inciso II, c/c o art. 20, da Lei Complementar n. 202/2000, as contas pertinentes à presente Tomada de Contas Especial, que trata da auditoria ordinária realizada na Prefeitura Municipal de Piratuba, com abrangência sobre a aquisição de abrigos de passageiros e abrigos de camelôs, referente ao processo licitatório 026/2006 e contrato nº 038/2006 recomendando a unidade gestora para que adote medidas necessárias à correção das falhas identificadas no relatório de auditoria DLC - 295/08 e previna a ocorrência de outras semelhantes.
2) Declarar prejudicado o item 6.3 do acórdão recorrido;
3) Dar ciência desta Decisão, bem como do Parecer e Voto que a fundamentam ao recorrente, Senhor, Adélio Spanholi, ex-Prefeito Municipal de Piratuba, assim como ao seu procurador, Advogado Noel Antonio Tavares de Jesus, OAB/SC 16. 462, dando ciência a este da data de julgamento do recurso proposto conforme requerido.
| ELÓIA ROSA DA SILVA Consultora Geral |